陳國權，浙江大學公共管理學院教授，博士生導師。
皇甫鑫，浙江大學公共管理學院博士研究生。
權力分工是國家治理複雜化的客觀要求，但不同國家的權力分工形態存在著較大差異。以「三權分立」為表現形式的政治性分權是西方國家政治體制的基本特徵，我國無論在政治實踐還是學理探索中都否定了政治性分權對於中國的適用性。近十年來黨和國家的政治建設一直在探索適合中國國情的分權體系，提出以功能性分權解決我國公共權力的分工問題，即建立決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。在基本理念上，功能性分權強調積極權力觀下的有為政府，其主要目的在於提高公權力的運行效率；政治性分權則強調消極權力觀下的有限政府，其主要目的在於防止公權力專斷與濫用。在制度基礎上，功能性分權與公有制經濟佔主導的經濟基礎相適應，是一統體制下的制度安排；政治性分權與私有制經濟佔主導的經濟基礎相適應，是憲政及自由主義傳統下的制度安排。在表現形式上，功能性分權表現為權力集中統一下的組織內分權，是一種過程性分權；政治性分權則表現為國家權力的一分為三，是一種組織性分權。
三權分立是以美國為代表的西方國家政治體制的基本特徵。有些學者認為三權分立是現代政治文明的體現，提出中國也應該實行三權分立的政治體制。但這一觀點受到了中國主流意識形態的堅決反對，這從黨和國家領導人的講話中便可見一斑。鄧小平同志曾指出：「西方的民主就是三權分立、多黨競選等。我們並不反對西方國家這樣搞，但是我們中國大陸不搞多黨競選，不搞三權分立、兩院制。」江澤民、胡錦濤同志在多個場合明確表示中國絕不搞資產階級的三權分立體制。習近平總書記也明確指出：我們是中國共產黨執政，各民主黨派參政，沒有反對黨，不是三權鼎立、多黨輪流坐莊，我國法治體系要跟這個制度相匹配。我國學術界也普遍認為三權分立體制是不適合於我國國情的。然而，頗為遺憾的是，在官方否定西方三權分立體制對於我國適用性的同時，鮮有人對中國政治體制中的權力分立展開深入研究。但從黨的重大理論和重要實踐來看，黨並非只是簡單地否定三權分立體制，而是在否定的基礎上試圖探索中國特色的分權體系。換言之，黨否定的只是西方三權分立體制在中國的適用性，在本質上並不否定分權的價值及其在中國政治體制中的必要性。黨的十七大報告提出要「建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制」；黨的十八大報告在此基礎上提出要「確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力」；黨的十九大報告則更進一步地對決策權、執行權與監督權的運行予以明確的要求，提出「構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行機制」。在實踐中，我國各地黨政部門在推進權力結構科學化配置、權力在陽光下運作、權力運行規範化監督等多方面也進行了大量的探索。
為了表述的方便，我們將決策權、執行權、監督權既相互制約又相互監督的權力結構和運行機制稱為「功能性分權」，將西方國家（尤其是美國）立法權、行政權、司法權相互分立與制衡的體制稱為「政治性分權」。本文試圖通過比較研究的方法，從基本理念、制度基礎以及表現形式三個維度來探討功能性分權與政治性分權的差異性及其根源，力圖在區分二者差異的基礎上探討中國特色功能性分權體系的權力結構與權力運行機制。
