菲律賓的政治生態與2016年大選
文/鞠海龍
暨南大學國際關係學院/華僑華人研究院副院長，教授，博士生導師
家族政治的特點和較低的政治民主化水平，使菲律賓政府的外交政策缺乏基本的連續線，對外政策也易受國內政治影響。菲律賓2016年大選，無論誰當選總統，中菲關係回歸正常軌道都是未來兩國政府必須面對的問題。
菲律賓家族治下的非制度性政黨政治
菲律賓曾被稱為美國政治在「亞洲的民主櫥窗」，其政黨政治也來源於美國的政治理念。從政黨建立並在國家政治生活中佔據主導地位的角度看，菲律賓是亞洲最早實行政黨政治的國家。但菲律賓的政黨執政具有明顯的精英政治和家族政治的特點，政治家族掌控著菲律賓政治的變遷，使得菲律賓的政黨政治從選舉到執政都打上了極深的家族烙印。[1]
菲律賓的政黨制度發展水平仍然較低。總體來看，菲律賓政治系統是利益驅動型的，而非制度型或政黨型的。委託-代理關係縱貫最低層次的巴朗蓋（Barangay，相當於中國的村社級行政單位）及最高層面的國家元首。無論在哪個層面，追求的都只是特定團體的目標。此外，國內政治議程，如反腐、反分裂主義和恐怖主義往往佔據政府的主要議程，菲律賓的政治家更多關注短期的政治行為，而非外交和安全政策以及國家戰略。家族政治的特點和較低的政治民主化水平，使菲律賓政府的外交政策缺乏基本的連續性，對外政策也容易成為國內政治鬥爭的犧牲品。
菲律賓2016年熱門總統候選人的家族背景與民意狀況
2016年菲律賓大選同樣是其特有家族政治和低水平民主環境下的傳統遊戲。在菲律賓2016年總統候選人中，比較熱門的人選包括現任副總統比奈（Jejomar Binay）、前內政部長羅哈斯（Mar Roxas）、參議員格雷絲・傅（Grace Poe），以及新近參選的杜特爾特（Rodrigo Duterte）。比奈是菲律賓主要反對黨「團結民族主義聯盟」的領導人。羅哈斯是現任總統阿基諾推舉的代表執政黨自由黨參選的候選人。格雷絲・傅是獨立候選人。杜特爾特則任達沃市（Davao City）市長。
在以上四位熱門候選人中，比奈最早公開表示將參加2016年總統大選，並在2014年以來的多次民調中保持領先地位。比奈及其妻子都曾擔任馬卡蒂市（Makati City）市長，而他的兒子歐文・比奈（Erwin Binay）是馬卡蒂市現任市長。馬卡蒂市是菲律賓首都大馬尼拉地區核心城市，也是菲律賓金融中心和最富有的城市。比奈參選總統面臨的問題是，2014年9月其被指控從馬卡蒂市政廳2號樓工程項目中收取回扣，以及菲律賓參議院對相關指控的調查。[2]2015年初，比奈拒絕協助調查後，他的民調支持率開始下滑並在2015年6月被格雷絲・傅超越。[3]
羅哈斯出身菲律賓政治世家。羅哈斯的祖父曼努埃爾・羅哈斯（Manuel Roxas）是菲律賓擺脫美國殖民統治獨立後的首任總統，父親格拉爾・羅哈斯（Gerry Roxas）曾任菲律賓參議員。羅哈斯有美國留學的履歷以及在紐約多年從事投資銀行業的經歷。1993年羅哈斯回國競選眾議員成功，隨後步入政壇。羅哈斯在菲律賓前總統埃斯特拉達和阿羅約任內兩度出任貿工部長，後來當選參議員。2010年總統大選中，羅哈斯主動放棄競選總統，讓阿基諾作為自由黨候選人參加總統選舉。阿基諾上臺後先後任命羅哈斯擔任交通部長、內政部長等職。2015年7月31日，菲律賓總統阿基諾宣布提名羅哈斯代表執政的自由黨競選下屆總統，羅哈斯隨即宣布參選。雖然羅哈斯家世顯赫，但多項民調顯示，他的民意支持度一直落後于格雷絲・傅和比奈。
