——駱秀華訴運河管委會履行拆遷補償協議案
☑ 裁判要點
《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第二十七條第二款規定，人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規範關於民事合同的相關規定。《國有土地上房屋徵收與補償條例》對於被徵收人就補償協議中的權利轉讓未作出規定，故對於補償協議中的權利轉讓問題可以參照《中華人民共和國合同法》的有關規定。《中華人民共和國合同法》第七十九條規定：「債權人可以將合同的權利全部或者部分轉讓給第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根據合同性質不得轉讓；（二）按照當事人約定不得轉讓；（三）依照法律規定不得轉讓。」該法第八十條規定：「債權人轉讓權利的，應當通知債務人。未經通知，該轉讓對債務人不發生效力。」根據上述規定，如果國有土地上房屋徵收補償協議中未約定不得轉讓相關權利，且轉讓行為不違反法律的禁止性規定，則被徵收人可以將其權利轉讓，並通過一定形式通知房屋徵收部門即可，該轉讓行為無須經過房屋徵收部門的同意。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申5366號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）
駱秀華，女。
委託代理人程洪河，山東九達律師事務所律師。
被申請人（一審被告，二審被上訴人）山東德州運河經濟開發區管理委員會。
行政機關負責人劉書利，副主任。
委託代理人白秋生，北京市京師（德州）律師事務所律師。
再審申請人駱秀華因訴被申請人山東德州運河經濟開發區管理委員會（以下簡稱運河管委會）履行拆遷補償協議一案，不服山東省高級人民法院(2019)魯行終1113號行政判決，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行審查，並於2020年9月24日巡迴審判，在德州市中級人民法院第三法庭組織雙方當事人進行詢問，再審申請人駱秀華及其委託代理人程洪河，被申請人運河管委會的負責人劉書利及委託代理人白秋生，到庭參加詢問。案件現已審查終結。
山東省德州市中級人民法院一審查明，駱秀華與楊海秋於1987年10月18日登記結婚，楊海秋於2014年去世，並於2014年2月24日註銷戶口。2011年3月1日，運河管委會發布拆遷公告，對石家園片區所涉及的所有房屋及附屬物進行拆遷，並於同日發布石家園片區改造補償安置方案及平房區、樓房區獎勵政策。楊海秋在石家園片區有兩座房屋，一為坐落在石家園街43號的平房，房屋所有權證號為房權證魯德字第××號，建築面積為40.68平方米；一為坐落在石家園街3號便民綜合樓4-4-1的樓房，房屋所有權證號為房權證魯德字第××號，建築面積為84.68平方米。2011年7月22日，楊海秋和其女楊凡向石家園片區平房動遷指揮部提交變更產權關係申請，申請將楊海秋位於石家園片區的平房拆除後辦理動遷手續時將產權關係變更至楊凡名下。2011年7月14日，德州運河經濟開發區拆遷管理辦公室（甲方）與楊海秋、駱秀華（乙方）籤訂《石家園樓房片區拆遷協議》，約定如下內容：「一、補償標準：執行2011年3月1日發布的《石家園片區改造補償安置方案》和《獎勵政策》。二、拆遷情況：1．乙方房屋位於北光樓東單元四層西戶，房產證登記面積84.68平方米，其他：自封陽臺增加面積2.47平方米。應回遷安置面積為87.15平方米。2．儲藏室面積：49.35平方米。三、補助內容：……裝修補助53720元。四、獎勵：本戶拆遷驗收時間為2011年7月14日，排序號為304號，根據驗收標準，確定本戶享受獎勵為10平方米。五、乙方表示支持市政建設，同意拆遷。回遷安置位置位於石家園片區範圍內。根據《拆遷驗收單》的順序號挑選安置樓的樓號、樓層、戶型、車庫（車位）等。挑選安置樓後憑此協議進行結算和兌付。