從本質上來講，政治體制中所有分權形態都源於分工，公共事務越繁雜，對於分工的訴求也就越強烈，就越需要分權。決策、執行、監督是任何現代管理活動都具備的三個環節，決策活動、執行活動、監督活動的「三事分工」是應對繁雜公共事務的基本條件。公共事務分工之後，需要特定的主體來承擔所劃分的事務，將事務劃分給特定主體或組織的過程，實質上就是職能設定的過程，從而形成決策職能、執行職能、監督職能的「三職分定」。公共職能的設定需要憑藉公共責任的履行得以實現，職能與責任是相對應的關係，一項職能通常對應一項責任，決策職能、執行職能與監督職能分別對應決策責任、執行責任與監督責任，這一過程即「三責分置」的過程。權力是履責的工具，責權對應與平衡是公共事務治理的重要原則，公共主體有何種責任，就需要賦予相應的權力，以責任勘定權力的邊界，所以決策責任、執行責任、監督責任的履行必須配之以決策權力、執行權力、監督權力，形成決策權、執行權與監督權的三權分立。綜上，從公共事務的分工邏輯出發，形成了「三事分工-三職分定-三責分置-三權分立」的分權邏輯。值得注意的是，公共事務分工是所有現代政治體制不可或缺的基礎，更進一步，基於公共事務分工的決策權、執行權、監督權的劃分是分權形態的基礎和前提，決策權、執行權、監督權之間不同的配置邏輯與方式會形成不同的分權形態。
我們將立法權、行政權、司法權相互分立與制衡的權力體制稱為「政治性分權」，政治性分權在實踐中的典型代表是美國的「三權分立體制」。政治性分權將國家權力分為立法權、行政權、司法權並分別賦予特定主體，通過三權之間重疊滲透的形式形成多個「否決點」，以實現權力之間的相互制衡。除此之外，政治性分權還體現在內部分權制衡，如立法權內部參議院與眾議院之間的制衡、不同利益團體之間的制衡等，以使得權力是有限的、受控制的。當然，權力關係會隨著環境的變化而變化，例如在美國內戰時期，國會控制了總統，使總統行使的否決權幾乎無效。隨著工業化、現代化進程的加快，凱恩斯主義以及新凱恩斯主義的形成與實踐又促使了行政權的擴大，甚至於「行政國家」的出現，但總體上仍存在著較強的權力制衡效應。
我們將決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制稱為「功能性分權」。在我國，中國共產黨領導一切，在中國共產黨的統一領導下國家權力具有高度的一統性。但國家治理的複雜性又必然要求政治分工，政治分工則需要通過權力的分離予以實現，在分離的權力之間建立制約關係可以防止權力濫用專斷，建立協調關係可以保障權力運行效率。於是，在政治分工基礎上的功能性分權就成為了中國公權力體制的選擇，體現為黨統一領導下的決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。決策權、執行權與監督權之間的關係具有相對性和層級性，相對性意指功能性分權是一種過程性質的分權，某一主體在不同的權力過程階段所行使的權力類別不同，具有相對意義。如在我國縱向權力結構中，省政府相對國務院是執行機構，但相對市政府又是決策機構。層級性意指在決策權、執行權、監督權行使組織內部又存在另一層次的決策權、執行權與監督權的分離，具有嵌套性特徵。如市人民政府服從於市委的領導，是市委事實上的執行機構，行使執行權；但市人民政府在履行執行權的過程中仍存在決策權、執行權與監督權的分離。
決策權、執行權、監督權三者之間權力配置邏輯的差異形塑了功能性分權與政治性分權兩種不同的分權形態。三權之間權力配置邏輯的差異指的是理念差異和其背後的制度基礎差異，理念差異集中表現在權力觀念和分權目標兩方面，制度基礎差異集中表現在經濟基礎與歷史傳統兩方面。
權力觀念與分權目標的不同是兩種分權形態在基本理念層面的主要差異，指引著分權體制的設計。
（1）權力觀念：積極權力觀下的有效政府與消極權力觀下的有限政府
一般來說，國家權力的配置與社會制度的安排背後總是隱含著某種主觀預期和理論預設，即權力觀念；反過來，權力觀念的不同也會帶來權力配置邏輯和方式的差異。著名哲學家米歇爾·福柯曾指出我們不能僅從消極方面描述權力，要認識到權力的創造性與生產性。權力觀念總體上可以分為積極權力觀和消極權力觀兩種：積極權力觀源於權力性善的假設和社會對公權力的期待和需要；消極權力觀源於權力性惡的假設和社會對公權力的懷疑和恐懼。
