本文原載於《中外法學》2016年第2期。此處為節選，全文連結請點擊左下角「閱讀全文」。
行政組織的設置須由法律規定，被視作實質法治原則的體現，在大陸法系國家的歷史其實並不算長；之前的形式法治階段，僅僅注重行政行為的發動在形式上是否依據了實現國家目的的法律。[1]德國的制度性法律保留理論，日本的行政組織法定主義，都是在二戰以後提出的；而此前行政組織權被認為屬於行政權，魏瑪時期在德國法上甚至被稱為「行政之家產」。[2]我國行政法學界現今也普遍認為行政組織應當以立法規定，但在我國的語境下，這種主張則被視作形式主義法治的表現。[3]然而，最早確定組織法定原則的國家卻是屬於普通法系的美國，其行政組織法實踐並沒有得到足夠的關注。本文從理論背景、立法實踐、司法裁判三個方面，評析了美國憲法上的行政組織法定原則及其實踐，分析了其不同於大陸法系組織法定範式的制度特點。以往我們對組織法定原則的認識僅僅基於對大陸法系的研究，而對美國行政法的理解又偏重其行政程序和司法審查問題，本文則試圖同時補正對上述兩個主題的認識。
一、理論背景：美國革命對普通法的超越與組織法定原則的提出
美國憲法第一次明確規定行政組織必須由法律創設。美國憲法第一條第八款列舉的各項國會權力中，只有建立「郵政辦公室與郵路」與行政組織的創設有關，以及從授權國會為法律的執行制定所有必要和適當立法的「必要與適當」條款，可以合理推論出作為執法的必要手段，國會有權創設行政組織。但是，僅從列舉國會權限的憲法第一條中，並不能得出行政組織的設置權專屬於國會的結論。實際上，在憲法第二條對總統執行權的規定中，才明確了「被任命的公共部長和其他所有官員必須是法律創設的」（established by law）的規範要求。「因為總統顯然不能立法，所以，任何理性的解釋者都會得出這樣的結論：憲法將設置行政組織的權力賦予了國會。」[4]但奇怪的是，作為國會的權限，為何卻規定於總統的執行權條款中？美國憲法是經過制憲會議精雕細琢過的法律文本。因此，很難想像憲法這樣規定是一種沒有理性考慮的隨意之筆。實際上，美國的組織法定主義深刻地根植於美國獨立革命的理論背景之中，可以說，這其實是殖民地對當時的母國——英國普通法傳統的某種刻意反動。
（一）官職設置：英王特權、公職名單（civil list）與英王獨立性理論
普通法中，儘管英國議會對於官職的設置並非毫無監督權可言，但設置官職基本上是英王的特權。在1753年出版的《英國法評論》中，布萊克斯通這樣描述英國的行政組織創設問題：正如英王在法律上被視作是司法的源泉一樣——儘管他不在法庭中，法庭也以他的名義裁決；英王同樣也是榮譽、官職（office）以及特權的「源泉」（fountain）。可是，如果說英王是司法的源泉僅僅是一種法律上的擬制的話，那麼在此處英王則在真正的意義上是官職的源泉。他認為，從法律的觀點看，英王之下的官職（office），必然同時伴隨著榮譽（honour）。因為擔任官職意味著一種能力上的高人一等，具有最適合執行任務的品質；而傳統上榮譽又總是伴隨著責任或者官職，正如伯爵（count）的封號意味著他是郡（county）的保護者（conservator）—樣。所以榮譽和官職在本質上是可互換的。[5]英王既然可以授予榮譽，所以他也就可以創設官職。同時，享有對政府單獨管理權的英王，也是誰具有適當的能力、能在他之下服務於他、並擔任何種官職的最佳判斷者。因此，除了設置官職，英王還享有獨立的官職任命權。[6]
普通法的這一理念與當時歐洲大陸的法律觀念相比，實際上是相當「現代」的。因為直到1770年以前，歐洲大陸還呈現著中世紀法律制度的殘餘。封建貴族主張自己應作為其土地之上的法官（magistrate），依私法上的繼承規則繼承政府官職和世襲地方議會的議席，因為這是他們祖先就有的權利。[7]這是由於中世紀的封建法背離了羅馬法中公法、私法相區分的法律傳統，反而將公法上的統治權視作土地所有權的一項權能。同時，司法權成為政治權威的主要特徵。[8]於是，符合一定的條件時，繼承土地的領主就可以同時繼承土地之上的領主裁判權，組成自己的領主法院，承擔相應的公共職能。但歐洲大陸盛行的領主裁判制度在十三世紀就在英國基本上衰落了。[9]於是，當歐洲大陸還保留著中世紀公、私法不分的遺蹟時，普通法已經發展到了將官職（office）從私法中基本剝離的地步，承擔官職通常不再如財產一樣可以成為繼承權的客體。