菲律賓女參議員格雷絲・傅直到2015年9月16日才正式宣布參加菲律賓2016年總統選舉。格雷絲・傅是菲律賓已故著名演員費爾南多・傅（Fernando Poe Jr）的養女。費爾南多・傅在2004年的總統選戰中以微差敗給了阿羅約。但費爾南多・傅的明星效應幫助格雷絲・傅贏得了很多民眾的認同和支持。格雷絲・傅是個政治新手，但她在2013年首次參選參議員即以最高票當選。對於2016年的總統選舉，格雷絲・傅在多次民調中的民意支持度一路攀升，大幅領先於已早早宣布參選的副總統比奈和獲得菲總統阿基諾支持的前內政部長羅哈斯。阿基諾曾希望說服格雷絲・傅接受自由黨邀請，與羅哈斯搭檔參選，但遭到拒絕。格雷絲・傅從馬尼拉大學畢業後，前往美國波士頓學院學習，此後在美國居住13年，一度擁有美國國籍，在其養父2004年12月去世後才返回菲律賓。因為菲律賓憲法規定，總統、副總統、參議員和眾議員必須是在菲律賓出生的公民，競選總統者必須在選舉年前十年在菲律賓生活。因此格雷絲・傅面臨參選資格是否合法的難題。[4]
杜特爾特曾多次否定其參加總統競選的可能，直到2015年11月底才正式報名參選，但其民意支持率卻在12月初公布的一份數據中一舉超過傅和比奈而位居第一名，成為菲律賓選舉史上最快的一匹黑馬。杜特爾特的父親以前是大達沃的市長，統轄著包括現在的達沃和周圍兩個省份的大片地區，也曾任宿霧達瑙市市長。此外，杜特爾特家族有兩人先後在1957―1959年和1983―1986年擔任過宿霧市市長，而他本人與德雷恩（Durano）、阿爾門德拉（Almendra）等宿霧政治家族也有親戚關係。儘管杜特爾特在達沃市擔任市長多年，但他仍認為自己是宿霧人。宿霧的一些政治家對杜特爾特的總統競選也表示支持。
執政黨對大選的影響
菲律賓政黨政治中，新一任總統對往屆總統的態度往往決定未來國內政治和對外政策的走向。新任總統與往屆總統的家族利益或者背後核心利益集團的差異越大，未來政策改變的可能性就越大。這種潛在的內在聯繫會微妙地體現在選情的變化過程中，體現在菲律賓現執政者的民意狀況對它所支持或者反對的候選人的影響等方面。
在阿基諾政府的領導下，菲律賓經濟近幾年經歷了較為快速的發展。在全球依然面臨經濟危機的背景下，菲律賓近幾年的經濟增長率不僅在東南亞地區，甚至在充滿經濟發展活力的亞太地區也是名列前茅。然而，菲律賓的經濟發展也面臨著失業率高、基礎設施不完善、行政效率差等限制因素，尤其是菲律賓普通民眾未能充分享受經濟增長的成果。失業率居高不下長期阻礙著菲律賓普通民眾生活水平的提高。根據菲律賓民調機構社會氣象站的調查，2014年全年平均失業率是25.4 %。其中第四季度的失業率達到27%，相當於1240萬菲律賓人沒有工作，而女性的失業率更是高達41.7%。[5]國際勞工組織的研究報告指出，儘管菲律賓過去兩年經濟增長強勁，但就業增長停滯，是東南亞地區失業率最高的國家。[6]菲律賓人口委員會主任胡安・安東尼奧・佩雷斯（Juan Antonio Perez）表示，現在仍有四分之一的人口生活在貧困中。[7]根據菲律賓社會氣象站的調查，2014年全年菲自認貧困率達到54%，這是自2006年以來的最高值。更有41%的民眾聲稱在過去三個月中挨過餓。[8] 以反貪為口號的阿基諾政府因為牽涉眾多政府高官的「豬肉桶案（Pork Barrel）」以及涉及擅自挪用預算資金的「支出加速方案（Disbursement Acceleration Program）」而受到多方指責。「豬肉桶案」，也稱「政治分肥」醜聞案，是指菲律賓女商人納波利斯（Janet Lim-Napoles）勾結部分議員和政府官員採用虛立項目、偽造非政府組織和基金會等名目，騙取「優先發展援助基金」撥款的貪腐案件。該案件曝光於2013年7月。阿基諾政府的預算部長阿巴德（Butch Abad）及農業部長阿卡拉（Proceso Alcala）也深陷其中。對此，阿基諾不但沒有責令審查兩位部長可能的貪腐行為，反而稱讚阿巴德是領導政府透明改革的先鋒，阿卡拉的工作也值得肯定，僅僅將主要罪責推向「想渾水摸魚」的女商人。[9]阿基諾對自己政府官員的袒護和辯解顯然無法說服民眾。菲律賓媒體普遍批評阿基諾政府試圖「掩蓋真相」。[10]