在中國，功能性分權是積極權力觀的產物，背後隱含著權力性善的假設，強調在決策權、執行權、監督權分離的基礎上通過加強三權之間的協調溝通，從而長效地完成複雜的公共事務；三權之間制約機制的建立是為了防止權力專斷和濫用，以保證決策科學、執行堅決、監督有力的實現。在積極權力觀下，對公權力的基本要求是充分發揮其有效性，建設有為政府。具體來說，是指公權力主體運用多元政策工具，在激發市場和社會活力的同時，自身也積極參與經濟社會建設，通過對市場要素（資本、土地、人口流動）的運作，推動經濟活動的發生。與此同時，積極權力觀還要求賦予公權力較大的空間，以便於公權力主體展開與其他部門的協調，從而提升公權力行為的效力和效果。究其根源，積極權力觀下有為政府的出現與其社會需要邏輯和家國治理邏輯相關，積極權力觀主要表現為賦予權力主體能力、責任和條件去行使權力。當然，積極權力觀下的有為政府並不意味著對公權力的毫無限制，邊界清晰、高效廉潔等限制性條件也是其基本要求；換言之，這裡的有為與有限只是相對的概念，在強調有為政府的同時，也不能忽視政府的有限性。
政治性分權是消極權力觀的產物，背後隱含著對於權力性惡的假設，強調在立法權、行政權與司法權之間形成相互制衡的權力關係。從本質上來講，消極權力觀是對公權力持冷漠和懷疑態度的自由主義價值觀的體現。在消極權力觀下，公權力被理解為外在的強制性權力，對人類精神自由而言是消極的東西。霍布斯曾指出國家就像是利維坦，是必要的惡。在休謨看來，「無賴假設」是制定任何政治制度及其具體機制時必須考慮的因素，要對人性的可疑進行限制。在此基礎上，消極權力觀發展出了以惡制惡、化惡為善的權力限制路徑，即以權力制約權力，用野心對抗野心。總的來說，消極權力觀下社會對於公權力的態度是謹慎的，一方面需要其提供基本的公共服務，另一方面又擔心過大的公權力會限制個人自由以及個人利益的發展。因此，消極權力觀要求公權力在限制的空間內發揮作用，並採取內部制衡與外部監督的多種方式對公權力進行限制，建設有限政府。有學者認為 ，美國憲法每一行每一句都是對政府的限制。
（2）分權目標：保障公權力運行效率與防止公權力專斷
公共事務的複雜性決定了分工與權力劃分的必然性。然而，權力劃分之後權力與權力之間關係特徵的不同實際上映射著分權目標的差異。功能性分權的分權目標是保障公權力的運行效率，政治性分權的分權目標是防止公權力專斷與濫用。當然，二者的目標並非絕對的，功能性分權在保障公權力運行效率的同時也需要建立多種機制防止權力濫用，政治性分權在防止公權力專斷與濫用的同時也需要建立多種機制提高公權力運行效率，本研究為了分析的便利遂選取了相對意義上的主要目標作為此種分權形態的目標。
分工是現代管理活動提高效率的有效途徑，在政府管理過程中基於保障權力運行效率的分工就體現為功能性分權，二者的內涵具有一致性。隨著公共事務複雜性程度的提高，單一權力主體顯然無法應對繁雜的事務，這就要求將繁雜的公共事務進行分工，將政府職權進行劃分，以保證公權力的運行效率。換言之，功能性分權的權力劃分是基於管理行為的視角展開的，強調決策權、執行權、監督權在運行過程中通過協調配合與相互約束等方式提高效率、發揮效能，是一種過程導向的分權。功能性分權的目標在中國公權力體系中集中體現為公權力有責任和能力追求權力運行效率，主要體現在兩方面：其一，中國公權力手中掌握著大量的經濟發展資源，公權力需要對經濟發展資源進行經營以增強公權力自身的合法性；其二，功能性分權意指通過專業化分工，提高公權力行使的專門化和科學化水平。