但是，如果官職產生了附隨於這種創設行為的新的開支，英王則不得創設；也不得令原有官職產生新的附隨開支。因為這會對臣民造成新的稅收，而稅收必須由議會決定。布萊克斯通舉例說，儘管亨利四世（1553—1610）通過英王的特許狀（letters patent）創設了一個負責測量織物的新官署，但由於附有新的費用，創設該官署的特許狀最終被議會撤銷並宣告無效。[10]其實，議會參與官職的創設甚至可以追溯到更早的中世紀。早在愛德華三世（1312—1377）時期，議會就參與決定了地方政府組織的某些設置問題。針對地方官員的任職資格和職數，當時的議會通過立法規定，每一個郡（county）應當有2到3個治安官（keepers of the peace）。此即後來的治安法官，但當時同時承擔著鎮壓暴動和騷亂以維持公共和平這類行政職能。[11]
但在當時的18世紀，英國議會並不會逐項審查英王設置的官職是否產生了新的開支。相反，在英王繼位之初，議會就會批准一項授予英王終身享用的、主要由關稅和貨物稅保證的公職名單（civil List）收入，用來支付國王創設、維持官職所產生的費用。公職名單包括了大量專門為皇室服務的官員、政府官員、法官、外交官的職位及其工資、年金和津貼。此後除非國王需要通過議會增加名單中的開支，該項開支不再受議會的審查。當時的憲法理論認為，英國憲法的本質是「混合和平衡」（mixed and balanced），英王的獨立性（the independence of the Crown）是憲法的重要原則。儘管在政府開支總數中並不大，但公職名單開支作為英王獨立性和影響力的重要組成部分，被認為對執行權的有效行使非常必要。公職名單能夠保障這種英王的獨立性，它可以防止議會通過每年反覆審議這一開支數額的機會而過分制約英王。[12]
（二）執行權的濫用與腐敗（corruption）：制憲會議確定官職法定原則
然而，在輝格黨政治理念的影響下，北美殖民地對何為英國憲法和英王權力形成了更加激進的認識。喬治三世繼位後，種種跡象表明英國內部已經開始腐敗（corruption），殖民地人民對自由的前景更是充滿悲觀的看法，認為英國憲法最終將屈服於專制的力量。[13]這是因為，喬治三世任性專斷；選拔不受公眾歡迎、狂妄自大、毫無政治素質的年輕貴族擔任首相；抵制那些符合公共利益的政策，使用各種令人質疑的手段達到其目的。通過公職名單，他還可以用官職、賞金獎勵他的盟友，並以剝奪官職和薪水來懲罰其反對者。[14]甚至，連伯克（Burke）也不得不承認，公職名單為英王提供了腐蝕議會代表的力量，導致了英王影響力的過度擴張——可以購買議會的服從。因為公職名單中的職位及其工資、退休金待遇，在那樣一個並無多少固定工資職位的年代，對議會成員及其親屬都是很有吸引力的。大家族的青年通常也都會首先尋求成為皇室官員，來作為自己任職履歷的開始。[15]
此外，喬治三世還通過向市鎮出售在議會的代表席位、聖職分配等特權手段來影響選舉過程和操縱議會，並試圖建立支持自己的黨派。到1784年，下議院經常有200名左右的議員是英王的某種支持者。[16]所以表面上，英王的行為並未脫離議會的控制，仍保留著「古代憲法」的形式，但實際上他通過上述手段已經「腐蝕」了英國議會。國王似乎已經破壞了英國憲法的平衡本質，並走上了專制統治的道路。本來起到保護人民作用的議會，在他手中已經變成毀滅人民的工具。[17]於是，當英國議會於1765年批准向北美殖民地徵收印花稅、開始激起殖民地的反抗意識時，殖民地議會認為，向殖民地臣民徵稅這是英國憲法授予殖民地人民選舉產生的殖民地議會的固有權利。由於英國議會的行為剝奪了殖民地議會的權利，所以她已經違反了對其權力合法性以及對英國憲法解釋而言基本的普通法原則。[18]對此，一個紐約人這樣解釋為何本應該是權利保護者的英國議會竟通過損害殖民地人民權利的《印花稅法》：議會中的「軍職議員不過就是我們偉大雜耍師手中的扯線木偶。」[19]議會已經被英王腐蝕了。對革命前夕富蘭克林向英國議會的請願，時人這樣評論道：那些被英王的賞金豢養的議員就像是「陶匠手中被任意操縱的粘土」，只會聽命於上。不論富蘭克林的陳情如何具有征服人心的力量，英王和他的議會都已經事先決定拒絕殖民地的請願，並對殖民地人民發動戰爭了。[20]
這種濫用執行特權導致政治腐敗（corruption）進而顛覆英國憲法的認識，導致了美國獨立革命中充斥著對英王及其執行權的反抗情緒。《獨立宣言》主要的篇幅就是對英王各種濫用權力行為的譴責，其中就包括創設大量的官職，隨之把成群的官吏送到殖民地騷擾人民、消耗民脂民膏。研究者指出，《獨立宣言》公布後，許多州立刻出現了「革命立憲主義」（Revolutionary Constitutionalism）的高潮，新的州憲法被制定。新憲法規定的重心，就是改造約翰•亞當斯所謂「鏡像代表制」（Mirror Representation）之重要組成部分的州議會——規定一年制的任期和財產限額較低的選舉資格控制，以確保政府能夠儘可能反映公眾感覺、思想的變化；同時有意削弱執行分支，州長不再如英王那樣是獨立的權力來源，而是議會的創造物，由議會任命產生；剝奪了州長的立法否決權，其對官員任命根本沒有或缺乏直接的控制；他通常還受到由州議會任命的某種形式的行政委員會的制約。[21]實際上，殖民地最初的憲法實踐多延續了普通法的傳統，類似英王，代表母國控制原則的殖民地總督擁有包括官員任命、軍事指揮權在內的一系列權力。[22]由此可見美國革命對英國普通法傳統的明顯背離。