……」2011年7月23日，德州運河經濟開發區拆遷管理辦公室與楊凡籤訂《石家園平房片區拆遷協議》，其中第二條拆遷情況：房產證面積47.632，土地證面積125.69（包括院落78.06），回遷控制面積86.67；第五條：乙方自行拆除經甲方驗收取得拆遷排序號，按排序號訂立協議、挑選安置房，憑協議和選房結果結算兌付。協議訂立後，土地使用權隨之轉移。雙方結清拆遷安置差價並待乙方搬遷至安置樓後，雙方關係即告終結，不再存有任何補償、安置問題。該協議還約定了搬家補助費、臨時安置補助費等補助內容。2011年10月10日，駱秀華和楊海秋就樓房片區選擇回遷安置戶型，選擇戶型為Ａ、Ｄ型，面積65平方米、82平方米各一套。2013年12月13日至2014年1月12日，德州市規劃局對德州佰利·金湖灣二期1-9號樓建設工程進行現場批前公示；2014年1月6日至2014年1月12日，進行了網絡批前公示。2014年1月15日，德州市規劃局為德州佰利·金湖灣二期ＡＺ1-9＃樓建設工程頒發建設工程規劃許可證，該項目位於運河經濟開發區××以南、商貿大道以西。2017年8月21日，運河管委會作出《石家園回遷安置選房順序說明》，於2017年8月23日作出《石家園回遷安置選房順序及政策說明》，說明中均載明此次住宅回遷安置共有7檔14種戶型，分布於7棟安置樓；2010年拆遷的三八西路和堤頂路的共21戶，在此次回遷安置區域內安置，並將該21戶的順序號插入樓房區和平房區進行選房，並重新確定順序位次。運河管委會公示了上述兩個說明以及石家園片區回遷安置樓層差價表（1、3、4、5、6、7號樓）、石家園回遷安置所報戶型檔次與實際戶型面積對應表等。2017年9月2日，石家園回遷工作組電話通知駱秀華選房，駱秀華表示要求回原位置，暫時不能選房。另查明，2017年10月19日，案外人吳秀芬、高永才進行石家園片區回遷安置結算，此時抵扣了裝修補助費。2018年1月3日，駱秀華提起本案訴訟，請求確認並判令運河管委會依法履行2011年7月14日、23日籤訂的《石家園樓房片區拆遷協議》《石家園平房片區拆遷協議》，按使用面積計算，將位於石家園小學以北、東風路以南、商貿大道以西300米內（現佰利金湖城二期工程14號樓16層、12號樓16層）97.15平方米、96.67平方米兩套產權調換房屋及49.35平方米儲藏室交付駱秀華；判令運河管委會履行2011年7月14日籤訂的《石家園樓房片區拆遷協議》義務，支付裝修補助款53720元；訴訟費由運河管委會承擔。
山東省德州市中級人民法院（2018）魯14行初18號行政判決認為，關於第一項訴訟請求，首先，駱秀華籤訂的《石家園樓房片區拆遷協議》第五條約定「回遷安置位置位於石家園片區範圍內。根據《拆遷驗收單》的順序號挑選安置樓的樓號、樓層、戶型、車庫（車位）等。」該協議並未對回遷樓的具體位置及樓號、樓層作出明確約定。且根據運河管委會提交的證據，石家園片區回遷安置樓的位置是經德州市規劃局統一規劃的，位於運河經濟開發區××以南、商貿大道以西，與該協議書涉及的被拆遷樓房在同一片區，並不違反《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十一條第三款規定的就近安置的原則。其次，《石家園樓房片區拆遷協議》約定的應回遷安置面積並未明確是按使用面積計算，且結合《石家園片區改造補償安置方案》關於樓房的拆遷補償標準可知，樓房是按房產證所登記的建築面積和回遷樓平均樓層價格「一平換一平」予以置換安置，而楊海秋位於石家園街3號便民綜合樓4-4-1的房屋登記的面積是建築面積，該協議書中的應回遷安置面積也是根據登記面積換算而來，因此駱秀華要求按照房屋使用面積計算交付安置房屋缺乏依據。再次，2017年7月23日的《石家園平房片區拆遷協議》系德州運河經濟開發區拆遷管理辦公室與楊凡所籤，駱秀華不是協議的當事人，無權要求運河管委會履行該協議。因此，駱秀華指定樓號、樓層並要求運河管委會按使用面積計算交付產權調換房屋及儲藏室的訴訟請求缺乏事實和法律依據，依法不應予以支持。
關於第二項訴訟請求。《石家園樓房片區拆遷協議》第五條規定：「乙方（楊海秋、駱秀華）表示支持市政建設，同意拆遷。……挑選安置樓後憑此協議進行結算和兌付。」結合案外人吳秀芬、高永才石家園片區回遷安置結算明細單可知，裝修補助費在回遷安置結算時兌付。由於駱秀華尚未挑選安置樓，未進行回遷結算，因此其要求運河管委會支付裝修補助費53720元的條件尚不具備，該項訴訟請求依法不應予以支持。