西方政治性分權更多的是基於利益代理的結構制衡型分權，換言之，是基於利益妥協的制衡，強調立法權、行政權、司法權在權力結構上相互制衡，防止公權力獨大專斷，侵害某一群體的利益。西方政治性分權制度形成的歷史過程很好地說明了這一觀點。英國資產階級革命的過程實際上就是新興資產階級與封建地主階級利益衝突與妥協的歷史，革命的結果是立法權與行政權的分離，立法權由以資產階級佔主導的議會掌握，行政權則仍保留在以國王為主導的政府，且二者之間形成相互制約的關係；與此同時，貴族與平民利益的分化博弈也催生了議會內部上院下院的分離。在法國，資產階級革命廢除了封建統治之後，基於利益平衡建立了結構制衡的政治體制，立法機關中上議院和下議院分別代表貴族團體和平民團體的利益；在司法部門中，貴族的司法審判由立法機關的上議院施行，平民的司法審判則由國家普通法庭審判，形成了貴族與平民的權力相對。在美國，基於利益的制衡相對隱蔽一些，由於美國是直接建立資產階級生產方式和資產階級統治的，所以資產階級與封建地主階級的利益衝突相對較小，但在資產階級內部仍存在著激烈的利益衝突，大財團與地方性財團的利益衝突，大地主、大商人的利益與農民、城市貧民、手工業者的利益衝突直接形塑了美國的雙重分權結構，即橫向上立法權、行政權、司法權之間的分權制衡，縱向上聯邦與州之間的分權制衡。總之，三權分立不是積極增進效率的原理，而是消極地防止濫用權力的原理。
制度優劣與制度環境緊密相聯，我們不能脫離制度運行的特定環境評價制度的好壞，換言之，任何一種制度脫離了特定的環境就無法判定其優劣。功能性分權與政治性分權都有其特定的制度環境和基礎，突出表現在經濟基礎和歷史傳統兩個方面，經濟基礎是分權形態差異的根本因素，歷史傳統是分權形態差異的內在因素。當然，制度基礎還體現在文化基因等多個重要方面，本研究認為經濟基礎和歷史傳統對於公權力體制的影響更為重要，所以僅作論述。如前所述，中國和美國分別是功能性分權與政治性分權的典型代表，所以以下論述將以中國和美國的政治體制為例。
在馬克思主義看來，經濟基礎決定上層建築，有何種經濟基礎就會呈現出相應的上層建築，經濟基礎的不同決定了上層建築的差異。以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展是中國基本經濟制度的重要內容，這樣的經濟基礎就決定了我國經濟不僅包括個體經濟、私營經濟、外資經濟等在內的非公有制經濟，更在於包括國有經濟、集體經濟以及混合所有制經濟中的國有成分和集體成分在內的公有制經濟，且公有制經濟為主導。實踐中，公有制經濟佔主導的經濟基礎在政府屬性中的反映就是政府不僅要維護市場經濟秩序，政府自身也是經濟發展的主體之一。例如，政府對於開發區、國有企業以及公共工程的建設等，再加上我國土地公有制的制度安排，這就使得政府（尤其是地方政府）有著經營土地、經營轄區、經營城市的責任和能力。與此同時，改革開放後中國公權力的合法性來源主要是績效，強大的績效合法性壓力使得公權力積極利用其自主性來促進經濟社會發展。換言之，我國特有的經濟制度和體制安排決定了政府手中掌握著巨大的經濟發展資源，而公共經濟資源的運作必須配之以必要的公共權力與責任，再加上政府強大的績效合法性壓力，從而決定了我國政府必然是一個積極的、追求效率的政府，在此基礎上為提高效率進行權力的分工，形成「功能性分權」體制。因此，功能性分權為積極權力觀下有為政府的一種制度安排，其分權的本質是基於公權力運行效率的過程分工型分權。需要特別說明的是，積極權力觀下的有為政府並不代表著要將權力絕對集中，恰恰相反，而是要在國家權力統一的基礎上進行治權的劃分，以分工促效率。
與之不同，政治性分權所紮根的經濟基礎與功能性分權有較大差異。總體而言，政治性分權是與以私有制為主體的自由市場經濟相適應的，這種適應性主要體現在兩個方面：一是以私有制為主體的自由市場經濟決定了經濟發展的活力在於市場和社會，公權力扮演著市場和社會秩序維護者的角色，過大的公權力會對以私有制為主體的自由市場經濟的發展產生負面影響。因此，西方社會通常對公權力持消極懷疑態度，強調公權力的有限性。除此之外，正是由於西方社會的私有制特性，公權力沒有掌握過多的經濟發展資源，換言之，政府在促進發展經濟效率的積極性、責任以及能力都有限，這就使得政治性分權在消極權力觀下主張有限政府有了特定的經濟基礎。二是政治性分權適應於階級衝突與妥協的要求，不同的經濟利益團體有不同的政治訴求，這些不同的訴求會通過分立的國家權力進行利益的爭取與博弈，從而形成基於利益分離與代理的制衡體制。
