人口密集型管道高后果區管控分析
鄧克飛
中石油北京天然氣管道有限公司陝西輸氣管理處
人口密集型高后果區是管道管理的重點區域，一旦管道洩漏爆炸將產生較大傷亡。
近年來，因管道失效造成人員傷亡事故時有發生，如何控制人口密集型高后果區增量、管好存量是擺在政府和企業面前十分緊迫的任務。
1 高后果區產生的原因
規範之間缺乏銜接。GB 32167 ―2015《油氣輸送管道完整性管理規範》6.1高后果區識別準則中規定，管道兩側各200米範圍內符合相應要素即為高后果區，而GB 50251 ―2015《輸氣管道工程設計規範》4.1線路選擇中則規定管道與建築物之間不少於5米距離即符合要求。在城鄉建設項目審批中，一般都是參照《輸氣管道工程設計規範》執行，將導致出現大量的人口密集型高后果區風險隱患。
法律法規標準偏低。《石油天然氣管道保護法》第三十條僅規定管道兩側5米範圍內不準修建房屋、大棚、牲畜圈等，沒有對在管道周邊修建人口密集場所等提出相應的距離要求，以致地方政府和管道企業在進行管理時難以找到法律依據 。
土地資源持續緊張。 陝京管道大部分管段最初沿省道、縣道、鄉道空曠地帶敷設，隨著城鄉建設擴張加速，地方政府紛紛依道路建設房屋、商業區、移民新村，開展棚戶區改造升級等，造成人口密度增加，管道地區等級隨之升高。
規劃缺乏有效協調。 城鄉規劃與管道規劃不協調。管道建設初期周邊土地尚未規劃和開發，但隨著地方經濟的快速發展，在管道周邊大規模開發建設，不僅造成管道地區等級升高，還會增加新的高后果區，給管道和周邊地區都帶來了安全風險。
管道未取得路權。新建油氣管道僅辦理臨時用地手續，無土地使用權，管道企業的權益得不到保障。當管道敷設在城市規劃區和發展區時，土地規劃部門為保證土地有效利用，往往忽略了管道的保護距離，致使管道上方出現佔壓或者安全距離不足，為管道安全運行和公共安全埋下隱患。
企業管理存在不足。 部分管道企業落實完整性管理要求有差距，高后果區識別不夠精確，缺乏有效的風險減緩措施，採取的方法過於簡單和形式化，可操作性不強。
2 控制高后果區增量的措施
完善法律保障措施。建議修訂管道保護法，增加管道兩側各200米範圍內不允許規劃人口密集區域的規定，以便政府監管部門和管道企業有法可依。通過修訂管道保護法，完善相關標準規範，明確管道保護的安全距離和完善管道周邊土地規劃利用，形成法律、法規、標準配套嚴密的制度保障體系，為破解高后果區管理難題提供保障。將管道完整性管理寫入管道保護法，明確政府部門和管道企業推行完整性管理的責任，從管道規劃、路由許可、運行維護、事故調查、應急處置等各個環節落實對高后果區的管理。建立管道地下通過權制度，保障企業用地權利。對因地區等級升高需要進行整改的資金來源，建議按照「後建服從先建，後建承擔整改資金」的原則操作。
完善監督管理措施。建議政府在城鄉規劃部門中專門成立管道規劃科，協調管道兩側建設規劃，並與政府油氣主管部門溝通，做到管道周邊規劃建設專人管理。建立相關部門對履行規劃許可、項目審批、隱患整治及與管道保持安全距離的責任清單進行考核。對管道周邊違建的經營主體應依法查處。新建管道前期，地方政府規劃部門應要求管道路由選擇儘量避開人口密集區域或規劃建設區域，開展高后果區識別，並寫入批覆文件作為運營管理依據。
完善政企合作機制。管道企業應加強與地方政府規劃、建設等相關部門合作，聯合舉行工作例會或互派人員入駐，企業提前了解在管道周邊的建設規劃，主動匯報，據理力爭，劃定項目紅線時與管道保持安全距離，防止形成新的高后果區。
3 管好高后果區存量的措施
精準識別高后果區管段。及時開展高后果區識別和風險評價，準確掌握高后果區數量、長度和分布情況，採取「三防」措施，嚴格落實管道法定檢驗制度，防止管道與市政管網、交通設施交叉或穿越形成密閉空間等隱患，規避和防範違法挖掘施工、內外腐蝕、地質災害等高后果區風險。
強化高后果區風險評估。依據管道完整性管理規範規定，明確輸氣管道發生事故的潛在影響半徑區域和主要風險因素；根據高后果區的建築物及地下構築物情況，分析形成封閉空間發生爆炸的可能位置；評估天然氣中硫化氫的含量對人員中毒的影響情況等。
推廣應用先進科學技術。運用人工智慧、光纖預警、次聲波預警、無人機巡護等多種手段實時監測，以保證及時發現隱患並採取風險消減措施。
加強政企和企民合作。依靠地方政府部門加強第三方項目規劃許可和施工許可管理，及時向建設單位、施工單位告知管道保護要求，定期聯合地方政府部門開展管道高后果區巡查工作，有效防止高后果區管段因施工挖掘損壞管道和違法佔壓。在人口密集型高后果區，制定洩漏警戒和人員疏散方案，並聯合地方政府部門組織高后果區內單位和居民應急演練。建立管道信息共享平臺，加強信息溝通。
加強第三方施工管理。 開展管道沿線地方建設項目調查，根據施工類型和複雜程度，與政府主管部門商定實施分級審批和分級管理。執行第三方施工作業票制度、信息報送制度，對施工項目單獨歸檔，方便事故事件追溯。推行現場施工警示標識和圍欄標準化；全員開展安全告知、警示教育；杜絕機械開挖，嚴格執行「可視、平穩」穿越管道的施工原則；對施工質量進行監督；施工結束後確保管溝回填夯實、地貌恢復，增設警示標識等。
開展管道保護宣傳。針對農村地區在管道周邊建房遷墳取土、新農村建設等施工作業，聯合鄉鎮、村委定期開展管道保護宣傳，向村民贈送紀念品、宣傳品，提高宣傳效果。與村幹部、機械手、婚慶司儀等交朋友，發展沿線信息員、管道保護志願者，廣泛爭取群眾的理解和支持。
提升日常巡線質量。按照一區一案做好管道巡線，巡線員應了解和掌握新農村建設規劃、管道周圍土地情況、管道警示標識及土地戶主情況等，提高巡線管理的針對性。建立管道保護微信群，實現扁平化管理。與公安部門和安防外包單位合作 ，定期開展聯合巡檢，打擊震懾違法活動。
完善管道應急響應。定期開展高后果區聯合演練，提升社會公眾保護管道和自我保護意識。通過宣傳教育使高后果區居民掌握管線的位置、介質的危害性、發生洩漏和事故前兆的識別、逃生路線和逃生方法、洩漏後火源的控制等相關知識；在高后果區明顯位置標註逃生路線和安全區域；建立高后果區人員疏散、交通管制、醫療救助、火災撲救、管道搶修等內容的應急預案；定期開展地企聯合演練，及時修訂完善高后果區應急預案。
作者：鄧克飛，1980年生，科長，陝西輸氣管理處工程師。
來源：《管道保護》2019年第6期（總第49期）