【裁判要點】
行政協議屬於雙方行政行為，由行政主體與相對人平等自願協商而形成，故只要不違反行政法律法規的禁止性規定，其主要應適用民事法律法規進行審查。由於作為一種行政行為對待，故在2015年5月1日之前，行政協議案件在司法實踐中仍大量被受理、審理；同時，由於主要適用民事法律法規，更多地從民事行為的角度審理行政協議案件，故確認行政協議無效的制度對2015年5月1日之前發生的行政協議爭議在實踐中也大量被適用。2018年2月8日實施的《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百六十二條所規定「請求確認行政行為無效的,人民法院不予立案」,其中的「行政行為」不包括行政協議,也即2015年5月1日之前發生的行政協議案件當事人要求確認該行政協議無效的,屬於行政訴訟審查範圍。
【基本案情】
上訴人（一審原告）胡宗亮，男，漢族，1989年3月7日生，住河南省洛陽市澗**。
委託代理人王月霞，女，漢族，1965年2月12日生，住河南省洛陽市澗**。
委託代理人彭乃虎，河南航星律師事務所律師。
被上訴人（一審被告）洛陽市澗西區人民政府，住所地河南省洛陽市澗**西苑路**。
法定代表人郭建平，區長。
原審第三人張小竹，女，漢族，1973年3月16日生，住河南省洛陽市澗**。
原審第三人胡學豹，男，漢族，1972年6月14日生，住河南省洛陽市澗**。
原審第三人洛陽市澗西區工農鄉淺井頭村民委員會，，住所地河南省洛陽市澗**九都西路淺井頭村
法定代表人劉周生，主任。
胡宗亮因訴洛陽市澗西區人民政府（以下簡稱澗西區政府）徵收補償協議糾紛一案，不服洛陽市中級人民法院（2018）豫03行初237號行政裁定，向本院提起上訴，本院受理後，依法組成合議庭對案件進行審理，本案現已審理終結。
胡宗亮一審訴稱，2011年9月29日，洛陽市澗西區工農鄉人民政府（以下簡稱工農鄉政府）與胡學豹籤訂了第201109290422《房屋拆遷徵收補償安置協議書》。2016年6月胡宗亮得知胡學豹、張小竹實際分得了本應補償的房屋和補償款，2016年6月20日胡宗亮以胡學豹為被告、以侵權為案由提起民事訴訟，在該訴訟中胡宗亮看到了協議，該協議將本應補償給胡宗亮的房屋及補償款全部約定給胡學豹，明顯侵害了胡宗亮的合法權益。胡宗亮認為，工農鄉政府明知徵收的房屋屬於胡長獻所有、胡長獻己經去世以及根據《繼承法》、《物權法》應對胡宗亮補償的事實和法律，仍然與胡學豹籤訂上述協議，將本屬於胡宗亮繼承的房屋徵收後補償給原審第三人所有，二者之間存在明顯的惡意串通、弄虛作假行為，且違反了《物權法》、《繼承法》等法律規定，侵害了胡宗亮的合法權益，該協議無效，澗西區政府應當重新作出補償決定。一審請求：判決確認2011年9月29日工農鄉政府與原審第三人籤訂的第201109290422號《房屋拆遷徵收補償安置協議書》無效。
【一審裁定】
洛陽市中級人民法院一審認為，根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百六十二條規定：「公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認行政行為無效的，人民法院不予立案。」案件中，胡宗亮起訴請求確認2011年9月29日工農鄉政府與原審第三人籤訂的第201109290422號《房屋拆遷徵收補償安置協議書》無效。該《房屋拆遷徵收補償安置協議書》是2015年5月1日前作出的行政行為，因此人民法院不應予以立案，已經立案的應裁定駁回起訴。一審裁定：駁回胡宗亮的起訴。
胡宗亮不服一審裁定，向本院上訴稱：首先，一審適用2018年2月8日的司法解釋違反了法律不溯及既往的法律適用原則，屬於適用法律錯誤。其次，評判胡宗亮的起訴正確與否只能以當時的法律和司法解釋，不能以後來的法律和司法解釋。最後，一審裁定的結果導致胡宗亮的權利得不到行政救濟和民事救濟等法律救濟，嚴重損害公民權利。請求撤銷一審行政裁定，改判支持上訴人一審全部訴訟請求。
被上訴人澗西區政府未提交書面答辯意見。
【二審裁定】
本院認為，行政協議屬於雙方行政行為，由行政主體與相對人平等自願協商而形成，故只要不違反行政法律法規的禁止性規定，其主要應適用民事法律法規進行審查。由於作為一種行政行為對待，故在2015年5月1日之前，行政協議案件在司法實踐中仍大量被受理、審理；同時，由於主要適用民事法律法規，更多地從民事行為的角度審理行政協議案件，故確認行政協議無效的制度對2015年5月1日之前發生的行政協議爭議在實踐中也大量被適用。2018年2月8日實施的《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百六十二條所規定「請求確認行政行為無效的,人民法院不予立案」,其中的「行政行為」不包括行政協議,也即2015年5月1日之前發生的行政協議案件當事人要求確認該行政協議無效的,屬於行政訴訟審查範圍。一審適用法律錯誤，應予糾正。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，裁定如下：
一、撤銷洛陽市中級人民法院（2018）豫03行初237號行政裁定；
二、由洛陽市中級人民法院繼續審理此案。
本裁定為終審裁定。
合議庭成員：王松 馬磊 馬傳賢
案號：（2019）豫行終734號
二〇一九年九月二十四日
法官助理王曉宇
書記員孟亞娟
書記員玄晟頤