房屋被強拆，最高法裁定不能僅以無產權為由否認二者存在利害關係

無論是從不動產權益保護角度，還是從屋內動產權益保護角度，均不能僅以當事人無房屋產權為由否認其與強拆行為之間存在利害關係。

無產權證書，被強拆屋主提起行政訴訟，一審二審均被駁回

• 涉案房屋被強拆

倉山區政府因三叉街舊改項目建設需要，決定徵收該項目用地範圍內國有土地上的房屋。涉案的三叉街××××單元房屋在該徵收項目範圍內。

2017年12月6日，涉案房屋被強行拆除。為此，鄭寶珠提起行政訴訟，請求確認倉山區政府對其所有的三叉街××××單元房屋實施強拆行為違法。

鄭寶珠提供《租用公房憑證》《收款收據》《門牌號碼更正／命名書》等證據主張三叉街××××單元房屋歸其所有。

• 一審駁回：鄭寶珠與被訴的行政強制行為沒有法律上的利害關係，其作為原告主體不適格

一審法院認為：鄭寶珠提供的證據不足以確認倉山區政府徵收的三叉街××××單元房屋歸其所有，缺乏合法有效的產權依據。故鄭寶珠與被訴的行政強制行為沒有法律上的利害關係，其作為原告主體不適格。遂於2018年5月30日作出（2018）閩03行初123號行政裁定：駁回鄭寶珠的起訴。

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• 二審駁回上訴，維持一審裁定

鄭寶珠雖主張於1987年9月經合法集資而成為涉案房屋的承租人，但其提供的證據不足以證明其對案涉房屋享有產權，故其不是被徵收人，與被訴強制拆除行為不具有法律上的利害關係，其提起本案訴訟不符合法定起訴條件。一審作出駁回鄭寶珠起訴的裁定，認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持

• 最高法再審：撤銷一、二審裁定，指令法院繼續審理

當事人通過繳納集資款使用房屋並獲頒《租用公房憑證》，且多年來一直居住在該房屋，有理由認為其實際上是涉案房屋的按份共有人，擁有部分產權。退一步講，亦應當是涉案房屋的公房承租人，與被訴強拆行為之間有法律上的利害關係。無論是從不動產權益保護角度，還是從屋內動產權益保護角度，均不能僅以當事人無房屋產權為由否認其與強拆行為之間存在利害關係。

附：裁判文書原文

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2019）最高法行再287號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：鄭寶珠，女，1951年5月21日出生，漢族，住福建省福州市倉山區。

委託訴訟代理人：蔡雨安，福建聚華律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：福建省福州市倉山區人民政府。住所地：福建省福州市倉山區閩江大道236號。

法定代表人：梁棟，該區人民政府區長。

委託訴訟代理人：莊洪有，該區人民政府工作人員。

委託訴訟代理人：許攀，福建閩天律師事務所律師。

再審申請人鄭寶珠訴被申請人福建省福州市倉山區人民政府（以下簡稱倉山區政府）房屋行政強制一案，福建省莆田市中級人民法院於2018年5月30日作出（2018）閩03行初123號行政裁定：駁回鄭寶珠的起訴。鄭寶珠不服提起上訴後，福建省高級人民法院於2018年10月26日作出（2018）閩行終784號行政裁定：駁回上訴，維持原裁定。鄭寶珠仍不服，向本院申請再審。本院於2019年12月16日作出（2019）最高法行申2802號行政裁定，提審本案。其後，本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

福建省莆田市中級人民法院一審查明：倉山區政府因三叉街舊改項目建設需要，決定徵收該項目用地範圍內國有土地上的房屋。2017年5月12日，倉山區政府作出倉政徵（2017）1號《房屋徵收決定》，並於當日公告徵收範圍、徵收部門和徵收實施單位等，還附上房屋徵收補償方案。倉山區政府為了三叉街舊改項目順利進展，成立了若干個徵收小組，小組組長及成員由區部門領導和工作人員等組成。涉案的三叉街××××單元房屋在該徵收項目範圍內。2017年12月6日，涉案房屋被強行拆除。鄭寶珠提供《租用公房憑證》《收款收據》《門牌號碼更正／命名書》等證據主張三叉街××××單元房屋歸其所有。為此，鄭寶珠提起行政訴訟，請求確認倉山區政府對其所有的三叉街××××單元房屋實施強拆行為違法。

