來源:半月談
編者按
鄉鎮是鄉村基層治理的核心單元，而鄉鎮幹部，無疑是鄉鎮治理諸多要素的樞紐。《半月談》推出「基層治理現代化」欄目一年多來，最熱烈的反響來自基層幹部，最豐富的建議來自基層幹部，最懇切的呼聲也來自基層幹部。當關注的目光與一線的呼聲共振，我們會聽到一個聲音在廣袤的鄉村大地迴響：「解放鄉鎮幹部！」
為什麼要解放？解放，並非放鬆乃至放縱，而是使鄉鎮幹部「強起來」。讓鄉鎮幹部自冗務中突圍，自羈絆中脫身，恢復矯健的姿態，重獲澎湃的動能，在鄉村振興中更好地發揮引領帶動作用。
一位鄉鎮幹部（右）在走訪村民 劉坤攝
改革開放40年的歷史充分證明，鄉鎮有活力，改革就可日就月將；鄉鎮有動力，改革就可穩健行進；鄉鎮有創造力，改革就能打開一方新局面。鄉鎮之力如何能可持續釋放？離不開鄉鎮幹部的謀劃與決斷，擔當與奉獻。是的，一切成績都是幹出來的，我們理應給幹事擔當者更好支持、更多空間、更大舞臺。
我們也欣喜地看到，2018年中央一系列重磅文件出臺，為鄉鎮幹部送來了好消息。
從年初的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》明確要「使基層有人有權有物」，保證「基層權力給基層」，到5月《關於進一步激勵廣大幹部新時代新擔當新作為的意見》（後文簡稱《意見》）釋放出促進幹部積極作為、奮進奮發的強烈信號；從9月《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》（後文簡稱《規劃》）強調「把夯實基層基礎作為固本之策」「推動鄉村組織振興」，到10月《關於統籌規範督查檢查考核工作的通知》劍指基層受困於形式主義、官僚主義，任務應接不暇，壓力不堪重負的痼疾……可以說，解放鄉鎮幹部，讓鄉鎮幹部強起來，已是大纛獵獵，鼙鼓齊鳴。
在謀變形成共識，轉型時不我待的歷史性時刻，解放鄉鎮幹部當如何再向深處行，再向實上落？《半月談》特此組織專門調研，與廣大基層幹部一起探討：讓鄉鎮幹部強起來，應當如何在基層既做好「減法」，又做好「加法」？
調研記者：鄭生竹 周楠 夏軍 程士華 韓振 梁建強 宋曉東 吳鍾昊 吳帥帥
策劃/編輯：範鍾秀
讓鄉鎮幹部強起來，是一個需要兩面施策的系統工程。一方面，做好「減法」是前提，需以切實減壓給鄉鎮幹部卸去包袱和重荷；另一方面，更重要的是如何做好「加法」——以激勵凝聚鄉鎮幹部的幹勁，給他們以保障和希望；以賦能提升鄉鎮幹部的本領，提升他們的能力和境界；以賦權打開鄉鎮幹部幹事的天地，為他們能幹事、幹成事創造更為合理的主客觀條件。唯有減法優化，加法多元，才能還鄉鎮幹部篤定的腳步、開闊的視野、昂揚的奮鬥精神，讓千萬個實幹家活躍在鄉間田野，幹出新時代鄉村振興的一番大作為。
減法有無「最優解」，幹部如何真減負？
「攤派任務不切實，籤『責任狀』到手軟。政出百門千條線，迎來送往折騰煩。身兼多職無主次，資料表格堆成山。上級借調何頻繁，隊伍老化難運轉……」在調研中，半月談記者接觸到一首打油詩，相當真切地勾勒出期待中央減負新政早日落實的鄉鎮幹部的心境。那麼，減負「最優解」何在？
——先要查明冗務負擔到底在哪裡。
武漢大學中國鄉村治理研究中心博士生王向陽認為，可以考慮運用「兩分法」來區分哪些治理任務必須由鄉鎮幹部完成，哪些只需鄉鎮幹部協助，哪些事務根本不能向鄉鎮政府一級下壓。只有區分任務類型，才能儘量減少鄉鎮幹部的「空耗」。
