最高人民法院關於適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋
（2015年4月20日最高人民法院審判委員會第1648次會議通過）
法釋〔2015〕9號
中華人民共和國最高人民法院公告
《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》已於2015年4月20日由最高人民法院審判委員會第1648次會議通過，現予公布，自2015年5月1日起施行。
最高人民法院
2015年4月22日
為正確適用第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議決定修改的《中華人民共和國行政訴訟法》，結合人民法院行政審判工作實際，現就有關條款的適用問題解釋如下：
前言：新解釋雖只有27條，但與新解釋、新法不衝突的舊解釋、各種規定仍為現行有效，可以援引、適用。經一年半載的實踐、磨合後，可望看到大篇幅的新解釋，結束「27條」與「98條」解釋並用的局面。藍字部分是@阿些和 2015年4月28日對新解釋的解讀（之後會有更新），以實務為視角。新解釋條文取自高法公布的文本。
第一條 人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。
解讀：【對符合起訴條件的案件】的表述不恰當，應為「對符合起訴條件的起訴」。所謂符合起訴條件的起訴，主要是指以下四項：①所訴行政行為是可訴的行政行為（註：訴前須經行政複議的行政行為，未經行政複議，不屬於可訴行政行為）；②起訴人與該行為有利害關係；③起訴未逾起訴期限；④訴訟請求合乎規範的要求。
【行訴訴請寫作二要點】訴請是行政起訴狀的核心，往往決定著受理與否及成敗。規範寫作行訴訴請有二個要點：一、先確定所訴案件的類型，二、再按案件類型的判決結果確定訴請。確定案件類型以及訴請的依據是：法發[2004]25號文即《一審行政判決書樣式（試行）》和本解釋第二條規定。此乃行訴秘籍，建議實務工作者熟讀。
對當事人依法提起的訴訟，人民法院應當根據行政訴訟法第五十一條的規定，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應噹噹場登記立案；當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀後七日內決定是否立案；七日內仍不能作出判斷的，應當先予立案。
解讀：「一律接收起訴狀」的規定很 。建議行政起訴人及其代理人：①當面起訴的，索取「註明收到日期的書面憑證」；②書信寄交的，寫清材料清單保留好回執。（註：立案法官出具「註明收到日期的書面憑證」，是新法第51-2款規定的應有之義）
起訴狀內容或者材料欠缺的，人民法院應當一次性全面告知當事人需要補正的內容、補充的材料及期限。在指定期限內補正並符合起訴條件的，應當登記立案。當事人拒絕補正或者經補正仍不符合起訴條件的，裁定不予立案，並載明不予立案的理由。
解讀：未能做到一次性告知或有其他立案瑕疵的，建議立案法官及時給予立案，「惡人」讓行政法官去做吧。
當事人對不予立案裁定不服的，可以提起上訴。
第二條 行政訴訟法第四十九條第三項規定的「有具體的訴訟請求」是指：
（一）請求判決撤銷或者變更行政行為；
解讀：建議起訴人或原告慎提「請求變更行政行為」的訴請。應予變更的，即使是訴請撤銷，法官也會判決變更。
（二）請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務；
（三）請求判決確認行政行為違法；
（四）請求判決確認行政行為無效;
解讀：對有下列情形之一的行政行為，建議起訴人或原告提出該種訴請：①越權。②違禁——違反法無規定即禁止的原則。③其他重大且明顯違法的情形。
（五）請求判決行政機關予以賠償或者補償；
（六）請求解決行政協議爭議；
解讀：建議將「行政協議」讀成「行政合同」。不裝比較好。
（七）請求一併審查規章以下規範性文件；
（八）請求一併解決相關民事爭議；
（九）其他訴訟請求。
解讀：對本款規定，建議諸位放在法發[2004]25號文即《一審行政判決書樣式（試行）》的案件類型與判決結果的語境中，進行閱讀和使用。如此，才是活學活用。
當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明。
解讀：本款【釋明權（職責）】的規定很。未予釋明的，當事人可請求二審發回重審、指令一審立案受理或繼續審理。
第三條 有下列情形之一，已經立案的，應當裁定駁回起訴：
（一）不符合行政訴訟法第四十九條規定的；
解讀：不符合第49-1項規定，是指起訴人或原告與被訴行政行為無利害關係。第49-3項規定的「事實根據」，主要是指證明被訴行政行為存在的證據。
起訴能滿足受理即可。建議起訴人起訴時言簡意賅，採後發制人之術，不在「事實與理由」處詳細論證所訴行政行為的違法性或無效。
（二）超過法定起訴期限且無正當理由的；
（三）錯列被告且拒絕變更的；
（四）未按照法律規定由法定代理人、指定代理人、代表人為訴訟行為的；
解讀：「未按照法律規定由代表人為訴訟行為的」，基本上是作為被告隊友的第三人的抗辯條款。
（五）未按照法律、法規規定先向行政機關申請複議的；
（六）重複起訴的；
（七）撤回起訴後無正當理由再行起訴的；
（八）行政行為對其合法權益明顯不產生實際影響的；
解讀：本項規定由舊解釋第1-2-6項「對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為」的規定，演變而來，更為確切。
（九）訴訟標的已為生效裁判所羈束的；
（十）不符合其他法定起訴條件的。
人民法院經過閱卷、調查和詢問當事人，認為不需要開庭審理的，可以逕行裁定駁回起訴。
解讀：本款規定符合審判實際，減少各方訟累。
第四條 公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出。
解讀：行政機關未告知訴權或起訴期限的，起訴期限為【舊解釋第41條規定的「2年」】，從該行政機關履行法定職責期限屆滿之日起算。
第五條 行政訴訟法第三條第三款規定的「行政機關負責人」，包括行政機關的正職和副職負責人。行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委託一至二名訴訟代理人。
解讀：本條規定符合實際，很。
