解讀《固廢法》第二次修訂

2020年第二次修訂是健全最嚴格最嚴密生態環境保護法律制度和強化公共衛生法治保障的重要舉措，改動很大。核心是完善固體廢物汙染環境防治的長效機制，如明確固體廢物汙染環境防治堅持「減量化、資源化、無害化」原則，進一步強化政府及其管理部門的監督管理責任，強化工業固廢汙染環境防治制度，明確國家推行生活垃圾分類制度，並確立生活垃圾分類的原則，回應人民群眾對妥善處理與人民群眾生活息息相關的固體廢物的期待（這些固體廢物包括城鄉生活垃圾、農業垃圾、建築垃圾、電氣電子、鉛蓄電池、車用動力電池、包裝垃圾、城鎮汙水處理廠汙泥、醫療廢物）等。新修訂的《固廢法》幾乎是部新法，對生活垃圾和建築垃圾治理而言更是如此，需要認真學習和貫徹落實。

1條款大幅增加

《固廢法》條目從2004年版本的91條增加到126條，增加38%。其中，新增45條，拆分2條，刪除9條，合併3條；新增和拆分條目主要集中在總則（4條）、監督管理（7條）、生活垃圾（8條）、建築垃圾（3條）、保障措施（8條）和法律責任（7條）。詳細修改見附表。

值得注意的是，除新增條目外，還在2004版本的原有條目下增加了很多款。

這次修訂新增了「保障措施」專章，大幅度修改了總則、監督管理和法律責任，這些修改適用於約束任何種類的固體廢物的治理。這意味著無論對哪一類固體廢物治理，這次修訂都有較大而深刻的影響，對生活垃圾和建築垃圾治理的影響更是如此。

對生活垃圾和建築垃圾治理而言，不僅要適應一般性項目的修改，還要適應其本身規定的大幅度修改。生活垃圾治理的規定由11條增至17條，且這17條中的16條幾乎都是新要求（除規定公交運輸經營單位的責任（2020年版本的第五十一條）未做修改外，2004年版本的有關生活垃圾的其餘10條規定全部做了大幅度修改），建築垃圾治理的規定由1條增至4條。

2規定大幅增多或修改

條款大幅增加意味規定大幅增多或修改。這次修訂著眼於完善固體廢物治理長效機制，保留了2004年版《固廢法》的「統籌管理，統一監督」「汙染者擔責」2原則和「建設項目的配套建設的固體廢物汙染環境防治設施'三同時』制度」「強制回收目錄中產品和包裝物的強制回收制度」等制度，新增原則、制度等長效機制（新亮點）眾多，並強調了固體廢物綜合利用，細化了主體責任，突出了保障措施，嚴格了法律責任和擴大了固廢種類。

2.2.1完善長效機制（新亮點）

（1）       國家倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，引導公眾積極參與固體廢物汙染環境防治（第三條）；

（2）       固體廢物汙染環境防治堅持減量化、資源化和無害化原則（第四條）；

（3）       完善生活垃圾治理制度：國家推行生活垃圾分類制度。生活垃圾分類堅持「政府推動、全民參與、城鄉統籌、因地制宜、簡便易行」原則（第六條）；產生生活垃圾的單位、家庭和個人應當承擔生活垃圾產生者責任（第四十九條）；生活垃圾處理（利用、處置）應當符合固體廢物綜合利用、環境保護和環境衛生標準（第五十四條，第五十五條）；生活垃圾處理單位應當安裝使用監測設備，實時監測汙染物的排放情況，將汙染排放數據實時公開（第五十六條）；縣級以上地方人民政府應當按照產生者付費和差別化管理原則，建立生活垃圾處理收費制度（第五十八條）；

（4）       國家實行固體廢物汙染環境防治目標責任制和考核評價制度，並納入考核評價（第七條）；

（5）       省、自治區、直轄市之間可以協商建立跨行政區域固體廢物汙染環境的聯防聯控機制（第八條）；

（6）       表彰、獎勵在固體廢物汙染環境防治工作及相關的綜合利用中做出顯著成績的單位和個人（第十二條）；

（7）       完善固體廢物綜合利用制度。國務院標準化主管部門制定固體廢物綜合利用標準；綜合利用固體廢物應當遵守生態環境法律法規，符合固體廢物汙染環境防治技術標準。使用固體廢物綜合利用產物應當符合國家規定的用途、標準（第十五條）；

（8）       取消建設項目配套建設的固體廢物汙染環境防治設施必須通過環保驗收後方可使用（環保驗收許可）規定，改由建設單位對配套建設的固體廢物汙染環境防治設施進行驗收（第十八條第二款）；

