眾多園林出租房屋以填補財政差額撥款造成的經費不足，專家認為，作為「公益性資產」，政府應向園林單位提供充足財政保障
本報記者 秦文 吳學軍 北京報導
本版攝影 本報記者陳杰
核心提示
自上世紀九十年代以來，北京市眾多園林通過出租房屋等形式來填補財政差額撥款所造成的經費不足。另一方面，由於歷史原因，一些園林單位的房屋被單位或個人租用佔用，至今未予解決。
出於籌集自身運轉資金之目的，公園出租房屋的行為雖然已違規，但文物及園林主管部門對此一般表示理解，甚至默許。
專家認為，公園作為「公益性資產」，國家應儘量向其提供充足的財政保障，杜絕其從事違規經營的一切藉口。
也有人士認為，需要在公園和管理部門之間插入一個開放性、社會性的民間機構———理事會，通過理事會的工作對公園的一切經營活動進行監督。
5月24日，圓明園管理處對外宣稱，就湖心島出租一事，已經與承租人達成提前退租協議，並開始對湖心島上的房屋進行整治。
同一天，海澱區副區長於軍表示，要堅決清除與圓明園功能不一致、環境不協調的經營、活動項目，使其符合圓明園遺址公園的內涵和環境氛圍。
1993年，圓明園管理處以經費緊張，福海中央的湖心島長期閒置為由，將島上的7間房屋出租給兩名相聲演員。每年收取5萬元租金。
「圓明園的一舉一動，是值得北京其他一些公園引以為戒的。」5月17日，北京市園林局一位退休人士對記者說。
據了解，北京市有大小公園130多個，其中一半以上公園內部保留有古建或文物遺蹟。
這位退休人士說，在上世紀90年代，出租房屋作為公園自籌資金的一種主要形式，在北京市很多公園出現。
而由於歷史原因，北京市還有一些公園的房屋被單位（個人）租用或佔用，至今未予解決。
2005年2月，建設部關於加強公園管理的文件中，要求全國各地將公園經費納入政府公共財政預算，任何單位和個人不得擅自改變公園的功能，擅自出讓、轉讓公園或改變公園用地性質。
但從現在來看，北京園林的租佔問題仍是一個懸而未決的難題。「歷史遺留的問題會在歷史發展過程中得到解決，發展中出現的問題也會在進一步的發展中得到解決。」上述園林局退休人士說，雖然很多園林職工都認為公園存在的問題未來都可以解決，但是未來有多遠，沒有人說得清。
出現裂縫的古塔
良鄉塔開裂了。夏日的餘暉下，北京西南郊這座2100多年的古塔一層的裂縫清晰可見。管理者卻表示，他們只是古塔的承包經營人，維修不歸他們管。
作為北京市惟一的仿木製樓閣式塔，1979年8月21日，良鄉塔同圓明園遺址一起，被列入北京市第二批文物保護單位。20年後的1999年，良鄉塔和其所在的昊天公園一起，被當地政府整體出租給了私人，租期70年。
在關於良鄉塔的「租賃合同」中，出租方為房山區政府良鄉辦事處主任趙淑芳，承租方為北京電業土石方工程公司經理楊永軍。
合同稱，「為進一步深化企業改革，轉換企業經營機制，增強企業活力，發展繁榮良鄉地區旅遊事業，經研究決定對良鄉昊天公園實行租賃經營（整體出租並將經營權移交給承租方）」。
合同同時註明，此次出租的固定資產近4000萬，流動資產15萬餘，其他資產及土地使用權1000萬餘元，從1999年10月1日起至2069年9月30日止；租金每年一付，一次付15萬元；設備的維修、保養、保護費由承租方自行支付。
但是關於承租方每年應投入多少經費用於維護良鄉塔，合同沒有規定。
現在的昊天公園，門票5元，遊人寥寥，公園管理處一名工作人員稱，他們的經營基本上都是虧損的。
該工作人員介紹，昊天公園管理處共有職工5人，隸屬於北京電業土石方工程公司。
「楊永軍有的是錢，她租這個公園和古塔絕不是為了賺錢，她信佛，租下這裡其實是為自己念佛用。」房山區政府一位認識楊永軍的人士稱。