但是，削弱象徵英王的執行權卻並未能保證自由。論者指出，州的代議機關開始通過明顯違反正義原則的立法，其所表達的大眾意願似乎也很專斷和反覆無常。此外，在反對執行權的革命意識形態下，政府的所有職能也開始向議會集中。革命中形成的議會至上的趨勢，導致各州的州長變成了完全聽命於州議會、幾乎沒有能力控制社會局勢的人。而多數州憲法都規定官職任命權屬於議會，這也成為各州內訌的主要根源。[23]人們不得不承認：革命後在州和國家層面的政治實驗，根本沒有尊重他們用來反對英國統治的合法性原則。傑斐遜甚至抨擊傑維吉尼亞州新憲法的議會專制主義是最糟糕的「議會至上」。[24]人們開始反思革命時期的政治偏見，重新審視執行權在制約立法分支等方面的重要價值。但同時，反對執行權的情緒，即使在新憲法草案公布後也未曾消失。人們擔心新憲法創設的執行分支——總統會變成一個缺乏制約的新國王。[25]畢竟，對立憲者而言，他們也不大可能想再複製一個他們通過革命才推翻的執行權體制。
制憲會議的過程清晰地顯示出這兩種傾向之間的交鋒。維吉尼亞州代表George Mason 的評論表達了對美國重蹈英國議會「腐敗」覆轍的擔憂。他認為表面上權力似乎被法律逐漸削弱的英王，就是通過創造並任命更多的官職導致了腐敗遍布英國的每個鄉鎮；因此必須關閉英國式腐敗的大門，否則執行分支「就會創造更多官職並填滿這些官位」。[26]於是，儘管最初的草案中，憲法第二條僅僅規定，除非憲法另有規定，總統有權任命一切官職（office），這體現了強化總統作為執行分支功能的要求。但這一條款經德拉瓦州代表John Dickinson提議，在由各州代表組成的「十一人委員會」中以6:4的微弱優勢被否決了（一票缺席；當時只有11個州與會），反而經表決變更為總統只能任命「憲法創設的官職」，除非憲法還另行規定總統可以在其他情況下任命此後「法律創設的官職」。[27]也即儘管總統與英王一樣獨享官職任命權，但官職只能由憲法和國會創設。
雖然「十一人委員會」在後來補充規定了總統任命官員須經參議院同意之後，就曾取消了官職必須由立法創設的規定。[28]這似乎是認為通過參議院分享官職任命權，就可以制約總統的執行權。但「有些條款太必要了以至於不能遺漏」，在經兩次表決後，「十一人委員會」最終以一致意見又在憲法草案中加入了官職必須由法律創設（established by law）的條款。[29]總之，儘管新憲法設立了更為強有力的執行分支，但是防止腐敗的需要還是令普通法上的英王特權——英王設任命官員的權力由新的總統和國會分享了，而官職的設置權則完全被轉移給了國會，變成專屬國會的權限。美國的組織法定主義就是這一革命與「反革命」邏輯相互妥協的產物。
二、立法面向——組織法定主義的規範淵源與特徵
（一）憲法：執行權條款中的組織法規範與「單一執行理論」
憲法不只確定了官職設置權的歸屬問題，更重要的是憲法直接創設了總統這一行政職位，並通過對總統執行權的規定確立了執行分支內部——總統與行政部門之間的法律關係。憲法第二條的三個條款對於理解執行分支內部的法律關係至關重要。一是授權條款（VestingClause）：執行權應被授予美國總統。論者指出，相對於憲法對國會立法權限的逐項列舉，這裡對總統執行權的規定顯得非常寬泛，總統的「執行權」之上並無任何前置性的修飾和限定性的描述。從邏輯上看，「這種執行權似乎是憲法所知的唯一執行權。」[30]憲法似乎並未對執行權再做分割。更重要的是，這種概括的執行權被授予一個美國總統（a president），而不是一個執行委員會。執行權在總統職位上的集中，恰好是憲法對之前《邦聯條例》中導致執行責任弱化的「委員會行政」模式的明確修正。[31]
二是「意見條款」（OpinionClause）：總統可以要求每一個執行部門的首長（principal officer in executive department）向其提供與該部門職責有關的書面意見。憲法在此似乎規定了一個非常瑣碎、甚至無關緊要的問題——總統有權要求行政部門首長向其書面「匯報工作」。漢密爾頓就認為本條是一種純粹的文字贅餘（redundancy），因為這種權力是「官職（office）理所應當白勺結果」（the right for which it provides would result of itself from theoffice）。[32]因此憲法似乎沒有必要再強調這一權力。然而，阿瑪爾（Amar）教授認為這種對贅餘的強調恰好揭示了憲法關於執行分支內部關係的深刻洞見，同時也就排除對該款解釋的其他任何懷疑。它在最強的意義上意味著禁止國會直接要求官員向其提供意見，防止國會濫用監督權讓自己成為行政的微觀管理者。在最弱的意義上，至少也明確了總統對行政的監督職責，同時引申出總統對行政過程負最終責任的含義。[33]