「加速撥款方案」資金使用不明的指控是阿基諾三世當局除「豬肉桶案」之外面臨的另一弊政指責。參議員晶貴・埃斯特拉達（Jinggoy Estrada）在2013年指出，該計劃曾被用於收買部分議員以彈劾阿基諾的政治強敵前最高法院首席大法官科羅納（Renato Corona）。[11]2014年7月1日，菲律賓最高法院以13：0的投票表決，裁決「加速撥款方案」違憲。許多團體和意見領袖要求被認為是「加速撥款方案」設計師的預算部長阿巴德辭職。阿基諾總統卻堅持讓阿巴德留任。對此，以副總統比奈為首的反對黨「團結民族主義聯盟」和國會部分議員批評阿基諾 「目無法律」。[12]當月，阿基諾在民調中的支持率也創下了上任以來的最低點，只有25%。[13]同時，菲律賓議會還收到多份要求彈劾阿基諾的訴狀。對於「加速撥款方案」可能存在的腐敗問題，菲律賓監察專員莫拉萊斯在2015年9月1日證實，監察專員辦公室已對阿基諾及其核心幕僚、預算部長阿巴德在「加速撥款方案」創設、執行過程中可能涉及的責任展開調查。相關報告正在評估中，一旦得到批准，涉案人員可能面臨掠奪罪調查。
在四大熱門總統候選人中，羅哈斯與阿基諾家族的關係較為親密，並獲得了阿基諾三世的公開支持。來自現執政者的公開支持給羅哈斯帶來某些政治紅利的同時，無疑也會將它的負面影響附加到這位候選人的身上。
制度外衣下的 「非制度性」角逐
任何民主制度光鮮亮麗的理論外衣下都有眾所周知的「非常」競爭。菲律賓的政黨政治師從美國。儘管其制度性建樹不足，但是其「非制度性」競爭卻有過之而無不及。
比奈在2014年以來的民調中多次處於領先地位。但是，由於政見和家族利益不同，阿基諾三世政府自2014年以來對比奈的貪腐指控和調查從未停止。這種政治調查甚至波及到比奈的家人。2015年3月，菲律賓監察專員以涉貪為由對馬卡蒂市市長歐文・比奈等多名市政府官員下達停職令。隨後，菲律賓內政部派官員及大批警察赴馬卡蒂市政府執行停職令，並安排副市長佩納宣誓就任代理市長。然而，就在停職令頒發數小時後，菲律賓上訴法院就針對該項停職令頒發臨時限制令。這造成以內政部支持的代理市長佩納為一方和以歐文・比奈陣營為另一方的直接政治對峙。2015年5月11日，菲律賓上訴法院批准了菲律賓反洗錢委員會提出的凍結比奈及家人和一批涉案個人與公司的銀行、投資及保險帳戶的請求。隨後，比奈陣營發表聲明稱，政治對手正在使用反洗錢委員會的調查牟取「政治利益」。從此，比奈與阿基諾三世陣營的矛盾日益公開化。
面對阿基諾三世，比奈是一個奮起反抗的反對黨領袖。但是他並非一個只懂得被迫應戰的總統候選人。針對格雷絲・傅在2016年是否擁有總統候選人參選資格的問題，2015年6月2日，比奈所在的「團結民族主義聯盟」秘書長託比（Toby Tiangco）召開記者會宣稱，根據格雷絲・傅在2013年填寫的參議員候選人證明顯示，當時其填寫的是已在菲律賓居住6年零6個月，這意味著在2016年總統選舉日期時，她在菲律賓的居住時間只有9年零6個月，不符合憲法規定。有趣的是，比奈否認託比受其指示。對於託比的指控，格雷絲・傅解釋說，當時的表格是在2012年填寫的，寫6年零6個月，因為她在美國的房子是在2006年4月出售的。但格雷絲・傅稱她有證據證明她從2005年2月即已居住在菲律賓，包括她的孩子在2005年6月就已在菲律賓上學。為了打消疑問、證明身份，菲律賓參議院選舉法庭已要求格雷絲接受調查。2015年12月1日，菲律賓選舉委員會裁定格雷絲・傅不具備參選下屆總統的資格。格雷絲・傅所在的競選陣營則表示會提出上訴，但是，這一問題無疑會對她的選舉產生重要影響。
