十八屆四中全會提出各級政府「依法全面履行政府職能」，並對「完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化」以及「推行政府權力清單制度」提出要求。2015年3月3日中辦、國辦印發《指導意見》，明確了推行地方政府工作部門權力清單制度的主要任務、原則、程序和時間表。《2015年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》提出，研究建立國務院部門權力清單和責任清單制度，開展編制權力清單和責任清單的試點工作。
推行政府部門權力清單制度，是黨中央、國務院部署的重要改革任務，是適應新的改革發展形勢、進一步提高政府依憲施政、依法行政水平和實現有效政府治理的客觀需要，對行政組織法發展，也將產生重要推動作用。
一、權力清單制度的組織法意義和理論基礎
（一）權力清單制度的組織法意義
所謂權力清單制度，是指政府部門在對其所行使的直接面向相對人的行政職權進行全面梳理，按照職權法定原則、簡政放權和透明便民高效的要求，進行清理調整、依法審核確認，優化運行流程，並將職權名稱、編號、類型、依據、行使主體、辦理流程和監督方式等以清單方式列明，並公之於眾，接受監督，其實質是給行政權打造一個透明的「制度籠子」，為企業、公民和其他組織辦事提供便利條件，也為行政機關依法行政規範基本依據。
十八屆四中全會決定提出，行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為，勇於負責、敢於擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。由於行政管理和行政執法的廣泛性、複雜性，權力範圍模糊和多變性，政府管理和執法中濫用或超越職權、失職、缺位、錯位等問題，仍難以消除。建立權力清單制度，明確政府可以幹什麼，防止公權濫用和亂作為，減少尋租現象，更好發揮政府作用。同時，建立責任清單制度，有利於糾正不作為，克服懶政、怠政、失職、瀆職。
權力清單,類似於一種業務手冊或辦事指南，但不僅僅是一張寫滿「政府部門權力的紙」。建立權力清單制度，不僅僅是對行政權的簡單梳理和公布，而是通過對權力邊界的準確界定，解決好政府、市場、社會之間、政府層級之間、部門之間權力配置問題，以此進行組織體系再造，並促進組織法發展。
（二）權力清單制度的法理基礎
權力清單制度，涉及的組織法問題，主要有行政權的含義、屬性、行政職權的主體、範圍等。
一是行政權的含義。我國學者的理解不盡一致，主要有兩種：一是從國家行政機關執行法律、法規的角度，將行政權力理解為行政機關的執行權，認為行政權是指國家行政機關執行國家法律、法規、政策的權力；二是從國家行政權力是國家權力的一部分來理解行政權力，認為行政權力是政府的管理權。
二是行政權的屬性。行政權是一把雙刃劍。一方面，行政權，在維護社會秩序，增進公共利益，保護公民、法人或其他組織的合法權益，具有積極能動的作用，這為建立責任清單奠定了基礎；另一方面，行政權是對社會和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對其作必要的限制，則可能會對社會產生消極作用，這為建立權力清單提供了依據。
三是權力清單中行政職權的主體。行政權力包括政府權力和部門權力，權力清單應包括政府權力清單和部門權力清單。
行政職權，是行政權的具體法律表現。行政職權由行政機關在其法定職權範圍內實施，非行政機關的組織經法律、法規授權或者行政機關的合法授權，得以行使行政職權，是清單中的職權主體。但行政機關合法委託的組織，是職權行使主體，不是職權主體。
四是權力清單中行政權的範圍和內容。2005年國辦要求建立行政執法責任制，並公布執法主體的「職權目錄」。目前各地推行的權力清單，主要有行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政裁決、行政確認等，但權力清單載明的主要是行政職權主體行使的直接影響相對人權利義務的職權，不限於常見的行政執法，還包括其他行政職權，如行政救助、行政獎勵、行政檢查、具體行政措施等。按照《指導意見》的要求，各省級政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結合本地實際，制定統一規範的分類標準。
五是建立責任清單的必要性。除了直接面向相對人的行政職權外，政府部門還承擔了越來越多的為履行政府公共服務、市場監管、社會管理和環境保護職能而必需的職責。政府部門的行政職權很多情況下也表現為行政職責，這要求在建立權力清單的同時,要按照權責一致的原則,逐一釐清與行政職權相對應的責任事項,建立責任清單,明確責任主體,健全問責機制。
二、權力清單制度對行政組織法的新發展
推行政府權力清單制度，是政府治理領域一場廣泛而深刻的革命，無先例可循，對行政組織法進一步發展也將產生深遠影響。
（一）落實權責法定原則
法學界一般認為，行政機關的職權，必須依法律、法規，特別是行政組織法來設定，非依法律、法規不能設定或變更，即實行行政機關職權設定的「法定主義」。除了由行政組織法來設定外，通常仍會以行政法規、規章甚至規範性文件來作具體的權限劃分，如組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等一般規定。