三是「注意條款」（TakeCare Clause）：總統（而不是其他人）必須注意法律被忠實地執行。如果總統不能對執法活動進行某種監督，那麼這種規定就毫無意義。本款更加明確了總統對法律執行的最終效果負有責任，並且至少還意味著在執法過程中，總統對法律本身必須擁有一定的解釋權。只有可以解釋法律，形成自己對法律的判斷，他才可以根據這種判斷確定執行是否忠實於法律。研究者又進一步指出，在未涉及訴訟以及需要在有限的行政資源約束下確定政策優先事項時，這種法律解釋權尤為重要。如果法律可以讓官員在總統的這種法律解釋權之外執法，進而導致總統實際上無法履行其注意義務，那本條也就被徹底顛覆了。[34]
因此，憲法似乎創設了以總統為核心的官僚制的組織體制，總統一人被授予全部的執行權。所以，也正如《聯邦黨人文集》第72篇所說，執行機構的官員在這個意義上只能是行政首腦（chief magistrate）執行活動的助手（assistant），也因此其任職才需要獲得行政首腦的提名。[35]此即美國憲法學中的「單一執行理論」（Unitary Executive Theory）。在本文的語境下，這也是一種行政組織法理論。但其之所以還是理論（theory）而未被稱為原則（doctrine），是因為它動搖了作為「行政國家」重要組成部分的獨立管制委員會的合憲性基礎，並引起了學者之間的激烈討論。最具創見性的反對意見是萊斯格（Lessig）和桑斯坦（Simstein）教授的「四權分立」理論。他們認為美國憲法不是三權分立的，而是在執行權（executive power）之外隱含地創設了一種相對獨立的行政權（administrative power）。他們從憲法文本、國會早期的行政組織立法實踐和判例得出了這一結論。
首先，看似一體的執行分支，在憲法中其部門負責人的名稱卻是不同的。憲法規定國會可將下級官員的任命權授予其他分支的官員時用的是部門首長（heads of department），但規定總統有權要求部門負責人書面匯報工作時卻用的是執行部門的主要官員（principal officers in each of the executive Departments）。因此，憲法實際上隱含著對行政組織的類型區分。
其次，這一區分在國會的「1789年決定」中得到說明。當國會創設聯邦最初的三個行政部門，即國務院、戰爭部和財政部時，在其組織設置問題上，產生了一個重要的爭議：各部負責人既然是總統和參議院共同任命產生的，其免職是否也應該獲得兩個機構的一致同意？儘管決定最終支持了總統的單獨免職權，但重要的是該討論顯示出國會將國務院、戰爭部和財政部予以了區別對待：前兩者被明確命名為執行部門（executive department），國會未詳細規定其具體職責，其部長要受到總統的直接控制；但對財政部卻並未稱其為「執行部門」，規定財政部的審計官完全不受總統的控制，且通過規定該部職責建立起國會與該部的密切關係。因為憲法也只在談到執行部門時才提及其「主要官員」（principal officers），所以「主要官員」實際上只是執行部門的負責人，他們的確是總統實施軍事、外交等「執行權」的助手，但他們只是「部門首長」（heads of department）中的子概念，還存在著不是「主要官員」的「部門首長」。
最後，在「馬伯裡訴麥迪遜」案中，馬歇爾大法官明確了對行政官員的這種區分。對於憲法直接授予總統的重要權力，總統任命的協助其執行該權力的官員，必須受總統控制。他們是總統的代理人（agent）。但另一種是法律的官員（officer of the law），他們執行的是憲法授予國會的權限，他們服務於立法者的意志，只根據法律行使權力。因此，國會是行政權的定義者，它有權把行政權授予不受總統控制的官員，以保證他們只服從法律的標準。[36]