綜上，駱秀華的訴訟請求不能成立，依法不應支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回駱秀華的訴訟請求。案件受理費1143元，由原告駱秀華負擔。駱秀華不服一審判決，提起上訴。
山東省高級人民法院(2019)魯行終1113號行政判決認為，《石家園平房片區拆遷協議》系德州運河經濟開發區拆遷管理辦公室與楊凡所籤，駱秀華並非協議一方當事人，駱秀華雖提交證據欲證明楊凡向其轉讓了該協議權利，但該協議轉讓行為未經協議相對方即運河管委會的同意，對運河管委會無約束力，駱秀華要求運河管委會向其履行該協議義務，缺乏事實和法律依據。對於駱秀華的其他訴訟請求，二審認為一審判決認定事實清楚，適用法律正確，駱秀華的上訴理由不能成立。山東省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。
駱秀華向本院申請再審稱，楊凡已經申明放棄繼承父母財產，將《石家園平房片區拆遷協議》中的權利全部轉讓給其母駱秀華，因此，駱秀華針對該協議，有權要求運河管委會向其履行協議義務。案涉兩份協議實際履行時，未以駱秀華原兩處住宅所在的石家園片區拆遷土地上建造的佰利金湖城的房屋用於安置，而是用豆腐巷片區拆遷土地上建造的佰利金湖灣的房屋作為安置房，並同時按建築面積提供安置房，減少了駱秀華的原住房面積，降低了生活水平。同時，運河管委會沒有依約履行裝修補助款53720元。請求撤銷一、二審判決，依法支持駱秀華的全部訴訟請求。
運河管委會答辯稱，駱秀華無權主張楊凡籤訂的《石家園區平房片區拆遷協議》的權益；案涉協議關於回遷安置的約定符合法律規定，駱秀華要求按照使用面積計算回遷安置面積缺乏有，要求運河管委會支付裝修補助款沒有事實根據。請求駁回駱秀華的再審申請。
本院經審查認為，駱秀華分別以《石家園樓房片區拆遷協議》《石家園區平房片區拆遷協議》為依據，要求運河管委會按照其指定的樓號、樓層並按使用面積計算交付產權調換房屋、支付裝修補助款。一、二審認為駱秀華有關《石家園樓房片區拆遷協議》部分的主張不符合協議約定，同時駱秀華不屬於《石家園區平房片區拆遷協議》的當事人，且該協議的轉讓未經運河管委會的同意，故駱秀華有關兩個協議的訴訟請求均不能成立。駱秀華向本院申請再審的事由與其原審的主張基本相同，故本院對兩份協議的有關訴訟請求是否成立分別進行論述。
一、關於《石家園樓房片區拆遷協議》的履行問題
《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第一條規定，行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十五條第一款規定，房屋徵收部門與被徵收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。據此，在國有土地上房屋徵收過程中，房屋徵收部門與被徵收人籤訂的補償協議，屬於行政協議。本案中，運河管委會經德州市人民政府批准實施案涉國有土地上房屋的徵收補償工作，按照《石家園片區改造補償安置方案》，與被徵收人楊海秋戶籤訂《石家園樓房片區拆遷協議》，系雙方的真實意思表示，亦不違反法律強制性規定，對協議雙方具有約束力。《石家園樓房片區拆遷協議》第五條約定「回遷安置位置位於石家園片區範圍內。根據《拆遷驗收單》的順序號挑選安置樓的樓號、樓層、戶型、車庫（車位）等。」一、二審業已查明，運河管委會向駱秀華提供了與被徵收房屋同一片區的石家園片區回遷安置樓，符合協議約定的回遷安置範圍。駱秀華認為應當以其被徵收房屋原址上建造的佰利金湖城的房屋用於安置的主張，缺乏事實及法律依據，本院不予支持。至於駱秀華要求按照房屋使用面積計算交付安置房屋的主張，與其籤訂的協議約定及《石家園片區改造補償安置方案》的規定不符，缺乏事實根據。根據《石家園樓房片區拆遷協議》第五條約定，各項拆遷補助費應在挑選安置樓後進行結算和兌付。駱秀華尚未挑選安置房屋，未進行回遷結算，因此其要求運河管委會支付裝修補助費的條件尚不具備。綜上，一、二審判決駁回駱秀華的該部分訴訟請求，結果並無不當。