公權力體制的確立具有路徑依賴和學習性，路徑依賴是指制度變遷的「慣性」，學習性是指理論發展與實踐探索的互動，突出反映在歷史傳統的延續和理論對實踐的影響。在中國，功能性分權的歷史傳統主要表現在三個方面：一是當代政治體制建設對於中國傳統社會一統體制的路徑依賴。具體來說，中國自秦朝建立大一統的帝國體制，一直延續到清朝，在這一長達2000多年的歷史中，集權始終是主流特徵，在權力集中的前提下通過設置多個事務部門進行治理權的劃分，如「三省六部制」等。傳統的治國體制在新中國成立後有了根本性的變革，廢除了君主專制政體，建立了民主共和國。但由於制度慣性的存在，仍有一些歷史基因得到傳承。例如當代中國政治體制的核心特徵是國家權力的統一與治理權力的劃分，即在中國共產黨的統一領導下進行決策權、執行權、監督權的劃分。二是中國以黨建國的歷史事實。中國共產黨在成立早期是以組織鬆散社會的角色存在的，而後通過統一戰線、武裝鬥爭、黨的建設三大法寶奪取了中國革命的勝利，建立了新中國。之後在黨的領導下進行國家建設和社會建設，形成了中國共產黨統一領導的體制安排，在統一領導下進行治理權力分離的體制設計。具體來說，黨在革命戰爭時期的路徑依賴、黨推進現代化和社會主義改造的歷史任務、現代化進程中目標與資源的緊張關係以及現代化的趕超戰略都是政黨集權的關鍵因素，這種歷史上的集權驅動因素在當代中國也部分地存在，形成了我國國家權力集中統一的基本特徵。三是中華傳統文化對大一統、和諧、協調等思想的強調，為當代功能性分權對權力之間協調與制約機制的安排產生了影響。
在美國，政治性分權的歷史傳統基礎主要表現在兩個方面：一是1787年費城制憲會議之前的邦聯制度對憲法制定影響深刻。1787年制憲會議之前，美國實行邦聯制，即13個州形成鬆散的國家聯合，各州之間的政體也存在著一定程度的差異，有的分權有的集權。在此背景下，各州對新成立的聯邦政府的權力持懷疑和警惕態度，因此對聯邦政府與州政府的關係進行了較為清晰的且具有限制性的界定。與此同時，為了對聯邦權力進行限制，憲法還將國會分為參議院和眾議院，以實現在立法權內部形成制約關係。這些懷疑的態度以及制約機制的設計規定了美國憲法的基本原則，在很大程度上延續至今。儘管當代行政權有擴大的趨勢，但立法權、司法權對於行政權的制衡作用仍然有效。二是西方分權學說與均衡政治理論對政治性分權實踐的影響。對權力分立和權力制衡的學理探討一直都是西方政治思想家關注的核心議題之一，從亞里斯多德的法治理念（議事機能、行政機能、審判機能）到馬西利烏斯對立法職能和執行職能的區分，從洛克對立法權、行政權和外交權的區分到孟德斯鳩立法權、行政權和司法權的三權分立與制衡，再到聯邦黨人對於政治體制探討，無不顯示對公共權力的懷疑和限制。這些分權與制衡思想對政治性分權的實踐都起到了至關重要的作用，甚至於對政治體制的設計產生了直接的影響。
綜上所述，功能性分權與政治性分權基本理念的不同源於制度基礎的差異。功能性分權紮根於以公有制為主的經濟基礎，與一統體制相適應；而政治性分權則紮根於以私有制為主的自由市場的經濟基礎，統一於憲政及分權制衡思想的歷史傳統。
基本理念的差異外現於表現形式。就兩種分權形態而言，存在著國家權力集中與分立的結構差異、過程性分權與組織性分權的分權形式差異等。國家權力是否集中是兩種分權形態差異的根本表現形式，在此基礎上，過程性與組織性兩種分權類型反映了兩種分權形態關注焦點與發展方向的差異。
