導讀：2018年1月，最高人民法院對由北京在明律師事務所楊在明、周濤律師代理的許水雲訴浙江省金華市婺城區人民政府行政強制及行政賠償案作出再審判決，判令區政府要對原告予以「全面賠償」，為此類型案件的裁判原則確立了標杆，更給廣大被徵收人通過申請國家賠償確保公平、合理的徵收補償權益帶來了希望。2018年6月8日，山東省高級人民法院對一起情節近似的強拆違法案作出終審判決，其裁判原則適用完全遵循了許水雲案所確立的原則，客觀上再度證實了許案的典型案例示範作用。那麼，這又是一起怎樣的案件呢？違法強拆被徵收房屋的案件，今後會如何統一裁判原則呢？
聊城市中級人民法院認定的事實及裁判
2012年6月21日，東昌府區政府作出東昌政通字（2012）15號《關於谷莊片區舊城改建項目房屋徵收決定的公告》，決定對東昌府區谷莊片區舊城改造項目範圍內房屋進行徵收，原告路以峰在徵收範圍內有一處房屋，未辦理房屋產權登記。在徵收補償籤約期限內，原告路以峰未與東昌府區政府就徵收範圍內房屋達成補償安置協議，2013年1月12日，東昌府區政府對原告路以峰所有的房屋實施了強制拆除，但對相關證據並未公證保全。原告路以峰不服，與其他村民共計25人提起行政訴訟，共同起訴要求確認東昌府區政府強制拆除原告房屋行為違法，賠償因房屋強拆造成經濟損失。聊城中院對原告等25人共同起訴要求確認東昌府區政府強制拆除房屋行為違法予以立案，同時對原告等25人要求賠償經濟損失分別立案。
2015年11月2日，聊城中院就確認強制拆除房屋行為作出（2015）聊行初字第58號行政判決，認為東昌府區政府在並未獲得法律、法規授予行政強制權的情況下，自行對25名原告的房屋實施了強制拆除行為，違反了《行政強制法》第十三條、《國有土地上房屋徵收與補償條例》第二十八條第一款的規定，判決確認東昌府區政府於2013年1月12日強制拆除25名原告房屋的行政行為違法，並依據《國家賠償法》第四條第（四）項、第三十六條第（四）、（八）項、《最高人民法院關於審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十三條之規定，判決：一、被告東昌府區政府於本判決生效之日起30日內向原告路以峰提供與被拆除房屋區位、用途、面積相同的安置住房，或面積相近的安置住房並按每平方米7755元的標準結算差價；或者支付房屋賠償金1774111.35元（由原告選擇安置住房或貨幣賠償）；二、被告東昌府區政府於本判決生效之日起30日內向原告路以峰支付室內物品等賠償金2萬元。
終審裁判維持了一審判決結論，下面我們來逐一分析一下山東省高級人民法院對這起案件裁判原則、思路所提供的裁判要旨，廣大被徵收人可在面臨同類型案件時進行適當參照對比：
要旨一：未申請法院強制執行，強拆違法無爭議
省高院認為：本案系由被上訴人強制拆除上訴人房屋引發的行政賠償糾紛，涉案房屋被拆除的行為已被確認違法，被上訴人應對上訴人的財產損失承擔賠償責任。本案爭議的焦點是被上訴人對上訴人財產損失的賠償範圍、賠償方式和確定賠償數額的依據等問題。
在明律師解析：在這起舊城區改建徵收項目中，區政府在僅下達了房屋徵收決定，而未申請法院強制執行的情況下就直接將涉案房屋行政強拆。其行為直接違反了590號令的明文規定，嚴重違反法定程序，判決確認強拆行為違法無任何爭議。值得注意的是，這起案件的強拆是發生在房屋徵收決定作出後，而許水雲案的強拆系發生於房屋徵收決定作出之前。顯然，許案的程序違法情節更為惡劣、嚴重，但即便如此，本案中兩審法院均明確認定區政府的強拆行為違法，並堅決的判決賠償，可見590號令規定的嚴肅性和法律保障被徵收人合法補償權益的堅定決心。廣大被徵收人也要對法律和司法的公正性抱有信心。
要旨二：違法強拆應直接判行政賠償，不再考慮適用補償程序
省高院判決指出，人民法院審理行政案件應當以實質性化解糾紛為宗旨，在當事人已經提出明確的賠償請求的情況下，人民法院直接判決賠償更有利於公平、公正解決問題。在一個行政行為被依法確認為違法並已經啟動行政賠償程序時，當事人不能重複或者交叉運用救濟手段，再行尋求行政補償。因此，在徵收拆遷範圍內房屋被非法強制拆除後，原有的補償問題可依法轉化為賠償程序解決，人民法院應直接進行實體審理並就賠償問題作出行政賠償判決，無需另行通過徵收補償程序解決。本案中，原審法院根據上訴人的訴訟請求，對本案適用國家賠償程序進行審理，並就賠償問題直接作出賠償判決，並無不當。上訴人關於原審法院混淆行政賠償與行政補償的法律關係，行政賠償不能代替徵收補償，沒有審查被上訴人是否作出過徵收補償決定、是否給予過徵收補償，屬於遺漏事實的主張不能成立，本院不予支持。即使涉案房屋經過了合法的行政補償程序，那麼行政賠償的範圍則僅限於行政行為違法所造成的擴大損失部分，並非上訴人所理解的本案作出包含房屋價值在內的行政賠償判決之後，還可以再行向行政機關要求房屋補償安置。