我國行政機關職權的設定必須符合法定原則，即行政機關的職權的來源，應當有法定依據，主要是憲法和組織法、其他法律、法規以及法規性文件（如「三定規定」）等。行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定，這是依法行政的最基本原則。
建立並實施權力清單和責任清單制度，落實政府及其部門的職權和職責，體現了四中全會決定提出「建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府」的基本要求。
（二）理順各級政府、部門之間的職權關係
推行政府權力清單制度，需要理順各級政府、部門之間的職權關係，解決職權交叉、多頭管理、多層執法等問題。
一是政府與部門職權。政府部門，行使部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門的職權應由本級政府負責。有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關係，如《環境保護法》規定了各級政府及其環保主管部門、政府其他有關部門在環保工作中的職權或責任，以及縣級以上環保主管部門責令採取限制生產、停產整治等措施或經政府批准責令停業、關閉等處罰權。
二是中央與地方政府事權。地方政府管理本行政區域內行政工作，但外交、國防、海關等涉及國家主權的事項，金融、國稅、外匯等關係國民經濟命脈的事項，以及海洋、流域管理等跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。國防、外交、國家安全、關係全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權；強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。國務院可規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分，凡直接面向基層、量大面廣或由地方實施更方便有效的事項，一律下放地方。
三是不同地方政府間的職權。按照地方政府職能轉變和機構改革的要求，地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作；地方政府要合理確定下放層級；各省級政府要根據本地實際情況，具體劃分地方各級政府管理權限，要將基層政府承接能力作為重要考慮因素，不宜簡單地「一放到底」；對於涉及本地區重大規劃布局、重要資源開發配置的項目，應充分發揮省級部門在政策把握、技術力量等方面的優勢。但由地方政府核准的項目，省級政府可以根據本地實際情況具體劃分地方各級政府的核准權限；由省級政府核准的項目，核准權限不得下放。[1]
市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規範管理和監督指導。
四是依法行政與按清單行權的關係。權力清單是政府職能轉變的體制創新，也是依法行政的形式要求，但不能簡單將依法行政等同於依清單行政，還要加強依法行政的其他制度建設。
（三）釐清權力下放、權力授權與權力委託
行政權力下放，包括中央政府權力下放和上級地方政府權力下放。
中央政府權力下放，依據的是《憲法》第89條關於「規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分」的憲法職權；地方政府權力下放，依據的是《地方組織法》第59條和相關文件中「各省級政府要根據本地實際情況，具體劃分地方各級政府管理權限」的規定，[2]且不得違反《行政許可法》和《行政處罰法》等法律的有關規定①。
行政權力下放可以採取行政授權的方式。行政機關授權，是指由其他行政機關、行政機構或其他社會組織，根據行政機關的授權，以自己的名義行使行政機關的部分權限，該行為的效果歸於行政機關授權的組織。有些國家將這種意義上的行政機關授權，稱為「委任」。
暫不能下放的職權，相關部門可以委託下級政府部門行使，這就是行政權力委託。它是指由其他行政機關、行政機構或其他社會組織，根據行政機關的委託，以委託行政機關的名義行使行政機關的權限。該行為的效果歸於委託的行政機關。有些國家將這種意義上的行政機關委託，稱為「代理」。
行政授權和行政委託，都不是由行政機關行使職權，兩者主要區別：（1）行政授權是將行政機關的部分職權轉移給了其他行政機關或行政機構；而行政委託沒有改變行政職權歸屬本身。（2）行政授權下，是以被授權組織的名義行使職權，其具有行政主體資格；行政委託關係中，是以委託的行政機關名義行使職權，受委託組織不具有行政主體資格。
在我國行政組織法上，「行政授權」與「法律、法規授權」經常交替使用，兩種情況下的被授權組織也都具有行政主體資格，也都要依法進行。但兩者主要有如下的區別：（1）法律、法規授權的主體是有立法權的機關，而行政授權的主體是行政機關；（2）法律、法規授權是對行政權的設定與分配，而行政授權是行政機關依法在行政機關之間的轉讓。
參考文獻
[1]國務院關於發布政府核准的投資項目目錄（2014年版）的通知（國發〔2014〕53號）[Z].2014.
[2]國務院辦公廳關於創新投資管理方式建立協同監管機制的若干意見（國辦發〔2015〕12號）[Z].2015.
[作者簡介] 任進，國家行政學院法學教研部教授、博士生導師。
來源：《行政管理改革》