我國建構的功能性分權體系從屬於集中的國家權力，即在中國共產黨的統一領導下進行治理權力的分離。中國共產黨對國家的統一領導具體體現為組織嵌入和個人嵌入兩種形式。組織嵌入是指黨的各級各類組織（黨委、紀委、黨組等）在公權力體系中發揮重要作用，切實行使公共權力；個人嵌入即黨員通過進入國家系統並擔任職位，在實踐中落實黨對國家系統的領導。在國家權力集中統一的前提下，功能性分權體現為治理權的分權，以實現分工協作和效率提升。更進一步，治權劃分在功能性分權形態中表現為組織內分權，即在同一組織內部進行決策、執行、監督的職能劃分，並賦予特定主體進行特定職能的履行及其特定權力的行使。具體來說，在黨委組織內，各常委分別是各國家機關的主要負責人；在中央，黨中央總書記為國家主席，其他常委分別任全國人民代表大會常務委員會委員長、國務院總理、紀委書記等職，且這一制度呈現出較強的穩定性，這就相當於在黨委組織內部進行了權力的分工，通過兼任國家機關的形式實現了黨對國家的領導。由黨委做出的決議通過多種決策機制交由人大進行審議，再通過上述組織內分權的方式交由各國家系統執行，從而形成「黨委-人大決策、人民政府執行、法院-檢察院/紀委-監察委監督」的權力結構和運行機制。在地方層面也是如此。與此相似，在人民政府系統內部，也呈現出這種組織內分權的特徵，例如在國務院，總理負責國務院總體事項，多位國務院副總理分別分管特定領域，如財經、科技、商務、教育、財政等。在這些分管領域內，副總理有較大的管理權與決定權；除此之外，國務院總理也沒有掌握副總理及各部部長的完全任免權。總的來說，行政系統內部並非十分集權，而是呈現出組織內分權的特徵，地方層面與中央層面基本一致。綜上所述，功能性分權是在國家權力統一於中國共產黨領導下的決策權、執行權、監督權的組織內分權，具體如圖1所示。
政治性分權強調將國家權力三分為立法權、行政權、司法權，在分立的基礎上形成制衡關係以限制國家權力、防止國家權力對社會的侵害。以美國為例，憲法將國家權力分為立法權、行政權、司法權，並在憲法文本中規定三種權力各自的權力內容。這三種權力之間不是集中統一的關係，而是在權力分立的基礎上形成相互制衡的關係。可將制衡視作各種權力或職責之間的對抗，每種權力都在制約另一種權力的行為。兩個相互衝突的權力主體都具有可導致平衡或僵局的權力，需要其中一個做出讓步，或兩者達成妥協。概略地說，權力之間的制衡方式體現為權力之間的重疊滲透關係，如圖2所示。除此之外，與功能性分權呈現出的組織內分權特徵相比，政治性分權雖然在權力組織間是分權制衡關係，但在權力行使系統中卻不同，例如美國總統所行使的行政權在組織外部受立法權和司法權的制衡，但是在行政權內部，總統的集權特徵較為明顯，副總統對於總統的分權，哪怕是事務性分權也微乎其微，在各行政部門內部正職的集權特徵都較為明顯，正職對副職的制度化分權較為有限。綜上所述，政治性分權強調將國家國家權力一分為三，且在三權之間形成權力的制衡關係，在分立的行政系統中又呈現出較強的集權特徵，這與功能性分權所強調的國家權力集中統一下的組織內分權有較大的區別。
決策權、執行權與監督權的權力劃分，依據其權力配置方式的差異形成功能性分權與政治性分權兩種不同的分權形態。在表現形式方面，首先這兩種分權形態是在不同的層面上討論的，政治性分權聚焦於將國家權力進行分立，形成三權之間相互制衡的結構；與此不同，功能性分權強調國家權力的統一，在中國共產黨的統一領導下進行治理權力的分離及組織內分權以提高治理水平。除此之外，二者在分權的表現形式上還有過程性與組織性之分。
功能性分權強調對權力過程的分權，將各權力主體置於決策、執行、監督的權力環節中分析其權力關係。同一主體在不同的權力環節所行使的權力類型是不同的，呈現出相對性而非絕對性的特徵。例如，在當代中國公權力運行過程中，一級人民政府在不同的權力環節就具有不同的權力屬性。在橫向廣義政府內，相對於黨委-人大行使的決策權，人民政府行使執行權。在縱向上，相對於上級人民政府行使的決策權，本級人民政府行使執行權；相對於下級人民政府行使的執行權，本級人民政府行使決策權。當然，這種過程性分權關係在黨委系統中也是如此。需要說明的是，功能性分權中監督權的行使存在一定程度的特殊性。在中國，監督權可以分為兩類：一類是業務監督權，是一種對公共事務執行效率及效果的監督，通常由業務決策者行使，其形式主要有績效考評、匯報報告制度等；另一類是廉政司法監督權，是一種對公權力運行過程及結果是否違紀違法的監督，通常由特定的公權力機關行使，如紀委、監委、法院、檢察院根據相關法律法規紀律進行廉政司法監督。儘管廉政司法監督權似乎存在組織或主體分權的特徵，但其總體是決策、執行、監督權力過程的一個環節。總體而言，功能性分權是一種基於權力過程的分權，具有相對性，強調特定權力環節的特定關係，而非固定的或絕對意義的權力關係。