在明律師解析：這段分析表達的是兩層含義——一是對於違法強拆房屋的案件，法院應當判賠償而不能再判補償，這與許水雲案所確立的裁判原則完全一致，徹底否定了許案中浙江省高級人民法院二審裁判的思路；二是被徵收人也不得既主張國家賠償，又主張行政補償，而是由賠償來替代、彌補補償。
要旨三：城鎮化區域集體土地上房屋，按590號令標準判決賠償
省高院判決指出，最高人民法院法釋（2011）20號《最高人民法院關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十二條第二款規定：「徵收農村集體土地時未就被徵收土地上的房屋及其他不動產進行安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規劃區，土地權利人請求參照執行國有土地上房屋徵收補償標準的，人民法院一般應予支持，但應當扣除已經取得的土地補償費。」最高人民法院行政審判庭（2005）行他字第5號《關於農村集體土地徵用後地上房屋拆遷補償有關問題的答覆》指出：「行政機關徵用農村集體土地之後，被徵用土地上的原農村居民對房屋仍享有所有權，房屋所在地已被納入城市規劃區的，應當參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關規定，對房屋所有權人予以補償安置。」最高人民法院上述司法解釋和答覆意見的精神實質是一致的，即在集體土地徵收過程中，如果未同時對被徵收的集體土地上的房屋進行徵收補償，經過若干時間後，原坐落於集體土地上的房屋所在區域已經被納入城市規劃區，基本實現了城鎮化，此時再對原集體土地上的房屋實施徵收，可以參照國有土地上房屋徵收補償標準予以安置補償。司法解釋之所以作如此規定，其目的在於避免同區域內原集體土地上房屋徵收補償標準低於國有土地上房屋徵收補償標準，充分保障原集體土地上房屋權利人的合法權益。本案中，2012年6月21日被上訴人發布《關於谷莊片區舊城改建項目房屋徵收決定的公告》，決定依據《國有土地上房屋徵收與補償條例》對谷莊片區進行房屋徵收，房屋徵收的範圍是徵收界線範圍內的國有土地上的房屋、構築物及其附屬物。2013年1月12日被上訴人對上訴人房屋強制拆除。上訴人雖然持有集體土地使用權證，但涉案房屋強拆時，涉案房屋坐落在已被徵收的國有土地上，且所在區域已經納入城市規劃區，符合最高人民法院上述答覆和司法解釋的規定，故原審法院依據國有土地上房屋徵收補償標準對上訴人訴求予以判決行政賠償，並無不當。上訴人關於原審法院沒有審查土地手續，沒有認定上訴人持有集體土地建設用地使用權證等土地登記手續，屬於遺漏事實的主張，不能成立，本院不予支持。
在明律師解析：這段分析非常全面、到位，廣大被徵收人可以反覆品讀、理解。實踐中，舊城區改建、棚戶區改造之類項目涉及原集體土地上房屋的越來越普遍，但一般均適用590號令規定的程序和標準實施徵收補償。根據前述最高院兩個司法解釋的精神，這樣做是符合法律規定的，並不會對被徵收人的補償權益造成任何損害，反而會在客觀上更好的保障其補償權益的實現。
要旨四：恢復原狀不可能，賠償須確保補償方式選擇權
省高院判決指出，《國家賠償法》第三十二條規定：「國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產或者恢復原狀的，予以返還財產或者恢復原狀。」據此，支付賠償金以及返還財產、恢復原狀均是國家賠償的賠償方式。本案中案涉房屋已經被列入舊城區改造的徵收範圍，已經因拆除而滅失，恢復原狀已經不具備現實可能性，因此對上訴人的財產損失以支付賠償金的方式賠償符合客觀實際和法律規定。
涉案房屋系因舊城區改建而被拆除，如系依法進行的徵收與拆除，被徵收人既可以選擇按徵收決定公告之日的市場評估價進行貨幣補償，也有權要求在改建地段或者就近地段選擇類似房屋予以產權調換。本案為行政賠償案件，被上訴人應當根據《國家賠償法》第三十二條規定，以支付賠償金為主要方式。為確保上訴人獲得及時、公平、公正的救濟，原審法院認為被上訴人不能剝奪上訴人選擇安置住房的權利，並以判決的方式賦予上訴人既可以選擇貨幣賠償，也可以選擇房屋安置的權利，最大限度地保障了上訴人獲得國家賠償的權益，符合國家賠償法的立法精神。上訴人關於原審法院應僅就賠償損失作出裁判，不應對安置房屋進行裁判的主張，是對國家賠償法律規定的錯誤理解，本院不予支持。
