[摘 要] 加強和完善行政組織法立法是實現法治政府的關鍵，它不僅有助於規範目前行政管理缺乏職權法定化的亂象，保證依法行政的實施，而且對於促進整個行政法治化、民主化、科學化的進程也有著不可替代的重要作用。要真正做到讓政府「法定職責必須為、法無授權不可為」，就必須完善行政組織法。
[關鍵詞] 行政組織法；建制原則；部門職權
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A
《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出「完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。」要依法全面履行政府職能，沒有行政組織法支持，全面履行政府職能就難以實現。這事實上對中國完善行政組織法提出了新的要求，我們應該加速行政組織法的立法與完善，為建設法治政府提供組織上的保障。
所謂的行政組織法主要是指有關行政組織設置的程序、行政組織的編制、行政組織的運作等內容的法律規範。行政組織法是建立法治政府的基礎，行政組織法的功能在於依法合理設定行政權，規範行政組織的設置，控制行政組織的規模，同時可以充分保障行政組織的過程民主、理性與公正。法治發達的國家均有完善的行政組織法，用以為行政組織存在及職權行使而提供法律依據。
中國行政組織法立法存在的問題
目前，中國還沒有一部適用於所有行政組織的「行政組織基本法」或者「行政組織基準法」，但針對具體行政組織所制定的單行行政組織法已為數不少，如《國務院組織法》、《地方組織法》就是分別對中央行政組織與地方行政組織作為較為專門的規定。就內容而言，現有的行政組織法一般包括有關行政機關和機構、行政編制和公務員的規範，例如，《國務院組織法》主要規定了國務院的組成、責任制度和各組成人員的職能分工，並對國務院各部、各委員會的設立、撤銷或者合併以及各部委的組成和工作原則等作出規定。而1997年國務院制定的《國務院行政機構設置和編制管理條例》，主要規定了國務院直屬機構、國務院辦事機構和國務院組成部門管理的國家行政機構的設立、撤銷或者合併問題，進而對國務院行政機構編制管理的原則、數量定額和領導職數等作出了規定，同時還確立了國務院行政機構設置和編制中「事先組織有關部門和專家進行評估和論證」等民主化、科學化和法制化的機制。雖然如此，但中國行政組織法還很不完善，特別是法治化方面還存在著許多的問題亟需解決。
各個部門職權並未法治化。改革開放以來我們進行了多次機構改革，重新設置、合併或者撤銷是主要的表現，但由於各個部門職權並未法治化，會出現改革的反覆現象，會導致地方在上一輪改革未完成時，新一輪改革又開始了，嚴重影響了地方政府部門的效率。從形式上來看，設置或裁撤行政機關的基本考量就是建立有限政府。但規模有限並不等於權力有限，權力有限是根本。有什麼樣的行政任務才會有什麼樣的行政組織，行政任務不存在了就要裁撤執行該任務的行政組織。那麼究竟如何建立權力有限的政府，中央政府應該行使哪些行政任務？如果不將這個問題搞清楚，機構改革勢必無休無止，反覆進行。倘若僅僅追求外在或形式有限，權力未減，那麼用「日裡萬機」、「鞠躬盡瘁」等詞來形容公務員是不為過的。因此造成的不良現象可以想像，要麼拼命地加班但仍有未盡之行政任務，要麼將行政任務交由所謂的「事業單位」或「行業組織」。結果使這些組織在運行了一個階段後又內生了「行政化」的需要，它們或者其他人會呼籲讓其重歸政府序列。此時，我們又可能將重返「精減－膨脹－再精減－再膨脹」的怪圈。同時，最近多年實行的「大部制」，效果明顯，但也引發了關於中央政府機構的分類標準以及層次的問題。以後立法是不是應一部（委）一法？是否應在法律中明確其行政任務（職權）？立法中可否規定部委與司局數目總量？部委司局設立/裁撤的方式是否要明確規定？國外有這樣的作法，在法律中規定有多少部門、多少附屬機關。這裡還要提及一下中編辦的作用，如何改革這一機構，如何將其納入到法律體制之中，如何使其在機構改革、行政組織法完善中發揮領導作用，均是需要統籌考慮的問題，一些學者建議成立行政體制改革委員會或政府改革委員會，這更涉及到部門職權法治化的問題。
中央行政組織與地方行政組織的關係並未法治化。近兩年中央政府實施簡政放權，許多許可事項由國務院部門下放到地方政府。應該講，中央將業務下放無疑可以減少中央專屬權力，減少行政組織數量，但什麼樣的業務可以下放給地方呢？下放到哪個層級？如何認識垂直管理，如何理解業務指導與直接領導，均需要在法規範的框架下認真探討。從本質上講，中國不存在國家行政與地方行政的嚴格劃分，所有的公共事務均歸屬於國家。地方行政機關大多接受雙重領導，即受同級人民政府的領導與國務院主管部門的領導。此種體制形成於建國初期。此種方式存在三個方面的問題：第一，難於保證國務院主管部門政策的執行。由於國務院主管部門對地方行政機關沒有直接指控權，更缺乏對地方政府的直接控制，因而，當地方行政機關不執行國務院主管部門的政策時，沒有相應的機制糾正。第二，難於保證地方行政管理的統一協調。由於在主管事務上，地方各行政機關分別受國務院主管部門領導，因而不利於地方政府的統一管理，容易造成各自為政，有些領域的管理還難於得到地方政府的支持，如環境保護管理等。第三，難於控制地方政府的規模。政府對政府，部門對部門的管理思路，極易造成機構林立，規模失控。所以有學者認為可借鑑國外經驗，建立單一領導體制，即國務院和其職能部門直接控制地方政府，但職能部門的控制主要是在政策和執行手段上。