（9）       完善危險廢物汙染環境防治制度：建立全國危險廢物等固體廢物汙染環境防治信息平臺，推進固體廢物收集、轉移、處置等全過程監控和信息化追溯（第十六條）；危險廢物轉移管理應當全程管控、提高效率（第八十二條）；收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當投保環境汙染責任保險（第九十九條）；重大傳染病疫情等突發事件發生時，縣級以上人民政府應當統籌協調醫療廢物等危險廢物收集、貯存、運輸、處置等工作（第九十一條）；

（10）   國家逐步實現固體廢物零進口（第二十四條）；

（11）   建立產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和其他生產經營者信用記錄製度（第二十八條）；

（12）   實行信息公開制度：設區的市級人民政府生態環境主管部門應當會同住房城鄉建設、農業農村、衛生健康等主管部門，定期向社會發布固體廢物的種類、產生量、處置能力、利用處置狀況等信息（第二十九條）；產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位，應當依法及時公開固體廢物汙染環境防治信息，主動接受社會監督；利用、處置固體廢物的單位，應當依法向公眾開放設施、場所（第二十九條）；

（13）   實行年度報告制度：縣級以上人民政府應當將工業固體廢物、生活垃圾、危險廢物等固體廢物汙染環境防治情況納入環境狀況和環境保護目標完成情況年度報告，向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告（第三十條）；

（14）   實行有獎舉報制度：任何單位和個人都有權對造成固體廢物汙染環境的單位和個人進行舉報；對實名舉報並查證屬實的，給予獎勵（第三十一條）；

（15）   完善工業固廢汙染環境防治制度：組織開展工業固體廢物資源綜合利用評價（第三十四條）；建立工業固體廢物管理臺帳（第三十六條）（臺帳記錄種類、數量、流向、貯存、利用、處置等信息，記錄的信息要實現工業固體廢物可追溯、可查詢）；新增工業固廢委託處理的雙方責任規定（第三十七條）（工業固廢產生者應對受託方進行審查，受託方應按合同處理工業固廢，並將處理情況告知產生者）；實行工業固體廢物排汙許可證制度（第三十九條）（取代原工業固廢申報登記制度）；

（16）   完善建築垃圾治理制度：建立建築垃圾分類處理制度（第六十條）和建築垃圾全過程管理制度（第六十二條）；工程施工單位應當編制建築垃圾處理方案，採取汙染防治措施，並報縣級以上地方人民政府環境衛生主管部門備案（第六十三條）。

（17）   明確國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度（第六十六條）；國家對廢棄電器電子產品實行多渠道回收和集中處理制度（第六十七條）；

（18）   明確汙泥處理、實驗室固體廢物管理等基本要求；

（19）   增加保障措施專章（第七章，第九十二條至第一百條）；

（20）   實施嚴格法律責任（明確查封扣押制度、按日計罰制度和雙罰制度）。

就生活垃圾和建築垃圾治理而言，直接相關的第一次新增規定有第1、2、3、4、5、6、7、8、11、12、13、14、16、19、20共15項。

2.2強調綜合利用

這次修訂明確了固體廢物汙染環境防治堅持減量化、資源化和無害化原則，多達15次地強調固體廢物的綜合利用。2020年版《固廢法》要求制定固體廢物綜合利用標準（第十五條），鼓勵研究開發固體廢物綜合利用、集中處置等的新技術（第九十四條），鼓勵單位和個人購買、使用綜合利用產品和可重複使用產品（第一百條），加強固體廢物的綜合利用。

對於工業固廢，要求產生工業固體廢物的單位提供促進綜合利用的具體措施（第三十九條），要求國務院相關部門定期發布工業固體廢物綜合利用技術、工藝、設備和產品導向目錄，組織開展工業固體廢物資源綜合利用評價，推動工業固體廢物綜合利用（第三十四條）。

對於生活垃圾和建築垃圾，要求政府加快建立生活垃圾分類管理系統（第四十三條），要求政府有關部門統籌規劃，合理安排回收、分揀、打包網點，促進生活垃圾的回收利用工作（第四十五條），加強生活垃圾分類收運體系和再生資源回收體系的融合（第五十三條第二款），開展廚餘垃圾資源化處理工作（第五十七條），提高生活垃圾的綜合利用水平。要求建立建築垃圾回收利用體系，推動建築垃圾綜合利用產品應用（第六十一條），推進建築垃圾的綜合利用。