「寧願拿著鎬頭在前面開路架橋，也不願意閉門造車應付填表。」在四川昭覺縣竹核鄉黨委書記馬劍鋒看來，脫貧攻堅是中西部地區鄉鎮的一項中心工作，但多層級多部門的重複審計考核很沒必要，他建議應歸口扶貧工作考核驗收的部門，減少來自不同業務部門的單項考核幹擾。此外，還應簡化考察調研程序，儘可能減少工作匯報會、座談會，儘量採取現場走訪、口頭匯報等簡便形式。
——容錯免責機制探索應鼓勵多元化。
河南省委黨校教授薛瑞漢建議，容錯糾錯機制要和救濟機制結合起來，科學判定個人責任，讓「犯錯者」有辯解的機會，允許責任人和當事人申辯申訴，保證他們的合法權利。
2016年，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關於完善改革創新容錯免責機制的若干意見》，為改革擔當者撐腰鼓勁。浙江諸暨市一基層領導幹部曾一年被通報批評7次，但諸暨市紀委、組織部沒有簡單套用該市的問責條款，而是在多方調查基礎上，認為這位幹部任職以來一直迎難而上開展工作，施政獲得民眾積極評價。為此，按規定啟動容錯免責程序，給予其年度考核稱職等次。
——引入必要的談心溝通與心理疏導機制。
不少基層幹部反映，越到基層越感覺等級森嚴，「官大一級壓死人」現象突出。某些市縣黨政一把手頤指氣使，把各類會議開成「一言堂」，甚至把下級普通幹部當成呼來喚去的「奴僕」。
基層幹部建議，鄉鎮應建立領導談心制度，鄉鎮領導多與普通幹部交流、談心。安徽界首市委市政府主要領導幹部設定每周固定時間敞開門，與鄉鎮幹部面對面交流，讓基層幹部說出自己的困惑、壓力、希望。該市還發文要求落實帶薪休假應休盡休、加班補貼等政策，保障基層幹部正當權益。
一些鄉鎮幹部常年看領導臉色、動輒受領導威壓，再加上頭緒紛繁的基層事務，焦慮日積月累，壓力直線上升。針對此，不少專家呼籲，對鄉鎮幹部，也應引入心理輔導服務。
加法求解第一招：激勵凝聚幹勁
解放鄉鎮幹部，一大關鍵在於讓幹部們物質上不為難，精神上有尊嚴。在中央新政向基層傳導的過程中，重實幹重實績的用人導向如何落實，增強幹部的榮譽感、歸屬感、獲得感的加法題又該怎麼做？
——真正為鄉鎮幹部向上發展提供制度保障。
「目前鄉鎮幹部幹好幹壞一個樣，提拔的機會還有待真正豐富起來。」中部某省一鎮長認為，鄉鎮幹部做的工作多，但是離領導遠，成績不容易被看到，難免影響其主觀積極性。
基層幹部徐秋華（左）帶領廣西融水苗族自治縣四榮鄉榮地村村民學習「鄉村振興戰略」精神 張愛林 攝
廣西一些鄉鎮幹部告訴半月談記者，儘管如今也有相關規定，工作滿相應年限的鄉鎮幹部可享受高一級待遇，但這一激勵機制仍然不夠，如何進一步落實中央精神，讓更多長期紮根在基層的鄉鎮幹部感受到「有為就會有位」，還需進一步完善配套措施。
江西財經大學財稅與公共管理學院副教授歐陽靜認為，相對而言，工作能力、工作成效和來自群眾的考評結果在鄉鎮幹部晉升的影響力上分量仍偏低，「幹得好不如寫得好」「會做事不如會做人」等現象不同程度存在。她建議連續3年考評位列前三名的鄉鎮，其鄉鎮領導和幹部，就應列為重用或提拔的首選對象。