一審法院認為：鄭寶珠提供的證據不足以確認倉山區政府徵收的三叉街××××單元房屋歸其所有，缺乏合法有效的產權依據。故鄭寶珠與被訴的行政強制行為沒有法律上的利害關係，其作為原告主體不適格。遂於2018年5月30日作出（2018）閩03行初123號行政裁定：駁回鄭寶珠的起訴。

鄭寶珠不服一審行政裁定，向福建省高級人民法院提起上訴。二審法院對一審法院查明的事實予以確認。

二審法院認為：《中華人民共和國行政訴訟法》第四十九條規定：「提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；……」根據該法第二十五條第一款的規定，提起行政訴訟的公民、法人或者其他組織應當與被訴行政行為有法律上的利害關係。《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第四條第一款規定：「公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時，應當提供其符合起訴條件的相應的證據材料。」鄭寶珠對強制拆除涉案房屋的行為提起行政訴訟，依法應當提供其與被訴強制拆除行為有法律上利害關係的證據材料。本案中，鄭寶珠以該房屋被強制拆除，其有權獲取相應徵遷補償為由，提起行政訴訟。經審查，福州市倉山區房地產開發公司（以下簡稱倉山區房產公司）於1993年8月就涉案房屋向福州市人民政府房屋登記發證辦公室申請辦理了產權總登記。鄭寶珠雖主張於1987年9月經合法集資而成為涉案房屋的承租人，但其提供的證據不足以證明其對案涉房屋享有產權，故其不是被徵收人，與被訴強制拆除行為不具有法律上的利害關係，其提起本案訴訟不符合法定起訴條件。一審作出駁回鄭寶珠起訴的裁定，認定事實清楚，適用法律正確，依法應予維持。鄭寶珠提出的上訴理由不能成立，其上訴請求，不予支持。遂於2018年10月26日作出（2018）閩行終784號行政裁定：駁回上訴，維持一審裁定。

鄭寶珠向本院申請再審，請求撤銷一、二審行政裁定，責令一審法院進行審理，依法作出判決。其申請再審的主要事實和理由為：原審裁定存在以下錯誤，一是涉案房屋系集資房，是國家分配的福利性房屋。再審申請人因為1987年的徵遷，通過繳納1700元的集資費後成為涉案房屋的承租人。雖然再審申請人是向倉山區房產公司承租涉案房屋，實際上系涉案房屋的按份共有人，擁有部分產權。二是退一步講，即使再審申請人對涉案房屋缺乏合法有效的產權依據，但因其通過合法集資成為公房承租人，並一直居住至涉案房屋被強制拆除之前，說明與被訴強拆行為之間存在法律上的利害關係。總而言之，公房租賃權不同於平等民事主體之間的承租權，公房承租人的經濟地位近似於房屋所有權人，人民法院應認定其與被訴強拆行為之間存在法律上的利害關係，賦予其原告主體資格。