對此，最激烈的抨擊來自形式主義的立場。卡拉布雷西（Calabresi）質疑其法律解釋的方法論，因為他們在法律文本並無明顯歧義時就去探尋法律的歷史背景已經違背了規範解釋的規則。其對執行權概念的拆解，也違背了從洛克、孟德斯鳩以來對執行權字面含義的理解，即執行法律的權力，而不只是他們主張的軍事、外交權。而且其歷史探尋的重點不是制憲史本身的討論，而是憲法批准後的一屆國會。這等於默認一屆國會的議員都是支持新憲法的一方，或者反對憲法的一方根本不會在國會中通過立法來悄悄「拆解」憲法，從而實現自己原初的構想，因此一屆國會所有立法實踐都是合憲的，並可以作為憲法解釋的佐證。但1789年的《司法條例》就被認定違憲了。[37]而且其完全迴避了總統對自身權力如何理解的歷史分析，給予只是爭議一方且自然傾向於限制總統的國會過高的偏重。但其並未為其「議會主義」的分析立場提供理由。此外，憲法起草中官員的稱呼出現過主要官員、部門首長、部長等等，經常隨意改變，並無特殊含義。但對方基於措辭上的一個細微差別，竟就想建立一個關於美國政府的宏大理論，認為國會可以在憲法明確列舉的三權之外創造一個第四權。這種解釋方法實際上是把憲法讀成了《邦聯條例》，繼續由國會分配行政權。[38]
還有人指出這類法庭論辯式的研究迴避了嚴肅的歷史學方法，似乎只是在用律師的論辯直覺來理解歷史。[39]施特勞斯教授也認為，不論國會如何運用自己設置官職的權力，它都必須保證總統能夠作為負政治責任的機關制約國會。通過組織立法取消總統的責任或者降低總統對國會的制約平衡都是可疑的。雖然國會可以將做出行政決定的權力授予機構，但必須假定任何組織設置都必須給總統的監督或者參與留下空間。[40]他進一步指出，這實際上是憲法對國會設置行政組織形式的最低要求。各部部長如果因相關法律只授權他們做出決定，而未提及總統，進而認為其在法律範圍內享有自主權，總統不能監督幹預，那這就與瑞士的聯邦委員會制度沒有區別了，而此恰好是制憲會議所拒絕的。同時，國會也就「合憲地」創造了一個議會制共和國，除了少數憲法明確授予總統的「執行權」，作為「法律的官員」，所有的行政權都可設置成獨立於總統而直接對議會負責了。[41]另有研究者指出，獨立管制委員會原本是以裁決作為主要規制手段的，1970年代以後才開始轉為政策制定者的角色。因此只是對其裁決程序的正當程序性要求最初產生併合法化了其獨立性，而轉為政策制定者的角色則對其繼續保持獨立性地位構成了挑戰。[42]
另外，從功能主義的立場看，多元行政還會造成信息成本的上升，而單一行政有助於減少公共選擇中的成本問題。[43]現任聯邦最高法院大法官卡根（Elena Kagan）也沿著功能主義進路提出了一種「總統制行政」理論。她認為，不論是多元主義的競爭修辭，還是最近的「合作行政」修辭，都是將政策制定的中心放在利益集團政治上，官員變成了中間人，行政過程變成了「配租」。多元主義對能夠達成雙贏充滿了天真，但其實它要麼只是給出了一個迴避困難的決策，要麼就是留下一堆模糊。於是，在人們對「利益代表模型」的信心已經衰落、有效利益代表的實際成本逐漸清晰、以及人們對利益控制的行政模式本身提出質疑之後，如何合理控制行政的問題被重新提出。而「總統制行政」則代表了應對這一問題的一個新的發展階段。她認為，總統的領導在選民和官僚制之間建立起了民主選舉的鏈條，同時也就強化了後者對前者的回應性。由於總統對行政監督活動的透明化，總統化的行政因此在某種意義上本身就是對官僚制的公開化。她認為，總統對行政的監督權應建立在對法律的一種解釋規則上，即除非國會明確禁止總統參與，否則立法將裁量權授予官員而未提及總統的角色時，法律應當被解釋為總統也能參與該行政過程，並擁有相應的法律解釋權；而不應認為國會授予部門執法權即是明確地將總統從該項執法中排除。[44]
（二）立法：組織法的體系化、內務管理權限與「行政保留」的排除
國會的行政組織立法，在體系上表現出多元化和法典化並存，在內容上呈現為作用法和組織法合一的特徵。從篇幅上看，關於行政組織的設置規範也遠超過關於行政程序、信息公開、司法審查的一般性立法。此外，大陸法系的學者認為行政機關在機構組織、部門業務領導權和人事權等事項上，享有一定的自主決定範圍，即「行政保留」。[45]而由於美國憲法根本排除了執行分支對組織的設置權限，導致國會的組織立法呈現出極高的規範密度。這也是其組織法篇幅膨脹的原因之一。
從體系上看，儘管美國並非沒有名為「組織法」（Organic Act）的單行法案（a slid law），但其直接以「組織法」命名的立法一般只限於設置管理特定聯邦土地的行政組織，而不涉及聯邦中央政府的行政組織。比如，針對還未建立州的聯邦土地，國會以組織法設置相應的行政區域和政府機構。1950年的《關島組織法》（Guam Organic Act）就將關島的管理權從美國海軍轉交給了聯邦內政部，並創設了該地的執行、立法和司法組織。其作用類似憲法，實現了該地居民有限程度的自治。由於憲法並未規定聯邦政府是否有權吸收新領土、是否有義務在新領土上建立州及其條件和程序等問題，國會於是通過創設相應的組織法以使聯邦政府的領土兼併獲得國內法上的法律依據。此外，立法中也有事後將設置某一行政組織的立法稱為「某組織法」的情況。創設國家公園系統管理機構的立法之正式名稱為《建立國家公園服務和為了其他目的的法案》（An Act to establish a National Park Service, and for other purposes），但在其他法律的條文中有時就直接被稱為《國家公園服務組織法》（National Park Service Organic Act）。[46]