第六條 行政訴訟法第二十六條第二款規定的「複議機關決定維持原行政行為」，包括複議機關駁回複議申請或者複議請求的情形，但以複議申請不符合受理條件為由駁回的除外。
解讀：複議機關以複議申請不符合受理條件為由駁回複議申請，行政複議申請人不服訴諸法院的，複議機關單做被告。
行政訴訟法第二十六條第二款規定的「複議機關改變原行政行為」，是指複議機關改變原行政行為的處理結果。
第七條 複議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和複議機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者複議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。
解讀：告知行為可發生在立案或審判環節，建議法官採用填充式的文書（含起訴人或原告的意見的內容）。
第八條 作出原行政行為的行政機關和複議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。
解讀：此為級別管轄中的【父隨子管轄】。該種管轄將備受詬病。但複議機關為避免做共同被告，想必會慎重作出維持原行政行為的複議決定；加上行政複議是父審子，且程序簡便——這對複議申請人有益。
行政複議機關在法定期限內未作出複議決定，複議申請人起訴複議機關不作為的，如何確定管轄法院？雖然「全國法院新行政訴訟法視頻培訓班」的有關講課內容稱也應【父隨子管轄】，但筆者認為應以複議機關確定案件的級別管轄。
第九條 複議機關決定維持原行政行為的，人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一併審查複議程序的合法性。
作出原行政行為的行政機關和複議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。複議機關對複議程序的合法性承擔舉證責任。
解讀：本條對行政複議決定是否合法的審查，規定限於【審查複議程序的合法性】。該規定嚴重不符合審判實踐，損害原告的合法權益，是重大的漏洞。因為：㈠作出原行政行為的行政機關和複議機關做共同被告的案件，司法審查對象應當是原行政行為是否合法、和複議行為是否合法，兩者不可偏廢、不可偷工減料。㈡複議機關決定維持原行政行為，除確認原行政行為各要件全部合法的情形外，還包括改變原行政行為認定的事實或適用的法律等情形。對後種情形是否合法不予審查，違反了行訴法第6條規定的全面審查原則，讓複議機關得享法外特權。第2款規定的舉證責任，只能在複議機關確認原行政行為各要件全部合法的情形下適用。
建議高法及時對該條規定打上「補丁」。
第十條 人民法院對原行政行為作出判決的同時，應當對複議決定一併作出相應判決。
人民法院判決撤銷原行政行為和複議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為。
人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷複議決定。
原行政行為合法、複議決定違反法定程序的，應當判決確認複議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。
原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任；因複議程序違法給原告造成損失的，由複議機關承擔賠償責任。
解讀：建議高法及時對上述二款規定打上「補丁」。主要理由同上。
第十一條 行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責範圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬於行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。
解讀：這是行政協議即【行政合同】的定義。下款是列舉，末項兜底。
公民、法人或者其他組織就下列行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理：
（一）政府特許經營協議；
（二）土地、房屋等徵收徵用補償協議；
（三）其他行政協議。
第十二條 公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，參照民事法律規範關於訴訟時效的規定；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關於起訴期限的規定。
解讀：「參照」即為依照。從此，行政訴訟開啟「訴訟時效」與「起訴期限」並存的局面。
第十三條 對行政協議提起訴訟的案件，適用行政訴訟法及其司法解釋的規定確定管轄法院。
第十四條 人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協議或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規範的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規範。
解讀：所稱的「民事法律規範」，主要是合同法及其司法解釋。
第十五條 原告主張被告不依法履行、未按照約定履行協議或者單方變更、解除協議違法，理由成立的，人民法院可以根據原告的訴訟請求判決確認協議有效、判決被告繼續履行協議，並明確繼續履行的具體內容；被告無法繼續履行或者繼續履行已無實際意義的，判決被告採取相應的補救措施；給原告造成損失的，判決被告予以賠償。
原告請求解除協議或者確認協議無效，理由成立的，判決解除協議或者確認協議無效，並根據合同法等相關法律規定作出處理。
被告因公共利益需要或者其他法定理由單方變更、解除協議，給原告造成損失的，判決被告予以補償。
解讀：簡言之，民事合同糾紛怎麼審判，行政合同爭議基本上也怎麼審判。行政補償理同民事賠償，而非行政賠償。
第十六條 對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟的，訴訟費用準用民事案件交納標準；對行政機關單方變更、解除協議等行為提起訴訟的，訴訟費用適用行政案件交納標準。
解讀：行政合同案件的【訴訟費用】。