杜特爾特從1989年開始擔任達沃市長，由於其在打擊犯罪方面成績卓著，因此獲得了連任三屆、連續執政九年的政績。其後，杜特爾特當了三年眾議員，2001年再次當選達沃市市長。現年70歲的杜特爾特治理達沃市長達二十多年，是菲律賓任期時間較長的市長之一。他以鐵腕打擊犯罪著稱，讓達沃市成為公認治安良好的城市，在民眾中享有良好聲譽。但是，他的管理方式也頗具爭議。位於紐約的「人權觀察」組織表示，杜特爾特為了打擊犯罪，從20世紀90年代末至今，可能下令私下處決了一千多名犯罪嫌疑人。[14]雖然如此，但由於參加競選時間靠後，他本人的缺陷還沒有顯現出來。人權問題上的批評目前看來還不能成為阻礙其選舉的因素。
菲律賓總統大選預判與可能的政策走向
菲律賓四位熱門總統候選人中，比奈的個人政治能力相對較強，但是自身不但有涉嫌貪腐問題的負面影響，也受到阿基諾三世政府的打壓。羅哈斯個人能力在比奈之下卻受到阿基諾三世的支持。格雷絲・傅形象清新，但其身份合法性問題的負面影響已經明顯顯現出來。杜特爾特展現出強勁的上升勢頭，其雷厲風行的風格為他染上的頗具鐵腕色彩的魅力對民眾的吸引力不可低估。四人中，除了比奈和杜特爾特之外，其他兩人均有美國求學和從業的經歷。考慮到菲律賓國內政治體制與美國的聯繫，無論比奈還是杜特爾特都不可能完全不受美國的影響。 杜特爾特是一個雷厲風行的人，鐵腕而充滿爭議。在菲律賓民主政治逐漸畸形化、國家權力逐漸家族化的時代，一個有力的人在民眾和決定國家命運的利益集團眼中往往比溫文爾雅、善於妥協的人更有吸引力。此外，杜特爾特對外交的理解也有別於當前的阿基諾三世。這對於並不太贊同過分依賴美國、敵對中國的菲律賓知識精英而言，也有著不一樣的吸引力。
比奈個人政治素質很強。比奈如果當選，國內政治的建樹應該強於對外政策的舉措。相對於阿基諾三世，比奈加強發展國內經濟和就業的政策會使他在外交方面更多注意中美之間的平衡問題。
格雷絲・傅內政與外交經驗相對於比奈和羅哈斯都有些不足。雖然這並不能證明她在未來的政治建樹上會比這兩個人差，但是她本身濃厚的美國背景將很可能弱化其修正阿基諾三世親美政策的意願。由於阿基諾三世期間將菲律賓對美政策與對華政策置於彼此對立的境地，而對華政策又與菲律賓經濟政策有著密切的聯繫，因此一旦格雷絲・傅當選，她很可能會面臨對外政策和對內政策的矛盾抉擇。
如果在大選中能夠勝出，將會給羅哈斯帶來意外的驚喜，然而，當選總統後的內外政治壓力並不會讓他感到輕鬆。美國的從業經歷和現政府的支持將使羅哈斯更願意在執政初期延續阿基諾三世的既有政策。無論杜特爾特、比奈、格雷絲・傅、羅哈斯誰最終當選，中菲關係回歸正常軌道都是未來兩國政府必須面對的問題。
[1] 崔運武，胡恆富：《論菲律賓政黨政治的特點及其與政治文化的關係》，載《南洋問題研究》1998年第2期，第54頁。
[2] Miriam Grace A. Go， The Lord of Makati： Can Binay explain his wealth？ Rappler.com， September 23， 2015， http：//www.rappler.com/newsbreak/investigative/69161-lord-makati-binay-explain-wealth.