行政組織的建制原則並未法治化。有關行政組織的建制原則中，民主性（受人大監督）原則、法制性原則以及科層式體制（效率性）原則最受關注。前述《國務院組織法》只有11條，不到1200字，內容空洞、可操作性不強；《地方組織法》涉及地方各級人民政府組織法的條款也只有15條，不到3400字。根本性的內容特別是建構原則均未涉及。目前如何將這些原則貫徹於行政組織立法及運作之中是個極為重要的問題。如何理解「三定」方案與法律規範之間的關係、行政組織改革的程序等均是需要完善的課題。
完善行政組織法的思路
一般而言，行政組織的法治化包括了兩個層面的內容，一是形式層面，亦即是否以及於何種程度上應以法律為規定，以及各主要的制度與概念的釐清。具體而言包括行政組織法的規範密度與行政的自主發展空間的衝突；行政組織的建制原則，如部與委員會的區別，民營化、中央地方事權區分等帶來的挑戰；上下級行政機關之間的指揮監督關係，平行機關之間的職務協助等課題。二是實質層面，所關注的內容包括，行政組織應堅持如何的目標、朝向如何的方向而為調整，也就是強調修改層面，包括修法層次或單純的現行法下的政策調整（包括回應民主化、現代專業分殊化等要求；結合具體部門實踐來探討改革的方向）。
目前，中國行政組織法面對的問題可能是要如何科學、有效地構建傳統的科層式的組織，同時又要面臨民營化、地方化、公權力的委託、流程改造、事業單位改革等課題，對此，我們不僅要從法規範與制度運作層面去分析，而且還要依據行政學、政治學、社會學、經濟學、管理學等學科的知識，從政策面向去探討行政組織的改革。
我認為可以從兩個層面來予以關注：一是制度運作層面。主要涵蓋：（1）行政組織法的解釋論；（2）行政組織建制原則與主要制度；（3）上下級行政組織的指揮監督與平級行政組織之間的職務協助。其中（1）項應以憲法關於行政組織的規定、組織法自身的規定為主要解釋內容，強調依憲行政。（2）項則首先要探究建制原則，只有將設置行政組織的原則明確下來，行政組織法才會有指導精神與「靈魂」。其次則要探討實際運作的制度，如立法與行政之間的關係、法律保留、行政保留問題。國務院可否任意設立機構、可否任意撤部長之職、國務院內部辦事機構（幕僚單位）可以設立多少（不致使部委的自主功能下降，如先前的能源辦與發改委能源局之間的關係）。（3） 項對於中國行政組織法也極為重要，特別是部門之間的協作問題長期受到人們關注，合併是一種方法，但不可能將所有的機構均合併成為一個部門，那麼以法治化的方式將不同部門之間的職務協作加以制度化就顯得尤為必要。二是立法政策層面。主要涵蓋：（1）宏觀背景之下的考量（對憲法、公共管理理念革新的關注）；（2）中央與地方之間關係的考量（「推進各級政府事權規範化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度」）；（3）流程再造（科層式行政組織與流程性行政組織的區分，後者涉及到中國目前一站式服務、行政審批綜合改革的流程再造問題）。
總之，加強和完善行政組織法立法是實現法治政府的關鍵，它不僅有助於規範目前行政管理缺乏職權法定化的亂象，保證依法行政的實施，而且對於促進整個行政法治化、民主化、科學化的進程也有著不可替代的重要作用。要真正做到讓政府「法定職責必須為、法無授權不可為」，就必須完善行政組織法。因此，如何利用法律去形塑、支撐及至影響行政組織的內在規制結構，以此促進其做出正確的行政決定成為各國行政法關心的重點。傳統行政組織法是取向於科層式組織之直接國家行政的形式來發展的統一型行政，並以此為行政組織的標準類型。而同時，現代國家行政內容與方式又發生了較大的變化，德國學者為此提出了行政組織的類型學理論來回應這種變革，其將行政組織劃分為層級結構的組織、合議構造的行政組織、強調學術專業的組織形式、自治行政的組織形式、經濟性事業的組織形式以及合作式的組織形式。同時，學者們還劃分三個組織形式選擇階段：一是選擇正確的政府層級的問題，此主要取決於憲法的規定；二是在國家、自治行政、獨立的行政單位、組織化的利益、人民團體、獨立機構或市場等不同部門間做選擇；三是與前者密切相關，並且經常彼此交錯的是，在多數具體、現存的組織形式之間做選擇。這樣的研究方法為中國完善行政組織法提供了思路，更為實現法治政府提供了理論支持。
（作者系中央財經大學法學院副院長、教授、博士生導師）
（來源：行政管理改革）