對廢棄電器電子產品和包裝物，國家對廢棄電器電子產品實行多渠道回收和集中處理制度（第六十七條），強制生產企業回收利用列入強制回收目錄的產品和包裝物（第六十八條）。

2.3細化主體責任

這次修訂進一步細化和壓實了政府、產生者、處理者的責任和其他間接相關的各類主體的責任。強調「任何單位和個人都應當採取措施，減少固體廢物的產生量，促進固體廢物的綜合利用，降低固體廢物的危害性」（第四條第二款），明確「國家倡導簡約適度、綠色低碳的生活方式，引導公眾積極參與固體廢物汙染環境防治」（第三條），要求「產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和個人，應當採取措施，防止或者減少固體廢物對環境的汙染，對所造成的環境汙染依法承擔責任」（第五條第二款），尤其是強化政府及其有關部門的監督管理責任，明確實行目標責任制、考核評價制、信用記錄、聯防聯控、全過程監控和信息化追溯等制度。監督管理的修改和保障措施的增加主要是為了強化政府責任。

這次修訂明確「地方各級人民政府對本行政區域固體廢物汙染環境防治負責。國家實行固體廢物汙染環境防治目標目標責任制和考核評價制度，將固體廢物汙染環境防治目標完成情況納入考核評價的內容。」（第七條）這條明確了各級政府屬地負責制，各級政府都有責任管好屬地的固體廢物，而且，通過目標責任制和考核評價壓實了各級政府的責任。將防治目標完成情況納入考核評價內容（可衡量化目標完成情況是前提），這是一種強硬有效的手段和抓手。

此外，2020年版《固廢法》新增第十一條，明確間接相關主體的責任：「國家機關、社會團體、企業事業單位、基層群眾性自治組織和新聞媒體應當加強固體廢物汙染環境防治宣傳教育和科學普及，增強公眾固體廢物汙染環境防治意識。學校應當開展生活垃圾分類以及其他固體廢物汙染環境防治知識普及和教育。」

2.4突出保障措施

這次修訂增加了「保障措施」專章，共9條12款，從土地供應、設施建設、經濟技術政策和措施、從業人員培訓和指導、產業專業化和規模化發展、汙染防治技術進步、政府資金安排、環境汙染責任保險、社會力量參與、稅收優惠等方面全方位保障固體廢物汙染環境防治工作。

2.5嚴格法律責任

這次修訂是健全最嚴格最嚴密生態環境保護法律制度的重要舉措，嚴格法律責任理所當然。對違法行為實行嚴懲重罰，增加處罰種類，強化處罰到人，同時補充規定一些違法行為的法律責任，明確查封扣押制度、按日計罰制度和雙罰制度。

對可能造成證據滅失、被隱匿或者非法轉移或造成、可能造成嚴重環境汙染的違法收集、貯存、運輸、利用、處置的固體廢物及設施、設備、場所、工具、物品予以查封、扣押（第二十七條）。

受到罰款處罰，被責令改正，仍繼續實施該違法行為的，實行依照《中華人民共和國環境保護法》的規定按日連續處罰（第一百一十九條）。

對違法行為實行雙罰制度，即不僅對違法單位處以罰款，還要對單位的負責人員處以罰款）（第一百零三條、第一百零八條、第一百一十四條、第一百一十八條）。2020年版《固廢法》第一百一十四條、第一百一十八條明確對法定代表人、主要負責人處以罰款，之前出臺的生態環境法律中的雙罰制都是對直接負責的主管人員和其他責任人員處以罰款。

這次修訂還明確了需要將法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員移送公安機關予以拘留的六項違法行為：（一）擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒固體廢物，造成嚴重後果的；（二）在生態保護紅線區域、永久基本農田集中區域和其他需要特別保護的區域內，建設工業固體廢物、危險廢物集中貯存、利用、處置的設施、場所和生活垃圾填埋場的；（三）將危險廢物提供或者委託給無許可證的單位或者其他生產經營者堆放、利用、處置的；（四）無許可證或者未按照許可證規定從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的；（五）未經批准擅自轉移危險廢物的；（六）未採取防範措施，造成危險廢物揚散、流失、滲漏或者其他嚴重後果的。

這次修訂大幅度提高了罰款金額。對生活垃圾治理違法行為，單位罰款下限從原來的5000元提高到5萬元，上限則從原來的10萬元提高到100萬元，個人罰款從原來的200元以下提高到500元以下。對危險廢物經營違法行為的處罰更重，對於無許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的，處100萬元-500萬元的罰款，對其法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他責任人員，處10萬元-100萬元的罰款（第一百一十四條）。

2.6擴大固廢種類

這次修訂順應經濟社會發展，回應人民群眾期待，實現城鄉生活垃圾統籌（消除了「城市生活垃圾」法律術語），增加城鎮汙水處理廠汙泥、電商包裝垃圾、秸稈、農藥包裝廢棄物、實驗室固廢等固體廢物治理的基本要求，明確國家建立電器電子、鉛蓄電池、車用動力電池等產品的生產者責任延伸制度。