更常見的組織立法是針對特定聯邦官職、特定聯邦行政機構的組織法案以及針對聯邦行政組織中人事管理、薪酬等各種具有普遍性、一般性問題的組織立法。比如，由於每年因欺騙、浪費、濫用造成了數額巨大的無效開支，國會為推動聯邦政府的財政管理改革，於1990年通過了《總財務官法》（Chief Financial Officers Act）。該法決定在管理和預算辦公室創設一個管理副主任職位，並建立一個由審計官領導的聯邦財政管理辦公室，並且在每一個聯邦政府的執行部門和執行機構指定一個總財務官，並規定了各個官職的任免、職責和權限，以改善審計、財務管理和內部控制系統，確保可靠的財務信息以防止對聯邦資源的欺詐、浪費等。[47]
各聯邦行政機構也有相應的組織設置法。但現在國會一般不會只是為了設置某個行政機構而單獨制定組織法。儘管歷史上並非沒有這樣的情況，比如建立於1789年的外交事務部（Department of Foreign Affairs，後更名為國務院），作為聯邦政府的第一個執行部門，就是由僅有四個條文構成的、專門規定該部官員任免和職權的組織法案設置的。[48]通常，為實施憲法授予國會的各項權力，國會制定了針對相對人的特定作用法規範。由於國會無權執法，隨之需要創設執行該作用法的特定行政機構。即執行特定作用法的需要往往是設置組織法的直接原因。這導致了在立法體例上作用法和組織法的合一。比如，1938年的《食品、藥品和化妝品法》創設了隸屬於健康和人類服務部的食品和藥品管理局（FDA）。但該法的主要內容是食品、藥品監管方面的規定，創設FDA的相關規定僅僅列於該法第九章《雜項》（CHAPTER IX—MISCELLANEOUS）之中。[49]但組織與作用規範，究竟孰輕孰重、如何安排體例，則由每屆國會依其立法裁量權確定，並無特定成例，如1914年的《聯邦貿易委員會法》中相當多的內容是關於機構內部組織設置的規定，但也包含有對虛假廣告、不正當競爭等行為加以規制的作用法條款。儘管這種執行一項立法就創設相應行政機構的模式可能會導致政府規模的膨脹，不利於行政職能的整合協調，但也促進了行政的專業化和效能的提升；而我國過去基於革命政權建設需要，組織多先於行政作用法而大量設置，反而不利於依法行政的展開。
對更為一般性的行政組織問題，國會制定了基準性的立法。由眾議院法律修訂顧問辦公室（Office of the Law Revision Counsel）編纂的關於聯邦大部分現行有效公法的官方彙編——《美國法典》（U.S. Code）以法典的形式清晰地體現了這方面的努力。《美國法典》標題5《政府組織與僱員》（Title 5 Government Organization And Employees）彙編了國會已經通過的一般性的行政組織法規範。因為標題5《政府組織與僱員》本身已經被國會於1966年批准成為有效的實證法（positive law），因此可認為它已經構成了關於聯邦行政組織一般性的法典化的規定。此外，在以行政領域命名的其他標題下也分別彙編了各個聯邦行政機構的組織立法，構成對一般性組織問題法典化規定的補充。
標題5第一部分《機構一般》（TheAgencies Generally）規定了聯邦行政機構的類型和具體名稱。聯邦行政機構包括執行部門，軍事部門，政府公司（聯邦政府控制或者擁有的公司）和獨立設施（不屬於前三者，也不是作為前三者一部分的機構）。除軍事部門外，前三者在本條中通稱為執行機構（executive agency）。同時規定了部門首長具有的及其可以委任給下級官員行使的，在機構內部組織事項（如僱員行為、業務分工、業務標準、文件記錄、機構財產保管和使用）上實施管理、調查和效能評價等方面的一般職權。最後還規定了行政重組的一般程序，以及國會和總統在政府重組中各自的權限。總統經授權實施重組，其重組計劃經過國會審查、批准始得生效。需要說明的是，關於行政程序、司法審查、國會對制規的監督等有關立法也被彙編於此標題中。