二、關於《石家園區平房片區拆遷協議》的履行問題
《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第二十七條第二款規定，人民法院審理行政協議案件，可以參照適用民事法律規範關於民事合同的相關規定。《國有土地上房屋徵收與補償條例》對於被徵收人就補償協議中的權利轉讓未作出規定，故對於補償協議中的權利轉讓問題可以參照《中華人民共和國合同法》的有關規定。《中華人民共和國合同法》第七十九條規定：「債權人可以將合同的權利全部或者部分轉讓給第三人，但有下列情形之一的除外：（一）根據合同性質不得轉讓；（二）按照當事人約定不得轉讓；（三）依照法律規定不得轉讓。」該法第八十條規定：「債權人轉讓權利的，應當通知債務人。未經通知，該轉讓對債務人不發生效力。」根據上述規定，如果國有土地上房屋徵收補償協議中未約定不得轉讓相關權利，且轉讓行為不違反法律的禁止性規定，則被徵收人可以將其權利轉讓，並通過一定形式通知房屋徵收部門即可，該轉讓行為無須經過房屋徵收部門的同意。本案中，《石家園平房片區拆遷協議》系駱秀華之女楊凡與德州運河經濟開發區拆遷管理辦公室所籤訂，但楊凡出具《放棄繼承父母共有財產及轉讓債權聲明》，明確表示將其所籤訂的《石家園平房片區拆遷協議》中的權利全部轉讓給駱秀華。在本院詢問過程中，駱秀華主張2017年9月2日石家園回遷工作組電話通知其選房時，其已經表明楊凡將平房回遷的相關權利轉讓給駱秀華，駱秀華明確告知工作組楊海秋戶的兩套房屋均暫時不能選房，運河管委會亦未提交證據證明曾另行通知楊凡進行選房，故可以認為該轉讓行為已經通知運河管委會。根據《石家園片區改造補償安置方案》的規定，案涉石家園片區範圍內對平房住宅按土地證和房產證登記面積、樓房住宅按房產證登記面積進行置換安置，補償對象和補償標準的確定沒有對被徵收人身份及戶籍的要求。在本院詢問過程中，對於楊凡先作為權利人籤訂楊海秋名下平房的補償協議，在回遷安置時又將相關權利轉讓給駱秀華，是否存在規避案涉安置補償方案的特別規定、是否存在損害國家利益和第三人利益的情形，運河管委會並未提出此方面的質疑。因此駱秀華有權作為權利人主張《石家園平房片區拆遷協議》中的權利。
一審判決認為駱秀華並非《石家園平房片區拆遷協議》的當事人，無權要求運河管委會履行該協議，屬認定事實不清，本院予以指正。駱秀華在一審中將楊凡的聲明作為證據提交，一審判決在證據認證部分載明「楊凡聲明的真實性無法核實」。根據一審庭審筆錄顯示，一審庭審過程中，楊凡並未參加庭審，一審僅依據庭審中原被告雙方的質辯意見即認定楊凡聲明的真實性無法核實，該結論有違認證規則。在本院詢問過程中，楊凡當庭認可其聲明的真實性，運河管委會亦未提出異議，故一審認為楊凡出具的聲明真實性無法核實，屬認定事實不清，應予糾正。二審則認為，楊凡向駱秀華轉讓《石家園平房片區拆遷協議》權利的行為未經運河管委會的同意，對運河管委會無約束力。二審有關合同轉讓需經相對方同意的觀點，屬於適用法律錯誤，本院一併予以指正。
如前所述，雖然楊凡向駱秀華轉讓了《石家園平房片區拆遷協議》的權利，但該協議第五條僅約定：「乙方自行拆除經甲方驗收取得拆遷排序號，按排序號訂立協議、挑選安置房，憑協議和選房結果結算兌付。」該協議沒有「原址回遷」的約定，運河管委會提供的石家園片區回遷安置樓，並不違反協議的約定，亦不違反《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十一條第三款規定的就近安置的原則。駱秀華有關《石家園平房片區拆遷協議》應按其指定的樓號、樓層並按使用面積計算交付產權調換房屋的訴訟請求，同樣不能成立。一、二審駁回駱秀華的該部分訴訟請求，雖理由不當，但處理結果並無不當，可予維持。從節約司法資源、減輕當事人訴累的角度出發，本案尚無進入再審程序的必要。
綜上，駱秀華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回駱秀華的再審申請
二〇二〇年十月三十日