在明律師解析：這裡重點強調兩個問題，一是對於遭違法強拆的被徵收房屋，恢復原狀這一賠償方式不具備現實可能性，且會對社會公共利益產生影響；二是行政賠償裁決必須確保被徵收人在合法徵收程序中的補償方式選擇權，即其可以優先選擇就近地段的產權調換，也可以選擇貨幣補償。通常的做法如聊城中院的判決所述，先判房，如果被徵收人不要房就折成錢補償。如果機械套用《國家賠償法》的規定直接判支付賠償金，那麼房可能就沒有了。這種裁判原則充分體現了《國家賠償法》與590號令的綜合運用，對被徵收人較為公平、有利。
要旨五：賠償評估時點後移，賠償不得低於補償
省高院判決指出，本案系因違法強制拆除引發的賠償，為體現對違法徵收和違法拆除行為的懲誡，並有效維護上訴人合法權益，對上訴人房屋的賠償不應低於因依法徵收所應得到的補償，即對上訴人房屋的賠償，不應低於賠償時改建地段或者就近地段類似房屋的市場價值。本案中，原審法院認為因被上訴人徵收決定公告時間與實際賠償時間相隔過長，市場行情發生了很大變化，如果以徵收決定公告時的市場價格予以賠償，該賠償標準顯然對上訴人是不公平的，故原審法院在依職權委託評估時要求評估機構按照該委託時點對谷莊片區新建商品（住宅）樓房的平均市場價格予以評估，體現了公平原則和充分賠償的原則，並無不當。
在明律師解析：這裡確立了兩個重要原則，一是在此類案件中賠償的評估時點不應繼續適用590號令規定的「徵收決定公告時」，而應根據情況另行確定評估時點，以確保被徵收人的補償權益不因時間的經過、房價的變化而受損；二是「全面賠償」原則的再次強調，即被徵收人所獲得的賠償不應低於因依法徵收所應得到的補償，「賠償低於補償，寧賠償不補償」的事情已成為過往，將會不復存在。
要旨六：室內物品損失舉證責任由被告承擔，具體數額法院酌定
省高院判決指出，《最高人民法院關於行政訴訟證據若干問題的規定》第五條規定：「在行政賠償訴訟中，原告應當對被訴具體行政行為造成損害的事實提供證據。」因此，上訴人應就其房屋內物品損失事實、損害大小、損害金額承擔舉證責任，否則將承擔不利後果。同時，《行政訴訟法》第三十八條第二款還規定：「在行政賠償案件中，原告應當對行政行為造成的損害提供證據。因被告的原因導致原告無法舉證的，由被告承擔舉證責任。」因此，因行政機關違反正當程序，不依法公證或者依法製作物品清單，給原告履行舉證責任造成困難的，且被告也無法舉證證明實際損失金額的，人民法院可在原告就損失金額所提供證據能夠初步證明其主張的情況下，依法作出認定。本案中，上訴人的室內物品因違法強拆行為滅失，在上訴人與被上訴人均對室內物品無法提供證據予以證明的情況下，上訴人合情合理的賠償請求應當得到支持。原審法院根據上訴人陳述及提供的物品清單，結合日常生活經驗，考慮物品折舊等因素，對於上訴人室內物品等損失酌定賠償2萬元，並無不當。
在明律師解析：違法強拆導致被徵收人室內物品損失的賠償舉證一直是此類案件中的老大難問題。本案裁判明確適用了《行政訴訟法》第38條之規定，維護被徵收人財產權益的同時對區政府未履行移出室內物品並進行登記、公證法定職責的做法予以了懲戒。需要注意的是，法院「酌定」的數額可能與被徵收人所期望得到的賠償數額存在一定的差距，這就要求被徵收人盡力進行舉證，證明自己室內物品尤其是特殊的、價值較高的物品的損失。
關於本判決的全文，大家可閱讀《【魯行裁判】房屋違法強拆行政賠償案的審理思路和裁判規則》一文做進一步了解，限於篇幅不再贅述。
在明律師最後想提示大家的是，無數裁判實例證明，許水雲案的後續影響力正在發酵中，其作為保護產權典型案例的指導示範作用正在逐步發揮，這對於廣大被徵收人而言無疑是個福音。但同時需要清醒認識到的是，新的裁判原則必然帶來新的問題，廣大被徵收人若要通過強拆違法裁決最終獲取滿意的國家賠償，要做的努力還有很多。「贏了官司但輸了賠償」的情形仍有可能出現，被徵收人切不可對此等閒視之，在房屋遭強拆的前後坐等賠償而不採取任何取證應對行動。及時委託專業徵收維權律師，獲取最專業、最嚴謹的維權指導，是被徵收人在此類案件中提升賠償數額的關鍵所在。
作者丨王小明
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