第二部分《公務員職能和責任》（Civil Service Functions and Responsibilities）創設負責政府人事管理的各專門行政機構和官職，具體規定了其權限。如可執行僱員忠誠調查的人事管理辦公室（Office of Personnel Management），負責裁決人事爭議的功績系統保護委員會（MeritSystems Protection Board），負責評估機構人力發展特徵和需求的機構人力資源官（Agency Chief Human Capital Officers），又規定了僱員在這些機構執行其職權時可以享有的權利，以及僱員在政治活動中的行為規範。第三部分僱員（Employees）則主要是關於僱傭、教育培訓、獎勵、工資津貼、保險年金等方面的規定以及個別機構（如美國特勤局United States Secret Service）在人事管理方面的特別規定。
最後，標題5的附錄（Appendix）列入了三部未被彙編的立法以及國會已經批准的各行政重組計劃，分別是《聯邦諮詢委員會法》、《總調查官法》和《政府倫理法》。但附錄部分並未被編纂入本標題下，因此作為和《政府組織與僱員法》並列的單行立法（freestanding laws）存在。標題5基本不涉及機構的外部職權問題，但規定了組織內務管理中的各種事項，以及官員和機構在內務管理中的權限和職責。此類內務權限也需法律規範並經授權才可行使，並不屬於行政可以自行設置的保留事項。而我國的組織立法基本不規定各級官員在組織內務管理上的權限，但此類權限的濫用同樣也能創造尋租和腐敗的空間。[50]
在內容上，具體聯邦機構的組織法也呈現出很高的規範密度。即使是組織的細節問題，但國會認為需要加以明確的，就可予以詳細規定。儘管存在著眾多的細節差異，通常機構的組織法一般都會首先宣告機構成立及其名稱，並概括地規定其職能（Functions）。然後規定部門首長（Head of Department）的官職頭銜、任免程序和任免條件、該官職的職權與限制，但Head一般首先會被授予明確的內務管理權限。機構的Head可以是部長（Secretary），也可以是作為集體的委員會（Commission）。此外還會規定下屬機構的設置與職能以及部分下級官員的名稱、任免條件和職權等。但有的下屬機構和官員是國會之前其他單行立法創設的，除非本法修正前法，其職能、設置就不能由行政機構任意調整。法律還會明確授權部門首長可以向下級機構和官員委代自己的權限，或者下級機構、官員可以接受上級的某些權限委任。這種創設職務代理關係的授權性規範，也就成為形成機構內部設置和分工的重要法律依據。
為實現職能（Functions），法律才進一步規定機構可以行使的具體權力（powers）。也即機構不能單純依據概括的職權條款而為對外的行政作用。但與我國不同的是，除了對外發生的行政作用，powers也包括內務管理上的具體行為權限。比如，為履行職能，授權機構管理、使用、出售行政資產，或者以合同的形式購買、租借和接受無條件贈與相應的財物，授權機構創設特定的福利設施或者行政服務系統等。比如，法律授權美國太空署（NASA）一項財產管理方面的權力，就是通過合同或者其他方法為在其設施內工作的僱員提供自助餐廳服務和其他必要的設施，並因此購買和維護其中的設備。[51]當必要並且無法以其他方式獲得時，法律授權能源部長為在偏遠地區工作的僱員及其子女提供緊急醫療服務、學齡段子女就近入學的交通形式等。[52]
同類事項，在我國除了國務院上升到行政立法層次的規範，各級機關也可能以行政規範性文件的形式加以規定。但也存在既未公開、也未形成政策文件的組織實踐和慣例——比如有的行政機關以各種類型的經費自建農副產品基地供應機關後勤服務，似乎就被視為是不涉法的行政保留事項，不是組織立法規範的對象，而似乎是行政機關的某種「家務」問題。而美國的組織法定主義實踐則是另一個極端，無法律授權，即實質構成了內務管理上的違法越權，儘管不涉及相對人權利保護問題。由於國會沒有能力，也無必要規定組織設置中的全部細節。因此，組織法也有對組織設置問題的授權條款，授權行政機構就立法指示的問題作出細化規定。比如，組織法會規定機構可以擁有自己的官方標誌（Seal），但一般不會在立法明確其圖案細節；而是授權行政機構自行設計該標誌的具體內容，並規定採用提議標誌的批准程序等。
（三）執行分支的補充性角色：總統的執行命令與機構的組織規章
總統在「行政國」的組織建構中的作用也呈現出逐步增強的趨勢。以往總統只會根據國會明確的立法授權，通過執行命令（Executive Order）設置行政機構。比如根據1941年的《第一次戰爭權力法》，羅斯福總統發布第9070號執行命令，創設了國家住房局（National Housing Agency）。根據1954年《共同安全法》（MutualSecurity Act），甘迺迪總統發布第10924號執行命令，在美國國務院中創設了和平隊（Peace Corps）.因為具備法律授權基礎，這種情形下總統設置的機構可以是具有對外職能和獨立法律地位的行政組織。