西南政法大學教授程德安認為，當前基層幹部任用仍有一定隨意性，裙帶關係仍舊存在，往往領導身邊的人提拔得更快。他建議組織部門在考察提拔幹部時，對鄉鎮幹部尤其是年輕幹部適度傾斜；針對長期在鄉鎮任職、與家人長期無法團聚的幹部，要制定更為人性化的安置措施。
目前鄉鎮事業編幹部構成複雜，對其出路問題的解決不能只用「一把尺子」，要按照循序漸進、統籌安排、分類解決的思路來進行。對優秀的鄉鎮中層幹部，要給予發展空間，暢通晉升渠道；對年輕的事業編幹部，要為其打開考入公務員的通道；對有能力獲得職稱評定的，要予以協助。
——為不同身份之間幹部的合理流動創建平臺。
「樹挪死，人挪活」。當前幹部隊伍身份多樣，分行政編制、參公編制和事業編制等，行政編制人員可以轉為參公和事業編制，逆向流動則十分困難。「按照相關規定，從參公崗位調到公務員領導崗位需在45歲以下，要有一定的職務或者職級，還要遇到領導職數空編，滿足這些條件的概率是比較小的。」一位在縣委組織部分管幹部工作的副部長說。
山東省委政策研究室巡視員郝憲印認為，針對事業編幹部佔主體且構成複雜的實際，建議分類解決，逐步打破事業和行政編制之間的壁壘，破解事業身份人員「一入職就看到天花板」的瓶頸。要加大落實職務與職級並行力度，允許各地根據鄉鎮人員構成實際，合理調配行政、事業領導崗位職數。
此外，針對鄉鎮幹部中存在的「同工不同酬」現象，應當從制度上開闢特定的通道，為表現優秀者破除身份障礙，從而激發事業編制人員的工作積極性。
——完善兼顧福利與榮譽的多元獎勵機制。
歐陽靜認為，一些福利和獎勵政策的缺失，進一步降低了鄉鎮幹部的收入，職業的滿足感和深刻認同更無從談起。所以，不僅要進一步提高鄉鎮補貼，而且要引入差異化獎勵機制，打破目前「幹與不幹一個樣」的均等化獎勵結構。
此外，設置榮譽獎勵措施，對紮根鄉鎮的幹部進行嘉獎。一些鄉鎮幹部表示，他們紮根基層，也希望得到認可。如果職位、職級、職稱認可暫難以周全滿足，若能從榮譽上對其進行嘉獎，也不失為一種激勵和寬慰。
加法求解第二招：賦能提升本領
《意見》指出，要著力增強幹部適應新時代發展要求的本領能力，那麼，哪些能力是鄉鎮幹部破解「本領恐慌」最為需要的呢？
——藉助信息化、網絡化技術手段提升基層治理能力。
利用現代化信息技術手段下放「辦事權」，可以大幅提升基層的治理能力。河南省鄧州市委組織部副部長張有印介紹，這兩年，鄧州市搭建了一個覆蓋各個行政職能部門信息資源的農村大數據網絡，實現市、鄉、村三級聯網，形成了基層政府服務群眾的新平臺。
2017年7月，鄧州市將升學報名系統接入大數據平臺後，全市鄉村所有中小學入學報名、招生也在平臺上陽光化運行，解決了鄉村群眾入學難以至於需要「走後門」的問題。
——引入社會力量實現多元共治。
鄉鎮治理不能僅僅靠黨委政府部門唱獨角戲，面對廣大鄉村點多面廣的各類矛盾，引入各類社會力量共治共享的嘗試，還應邁開更大步伐。
2016年8月，四川成都市大邑縣在沙渠鎮、安仁鎮等4個鄉鎮開啟「無訟社區」創建工作試點。沙渠鎮整合了6個村、社區以及企業家協會和律師事務所的資源，成立了人民調解聯合會。「過去黨委政府既是運動員也是裁判員，現在需要探索轉變角色，依靠第三方做好社會治理。」沙渠鎮黨委書記方文祥說。