第十七條 公民、法人或者其他組織請求一併審理行政訴訟法第六十一條規定的相關民事爭議，應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。
解讀：「相關民事爭議」，是指涉及行政許可、登記、徵收、徵用、裁決（權屬）中的民事糾紛。建議起訴人要提也等立案後提。
有下列情形之一的，人民法院應當作出不予準許一併審理民事爭議的決定，並告知當事人可以依法通過其他渠道主張權利：
（一）法律規定應當由行政機關先行處理的；
（二）違反民事訴訟法專屬管轄規定或者協議管轄約定的；
（三）已經申請仲裁或者提起民事訴訟的；
（四）其他不宜一併審理的民事爭議。
解讀：建議法官一般以此規定決定不予一併審理民事爭議。
對不予準許的決定可以申請複議一次。
第十八條 人民法院在行政訴訟中一併審理相關民事爭議的，民事爭議應當單獨立案，由同一審判組織審理。
解讀：行政審判庭從此變為【行政暨民事審判庭】。
審理行政機關對民事爭議所作裁決的案件，一併審理民事爭議的，不另行立案。
解讀：要行政法官兼做行政執法官啊。行政法官很難做了好吧。
綜上，行政法官，搖身一變就成了「行政、民事審判法官兼行政執法官」，集三官於一身。行政法官大人，您準備好了嗎？
第十九條 人民法院一併審理相關民事爭議，適用民事法律規範的相關規定，法律另有規定的除外。
當事人在調解中對民事權益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據。
行政爭議和民事爭議應當分別裁判。當事人僅對行政裁判或者民事裁判提出上訴的，未上訴的裁判在上訴期滿後即發生法律效力。第一審人民法院應當將全部案卷一併移送第二審人民法院，由行政審判庭審理。第二審人民法院發現未上訴的生效裁判確有錯誤的，應當按照審判監督程序再審。
解讀：二審的【行政暨民事審判庭】從此負有審判監督的職責。上訴人似乎有了利用的空間。
第二十條 公民、法人或者其他組織請求人民法院一併審查行政訴訟法第五十三條規定的規範性文件，應當在第一審開庭審理前提出；有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。
解讀：本條的「規範性文件」，是指規章以下的其他規範性文件。下條亦同。審查申請的針對性要強，要具體指明條款項目。
第二十一條 規範性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據，並在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規範性文件的制定機關提出處理建議，並可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。
解讀：「處理建議」，即司法建議。
第二十二條 原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答覆的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十二條的規定，判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責；尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。
解讀：分號前的判決系自為判決。明文規定自為判決，很。下條亦為自為判決。
第二十三條 原告申請被告依法履行支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇等給付義務的理由成立，被告依法負有給付義務而拒絕或者拖延履行義務且無正當理由的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十三條的規定，判決被告在一定期限內履行相應的給付義務。
第二十四條 當事人向上一級人民法院申請再審，應當在判決、裁定或者調解書發生法律效力後六個月內提出。有下列情形之一的，自知道或者應當知道之日起六個月內提出：
（一）有新的證據，足以推翻原判決、裁定的；
（二）原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的；
（三）據以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更的；
（四）審判人員審理該案件時有貪汙受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為的。
解讀：上述諸項規定，是將民訴法第205條及其相關規定抄一遍。
第二十五條 有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請抗訴或者檢察建議：
（一）人民法院駁回再審申請的；
（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；
（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。
解讀：【當事人申請抗訴或檢察建議的前提】。
人民法院基於抗訴或者檢察建議作出再審判決、裁定後，當事人申請再審的，人民法院不予立案。
第二十六條 2015年5月1日前起訴期限尚未屆滿的，適用修改後的行政訴訟法關於起訴期限的規定。
解讀：新法施行前起訴期限未屆滿的，起訴期限自動延長為「6個月」。起算點當然不變。
2015年5月1日前尚未審結案件的審理期限，適用修改前的行政訴訟法關於審理期限的規定。依照修改前的行政訴訟法已經完成的程序事項，仍然有效。
解讀：未審結案件的程序從舊。
對2015年5月1日前發生法律效力的判決、裁定或者行政賠償調解書不服申請再審，或者人民法院依照審判監督程序再審的，程序性規定適用修改後的行政訴訟法的規定。
解讀：對新法施行前生效的、至新法施行時未逾2年申請期限的行政判決、裁定或者調解書不服申請再審，該再審申請的期限如何計算，本款並未規定。這也是重大漏洞。建議高法及時對該款規定打上「補丁」。
筆者認為該再審申請期限仍為舊解釋第73-1款規定的2年；該2年的最後一日如逾2015年11月1日，則申請再審的期限截止於2015年11月1日。
第二十七條 最高人民法院以前發布的司法解釋與本解釋不一致的，以本解釋為準。
解讀：新解釋【自2015年5月1日起施行】。與新解釋、新法不衝突的舊解釋、各種規定仍為現行有效，可以援引、適用。