此外，作為法律創設的總統執行辦公室（The Executive Office of the President）的內設機構，總統還對直接服務於他的白宮辦公室（White House Office）擁有較大的重組權。根據法律授權，總統可以規定僱員的薪水以及所屬僱員的內部職責分工，進而形成內設下屬機構，但立法對僱員人數和薪資上限加以控制。[53]實踐中，總統對此類事項通常也會以執行命令（executive order）的形式加以規定。如布希總統的13199號執行命令在總統執行辦公室內創設了基於信仰和社區行動白宮辦公室（White House Office of Faith—Based and CommunityInitiatives），以協調那些影響社區項目的相關部門的政策議程，保證相關政策決定符合總統對該領域的見解，並鼓勵私人慈善機構對該領域的支持。
但現在，總統也可能基於更加概括和寬泛的授權主張，創設特定的行政組織。比如布希總統發布的第13228號執行命令創設了國土安全辦公室（Office of Homeland Seeurity），詳細規定了該辦公室的任務（Mission）和職能（Function）以及其他組織事項。但是，總統主張自己設置該辦公室的依據，僅僅是「基於憲法和法律對總統的授權」，並未像以往那樣列明究竟是哪部特定立法的授權。基於同樣概括的授權依據，第13254號執行命令創設了美國自由團（Usa Freedom Corps），以鼓勵美國公民參加公共服務。但它也像是一種機構間就某項公共政策目標而形成的固定協調機制，是某種「類組織化」的行政協調程序，因為該團的委員會成員都是已有的行政機構。
可見，總統基於概括性授權設置的機構，通常起到的只是某種內部化的職責協調功能，而類似我國的議事協調機構。通過設置某種內部整合組織和機制而表達、實現總統當前關注的優先政策目標。但這種內部機制還是規定了官員在該機制中的具體職責，而規定官員的職責似乎應該是國會的權力，且儘管不是對外的職責，在某些政策協調機制中扮演「某種角色」卻可能影響部門行政決定的最終結果。比如，創設管制審查計劃的第12866號執行命令，基於同樣寬泛的授權，規定了副總統在管制審查中主持機構政策會議、參與協調解決機構政策爭議的職責。然而，憲法規定副總統的職責僅僅是隨時準備接替總統的職位和在參議院表決出現僵局時投出決定的一票，總統可以直接規定副總統在管制審查中承擔更多的職能嗎？此類權限的合憲性也引起了質疑。[54]
此外，根據《行政程序法》，行政機構也通過制定其組織規章（rule），從而明確組織法授權行政機構可以細化規定的組織設置事項。《行政程序法》規定，行政機構應該在聯邦登記上公告自己的中央和地區行政組織及其所在地，以方便公眾知悉可以從何處、以何種方法向誰獲取信息、提交申請、獲得決定。[55]但涉及內部組織人事管理的規章，可不必經過公告評論程序。[56]此外，由於機構的組織法一般也會授權行政機構向下級官員、機構委代職權，從而形成內部機構的設置。因此，行政機構在聯邦登記上公告自己的組織規章時，也可能直接引用其組織法上的授權條款作為制定本單位組織規章的主要依據，不再引述作為一般法的《行政程序法》。如果上級機構制定的組織規章可以成為自己制定組織規章的依據，行政機構也會在聯邦登記中加以引述。
比如美國交通部下屬國家公路交通安全局（NHTSA）的組織規章，引用的制規授權依據就是國會創設該機構的組織立法以及交通部制定的向其委代職權的組織規章，並未再引用行政程序法。[57]組織規章的內容包含確定機構內部上下各級官員、機構設置，官員間以職權委任為形式的職能分工條款，以及官員的繼任、辦公地點、機構的官方標誌（Seal）等事項。此外，法律創設的專門負責組織內務管理的行政機構，如人事辦公室等，根據立法授權，也會就其職權範圍內的一般性組織問題制定規章。比如，1949年的《聯邦財產和行政服務法》創設的總務局（General Services Administration）就制定了關於聯邦僱員公務旅行方面的規章，以在最小化行政開支和保證公務旅行以負責任的方式進行之間實現平衡。[58]此外，機構的組織規章還會根據其內容和整體邏輯關係彙編於隸屬國會的美國政府出版辦公室（U.S. Government Publishing Office）編纂的《聯邦規章法典》（Code ofFederal Regulations），使得組織規章本身實現了某種程度的法典化。
……