本院認為：本案的爭議焦點為再審申請人鄭寶珠與被訴房屋強拆行為之間是否具有行政訴訟法上的利害關係。本案中，鄭寶珠的原審訴訟請求為請求法院確認被申請人倉山區政府對其所有的三叉街××××單元房屋實施強拆行為違法。本院在再審立案審查期間，於2019年8月7日組織雙方當事人進行了聽證和協調。結合原審法院查明的事實、鄭寶珠申請再審的理由以及本院聽證了解的情況看，本案被訴行政行為系強制拆除的事實行為，原審法院以鄭寶珠提供的證據不足以證明其對涉案房屋享有產權，其不屬於被徵收人，與被訴強拆行為之間不存在法律上的利害關係為由，否認其原告主體資格。在案證據顯示，鄭寶珠多年來一直居住於涉案房屋之中直至2017年12月該房屋被強制拆除，且1987年徵遷之時其通過繳納1700元集資費獲頒了《租用公房憑證》，而原審法院對於上述事實未作進一步分析和考量，只是以產權證據不足為由，對鄭寶珠的原告資格不予認可。鄭寶珠主張，基於其1987年繳納1700元集資費、獲頒《租用公房憑證》、長期居住至被強拆當日等事實，有理由認為其實際上是涉案房屋的按份共有人，擁有部分產權，退一步講亦應當是涉案房屋的公房承租人，與被訴強拆行為之間有法律上的利害關係。本院對鄭寶珠的上述申請再審理由之合理性予以認可。具體從以下兩方面作出分析：

一方面，從鄭寶珠的不動產權益保護角度而言，鄭寶珠已經提供了其與涉案房屋有關聯的相關基礎證據，人民法院即便不認可其完全意義上的產權，亦有必要通過進一步審查對鄭寶珠過去所交集資款、住房性質等作出實體認定、回應與考量，對涉案《租用公房憑證》《收款收據》的性質等作出司法判斷。特別是對於被訴的組織實施強拆行為本身也應作出合理評價，而不宜僅以原告舉證不足為由不作實體性審查。且在案證據顯示，涉案房屋系1987年政府拆除相關簡易房後安置於此，現又面臨徵收補償定性問題，倉山區政府向鄭寶珠提供的兩種補償安置方案（一種是繼續按照公房租賃，另一種是補交差價獲得新房產權）均涉及針對鄭寶珠的政策執行，且在無法達成協議時宜作出補償決定以明確各方權利義務並作為後續執行依據，且保留鄭寶珠對此不服而申請救濟的權利。而在未形成相關補償決定情形下，原審法院僅以鄭寶珠無房屋產權為由否認其與涉案房屋強制拆除行為之間存在利害關係，理據不足。

另一方面，從鄭寶珠的屋內動產權益保護角度而言，即便《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條第二款規定了「原告應當對行政行為造成的損害提供證據」（除非因被告的原因導致原告無法舉證），但是對於本案所涉強拆前鄭寶珠一直使用的房屋中，是否有物品以及有何物品，行政機關如欲表明相關行為的合法性，就需要對強拆活動的基礎事實作出合理釋明（如強拆活動是否存在、由誰實施，現場是否製作清單、有無影像記錄等），這是國務院有關執法全過程公開的要求和判斷強拆程序正當性的要素。人民法院對此也應在實體審查中結合案情加以核實，且如果雙方均未能提供證據證明時，還有權酌定。而本案原審期間沒有形成這方面證據，而在本院組織的聽證中，鄭寶珠明確主張在強拆當時，其與丈夫在涉案房屋內，並且家具物品均在屋內，存在現場被埋壓等情形。如果確係行政機關組織了強拆活動，則可能存在較為明顯的程序不當問題，特別是對於合法建築物的拆除，行政機關在實施強拆活動前至少要依法作出明確的執行依據且必須履行申請人民法院審查作出準予執行裁定之法定程序。而本案以原告舉證不足、主體不適格的單一理由未觸及上述宜審查事項，有必要通過啟動再審全面作出考量。總體上看，原審法院的裁判理由存在認定事實不清，適用法律錯誤問題。為依法保障當事人行使訴權，有必要對原審裁定作出糾正。

綜上，依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百二十三條第三項規定，裁定如下：

一、撤銷福建省高級人民法院（2018）閩行終784號行政裁定以及福建省莆田市中級人民法院（2018）閩03行初123號行政裁定；

二、指令福建省莆田市中級人民法院繼續審理本案。

審判長　　王曉濱

審判員　　朱宏偉

審判員　　李紹華

二〇一九年十二月二十八日

法官助理 金誠軒

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