與功能性分權的過程性特徵相比，政治性分權則突出體現為組織性分權，即將某項權力賦予特定組織，組織與組織之間形成結構上的分權關係，其權力的相對性較弱。具體來說，組織性分權體現在組織職能分立和組織人事分立，職能分立是指一項政府職能必須且只能由一個政府分支履行；人事分立是指一個人如在其中一個政府分支任職，就不得同時在其他兩個分支任職。按照麥迪遜的說法，「防止把某些權力逐漸集中於同一部門的最可靠的辦法，就是給予各部門的主管人抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動」。例如，美國為了避免權力過度集中、防止權力專斷和濫用，將聯邦政治權力一分為三為立法權、行政權和司法權，並將三權分別賦予國會、總統和最高法院三個組織，這一過程就是組織性分權的過程。具體來說，《美利堅合眾國憲法》規定由參議院和眾議院組成的國會是立法機關，享有全部立法權，負責制定法律；總統是行政機關，行使行政權，負責執行和實施法律；最高法院和下級法院是司法機關，行使司法權，負責解釋法律。在縱向權力關係中，也呈現出組織性分權的特徵。具體來說，美國聯邦政府與州在法律上存在著特定的權力劃分，規定「憲法未賦予政府（聯邦政府）的權利都屬於各州和人民」、「限制聯邦法院對各州的管轄權」。因此，州對於聯邦政府而言具有較強的獨立性，從而實現自治，不具有上述功能性分權呈現出來的權力運行過程中的相對性特徵，更多的是權力賦予特定組織的特定性。
權力如同資本，如果說資本是經濟生活中的權力，那麼權力就是政治生活中的資本。作為政治生活中的核心要素，權力與權力之間形成的權力結構與運行機制決定了一個政治組織的基本制度。西方政治制度的核心特徵是將國家權力分為立法權、行政權與司法權，並形成相互制約的三權分立體制，謂之政治性分權。中國政治體制的根本特徵是中國共產黨對於國家權力的統一領導以及黨與國家形成的廣義政府內部的協同治理體制。這種體制是近代中國在曲折的革命與政治鬥爭中演化形成的，並與當下以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度相適應。西方三權分立的政治性分權體制肯定不適合中國，但這並不意味著我國的公共權力就不需要進行合理的分工。事實上，政治的複雜性客觀上要求適度的政治分工，以政治分工為基礎形成權力的分離。但有別於西方的政治性分權，我國試圖在政治權力集中的前提下將公共治理權力區分為決策權、執行權與監督權，並構建起既相互制約又相互協調的權力結構與運行機制，即功能性分權。
功能性分權與政治性分權一樣，都是基於決策權、執行權、監督權的排列組合，即都是由「三事分工-三職分定-三責分置-三權分立」這一邏輯形成，但分權的組織形態與實現層次不同。這兩種分權形態存在著基本理念、制度基礎和表現形式等方面的差異，具體如表1所示，此處不再贅述。基於此，我們應當充分認識到，制度要與賴於生存的制度條件相適應，制度本身並沒有優劣之分，優劣在於制度與制度基礎的適應性高低。當前，無論是基於何種目的，權力分立都是現代國家治理必不可少的制度安排，在我國，國家治理也離不開權力分立。功能性分權是理解中國國家治理和權力制約監督體制的線索，我們也應該在國家權力集中統一的條件下，從提升公權力運行效率和防止權力濫用兩方面完善中國特色的功能性分權。建立健全適合中國國情的分權體系，無疑具有極大的政治與理論意義。
責任編輯：楊明 一審：陳鑫 二審： 王錚
文章來源：《江海學刊》2020年第4期