[3] Amita Legaspi， Grace Poe pulls ahead of VP Binay in latest Pulse Asia presidential survey， GMA News Online， June 18， 2015， http：//www.gmanetwork.com/news/story/506066/news/nation/grace-poe-pulls-ahead-of-vp-binay-in-latest-pulse-asia-presidential-survey.
[4] 「Grace Poe： I’m qualified」， Philippine Daily Inquirer， June 4， 2015， http：//newsinfo.inquirer.net/696058/grace-poe-im-qualified.
[5] Helen Flores， Unemployment rate hits 27% in Q4， The Philippine Star， February 3， 2015， http：//www.philstar.com/business/2015/02/03/1419432/unemployment-rate-hits-27-q4.
[6] Matikas Santos， PH has highest Asean unemployment rate ―ILO report， Inquirer.net， May 1， 2014， http：//globalnation.inquirer.net/103286/ph-has-highest-asean-unemployment-rate-ilo-report/.
[7] Philippine population officially hits 100 million， Rappler， July 27， 2014， http：//www.rappler.com/nation/64465-100-millionth-filipino-born
[8] Helen Flores， Self-rated poverty at 11.4 M families， worst in 8 years， The Philippine Star， December 30， 2014， http：//www.philstar.com/headlines/2014/12/30/1407801/self-rated-poverty-11.4-m-families-worst-8-years. [9] Ben Rosario， 「Clamor mounts for PNoy’s men to quit」， Tempo News， May 28， 2014， http：//www.tempo.com.ph/2014/05/28/clamor-mounts-for-pnoys-men-to-quit/.
[10] David Lozada， 「Activist groups unite at Independence Day anti-pork protest」， Rappler， June 12， 2014， http：//www.rappler.com/move-ph/60434-independence-day-anti-pork-protest-manila.
[11] Marichu A. Villanueva， 「Will P-Noy accept the buck？」 The Philippine Star， May 28， 2014， http：//www.philstar.com/opinion/2014/05/28/1328105/will-p-noy-accept-buck.
[12] 「Abad offering to quit： Bad script， acting」， Philippine Daily Inquirer， July 12， 2014， http：//newsinfo.inquirer.net/619027/abad-offering-to-quit-bad-script-acting.
[13] Donald Kirk， 「Philippines Mired In Worst 'Plunder' Scandal， Aquino Battles 'Pork' Claims」， Forbes， July 14， 2014， http：//www.forbes.com/sites/donaldkirk/2014/07/14/philippines-mired-in-worst-scandal-in-years-as-president-aquino-battles-pork-barrel-claims/.
[14] 菲律賓「粗口市長」領跑大選民調 或因最近才宣布競選，環球網，2015年12月8日，http：//w.huanqiu.com/r/MV8wXzgxMjMxODVfMTM4XzE0NDk1MTI1MjA=.
來源：《當代世界》，2016年1月刊。