為了解決學生下課後的管護問題，該鎮公益事業促進會利用企業捐贈向學校購買服務，讓全鎮近3000名學生受益；紅白喜事理事會則通過設置宴席中心解決了村民沒有場地辦酒席的問題，同時通過價格槓桿，讓過去村裡動輒7天的紅白喜事，縮短到3天，平均為村民節省1萬多元開銷。
——健全培訓與交流機制重塑鄉鎮幹部行政能力。
河南南樂縣委組織部長李繼峰認為，鄉鎮幹部的素質決定著基層政府的服務能力，新時代對基層幹部素質提出新要求，再用老辦法解決新問題，勢必影響工作的實際效果。
這些年，國家對各級領導幹部的培訓力度不斷加大，未來培訓的對象也應該不斷下沉。不僅僅是形勢政策的宣講，還應該包括一些具體實際問題的解析，比如說徵地補償等背後的經濟學規律，環境問題背後的科學機理等等。不能讓基層幹部一頭霧水地「瞎指揮」，而應塑造其施政專業性，讓老百姓更信服。
郝憲印等專家建議，健全鄉鎮幹部交流使用機制，加大交流力度。交流形式可以包括內部交流、上下交流、橫向交流、外派交流等，逐步形成常態。加大單位內部的輪崗交流，將便於不同崗位人員相互理解，而加大上下交流和橫向交流，會讓邊遠地區年齡大、貢獻大的幹部能有機會到縣直事業單位和縣城周邊鄉鎮工作，從而實現其改變環境和改善待遇的願望。
加法求解第三招：賦權重塑體制
《規劃》第二十七章指出，要明確基層政府治村的權責清單，明確縣鄉財政事權和支出責任劃分，這無疑是創新基層管理體制機制令人振奮的新舉。在規劃轉化為基層新安排新辦法的過程中，一線幹部和專家又對這道加法題的求解有哪些盼望和建議？
——通過深化改革努力實現權責對等。
「責任層層甩，基層兜不住」，以往鄉鎮承接了太多上級的責任，卻沒有相應職權，往往想幹也無力幹好。受訪的鄉鎮幹部和專家表示，應當借全面深化改革契機，推行權力清單和責任清單編制，進一步明晰鄉鎮幹部的權責邊界，減少鄉鎮幹部工作的隨意性，遏制上級加壓的任性。
——通過重新劃分確保事權財權匹配。
河南財經政法大學公共管理學院副院長任寶玉認為，應當明確鄉鎮政府的事權範圍，鄉鎮範圍內具有顯著外部性特徵的公共產品以及鄉鎮政府具有顯著信息優勢的公共產品和服務，其供給和管理都應交給鄉鎮政府，同時輔以相應的財權，以保障鄉鎮政府獲得履行相應事權的穩定收入來源。如果鄉鎮財政缺乏穩定的工商稅收來源，應通過一般性財政轉移支付手段保障鄉鎮政府正常運轉和履行職能的財力。
江西省委黨校省情輿情研究所副教授高建設認為，應規範鄉鎮基本財力保障方式，科學測算基本支出綜合定額標準，加大對基層政府轉移支付的力度，以基層轄區內服務人口數量為參照，增強對財政困難鄉鎮的經費保障力度，解決「無錢辦事」的問題；對鄉鎮歷史遺留債務，要專題研究、逐步化解；同時進一步降低惠民政策和項目所要求的鄉鎮資金配套比例，緩解因惠民工程而產生的財政壓力，防止產生新的政府債務。
——通過落實地方分權增強基層治理能力。
受訪專家和幹部普遍認為，構建簡約高效的基層管理體制，才能從體制層面有效調動和發揮地方的主動性創造性，形成從中央到地方運行順暢、充滿活力的工作體系。省級及市縣級機構有了更多自主權，才會有更多權力下放給鄉鎮，從根本上實現事權、責權、財權在基層的對等與匹配。根據工作實際需要，整合基層的審批、服務、執法等方面力量，統籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理，是地方實踐應探索的方向。