最高法案例 ：有職權者，並不必然是行政訴訟的適格被告

2020-09-10 狄城普法驛站

來源：行政涉法研究


【裁判要點】

一般而言，判斷行政訴訟的被告是否適格，既要審查該機關是否是行政行為的作出者，亦應審查行為者是否具有行政主體資格。倘若存在授權、委託等職權轉移情形的，則應當按照《行政訴訟法》第二十六條、《最高人民法院關於適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》第二十條等條款的規定，確定適格被告。但有職權者，並不必然是行為者。在確定適格被告時，主要是審查行為者是否具有普遍意義上的行政職權，從而判斷其是否具有行政主體資格；而被告是否具有作出被訴行政行為的法定職權，則是認定被告是否超越職權、被訴行為是否合法的實體審查內容。

【裁判文書】

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2020）最高法行申2169號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：王春紅，女，漢族，住江西省南昌市青山湖區。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：江西省南昌市青山湖區人民政府。住所地：江西省南昌市南京東路699號。

法定代表人：王強，該區人民政府區長。

再審申請人王春紅訴被申請人江西省南昌市青山湖區人民政府（以下簡稱「青山湖區政府」）房屋行政強制一案，江西省南昌鐵路運輸中級法院於2019年1月31日作出（2018）贛71行初212號行政裁定：駁回王春紅的起訴。王春紅不服提起上訴後，江西省高級人民法院於2019年6月12日作出（2019）贛行終199號行政裁定：駁回王春紅上訴，維持原裁定。王春紅仍不服，在法定期限內向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查，現已審查終結。

王春紅向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政裁定，依法支持其在一審中的訴訟請求，將本案發回重審。王春紅申請再審的主要事實和理由為：青山湖區政府系本案適格被告，應當對其房屋違法被拆承擔法律責任。1.涉案房屋是在集體土地上建造的房屋，應當由市、縣人民政府組織實施，具體實施部門無權獨立擔責，故應由被申請人承擔最終責任。2.湖政辦發[2015]17號文並非法律、法規、規章之明確授權行為，不得作為判案的法律依據。3.根據其在青山湖區政府官方網站上所查找的職權劃分，江西省南昌市青山湖區人民政府舊城改造辦公室並無強制拆除徵收範圍內房屋的職權。

本院認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第二十六條第一款之規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關是被告。一般而言，判斷行政訴訟的被告是否適格，既要審查該機關是否是行政行為的作出者，亦應審查行為者是否具有行政主體資格。倘若存在授權、委託等職權轉移情形的，則應當按照《行政訴訟法》第二十六條、《最高人民法院關於適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第二十條等條款的規定，確定適格被告。

根據原審查明的事實，江西省南昌市青山湖區政府房屋徵收領導小組辦公室（以下簡稱「青山湖區徵收辦」）負責涉案農房拆遷安置工作，村委會配合其拆遷安置。當地村委會已出具說明，涉案房屋系由其委託拆房公司實施拆除，故涉案強制拆除行為應當視為青山湖區徵收辦作出。根據青山湖區政府辦公室下發的湖政辦發[2015]17號文，青山湖區徵收辦隸屬於江西省南昌市青山湖區住房和城市建設局（以下簡稱「青山湖區住建局」），根據《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十條第三款的規定，在沒有法律、法規或規章授權的情況下，青山湖區徵收辦作為下設機構並不具有行政主體資格，其行使行政職權的行為應當由所屬的行政機關承擔相應責任。

根據《行政訴訟法》第二十六條第六款的規定，行政機關職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告。根據江西省南昌市青山湖區機構編制委員會於2016年10月19日下發的《關於區住建局徵收拆遷職能劃轉至區舊改辦的通知》，該區房屋徵收、補償安置等工作職能已由住建部門劃轉至江西省南昌市青山湖區舊城改造辦公室（以下簡稱「青山湖區舊改辦」）。經查，根據《南昌市青山湖區舊城改造辦公室職能配置、內設機構和人員編制規定》，該辦是依據《青山湖區政府職能轉變和機構改革實施方案》設立，「為區政府主管舊城改造事務的工作部門，正科級建制」，並核定了「機關行政編制5名」，具有獨立的行政主體資格。根據上述分析，一、二審法院向再審申請人釋明被申請人青山湖區舊改辦是本案適格被告，並無不當。

再審申請人提出涉案房屋屬於集體土地上的房屋，應當適用《中華人民共和國土地管理法》等法律法規關於「市、縣政府組織實施徵收」的規定，認定被申請人青山湖區政府為本案適格被告。但有職權者，並不必然是行為者。在確定適格被告時，主要是審查行為者是否具有普遍意義上的行政職權，從而判斷其是否具有行政主體資格；而被告是否具有作出被訴行政行為的法定職權，則是認定被告是否超越職權、被訴行為是否合法的實體審查內容。就本案被訴強制拆除行為而言，依據查明的事實和法律法規所確定的規則，能夠明確適格被告。再審申請人推定被申請人青山湖區政府為被告的主張，本院無法支持。

綜上，被申請人青山湖區政府並非本案被訴強制拆除行為的適格被告。經法院釋明，再審申請人拒絕變更被告，堅持本案訴訟。因此，一審法院裁定駁回再審申請人的起訴，二審法院裁定駁回上訴、維持原裁定，均無不當。王春紅的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：

駁回再審申請人王春紅的再審申請。

審判長　王　巖

審判員　汪鴻濱

審判員　蔚　強

二〇二〇年五月十五日

書記員　羅夢娟

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