良鄉鎮政府一官員則表示，將昊天公園租賃出去，主要是考慮當地財政緊張。
以園養園
經費緊張幾乎是所有公園出租房屋或土地的理由。
10年前，北京市一位園林局副局長在園林系統的一次講話中，對本市一家公園與外部開展股份制合作，將現有土地劃撥出來，讓一家港資企業承包建酒店的方式大為推崇，他說「這樣就把土地盤活了，還給公園帶來了經濟效益」。
北京市宣武區園林局餘小群主任回憶當時的情景說，當時很多事業單位也在大力發展三產，效益好的單位就總有獎金發放。公園屬於事業單位編制，大家工資都不高，所以政府提出的「以園養園」口號很快得到了公園職工的支持。公園領導們考慮最多的就是怎麼利用公園現有的資源，發揮其經濟效益。
以頤和園為例，1998年，曾是江青寓所的頤和園排雲殿東的介壽堂被一位新加坡商人租用；毗鄰介壽堂的無盡意軒被一家法國人租用；南湖島廣潤靈雨祠（俗稱龍王廟）西邊的大四合院隨後被新加坡人開辦的一家公司租用，包括四合院後面的餐廳在內，年租金100多萬元。
1999年10月13日，香港《華聲報》載文「英法大款安家頤和園」，對外國人租用頤和園院落的事情進行了報導。文中說，有的外國人一年花上八十萬至一百萬元便可住進當年慈禧住過的排雲殿下面的宅院。長廊北側一帶的院子，有德、法、英、荷等國四五戶人家居住。據頤和園一位負責房屋出租的經理介紹，像排雲殿下面這樣的兩進院，由於是慈禧、周恩來、江青都住過，年租八十萬至一百萬元，其他的則三十萬至六十萬元不等。
這一系列消息經披露後，很多市民提出質疑，還引發了一場關於皇家園林能否對外出租的討論。之後，頤和園管理處將此情況申報北京市有關部門，在權衡各方利弊後，北京市政府表示：皇家園林尤其是世界文化遺產出租房屋不利於文物保護，也有火災隱患，應予停止。
2005年5月21日，在曝出圓明園出租湖心島事件後，頤和園管理處對頤和園內的房屋古建進行了普查，得出結論：頤和園古建7萬平方米，外單位佔用26100平方米，頤和園自主經營8165.82平方米，沒有公園方主動出租現象。
文物部門的無奈
如果說在當年頤和園房屋出租事件中，文物管理部門還因為沒有相關的法規支撐，難以提供充分的理由，形成統一的意見，那麼2002年重新修訂的《中華人民共和國文物保護法》則提供了明確的法律依據。
該法第二十四條規定國有不可移動文物不得轉讓、抵押。建立博物館、保管所或者闢為參觀遊覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業資產經營。
第二十五條同時規定，非國有不可移動文物轉讓、抵押或者改變用途的，應當根據其級別報相應的文物行政部門備案。
但文物部門在很多方面卻仍顯得無能為力。
市文物局一位負責人曾在圓明園出租湖心島四合院被公開後，向記者訴苦：有的市民跑來文物局質問，發生在文物遺址公園內的事情，為什麼聽不見文物部門的聲音。可這哪是文物部門能管的事？公園屬於園林系統，文物局能管的僅僅是公園內的古建，即使是古建周邊的花花草草，文物局都沒有管理權。而湖心島上的房屋不屬於古建，文物局很難插手。
2004年夏天，得知良鄉古塔被出租的消息後，北京市文物局立即派人前去了解，當證實消息確鑿後，文物局開始與房山區相關部門進行交涉，希望當地政府能解除這一租賃合同，但至今沒有進展。
房山區文化委員會邢副主任表示，目前要改正還不可能。他表示，昊天公園和良鄉古塔承包給私人經營是在新的文物法出臺之前，「如今要終止合同，我們根本沒錢補償給承包者，還需重組人員看守，區裡也沒辦法接管過來。」
「文物單位有時候很可悲」，北京市文物局長梅寧華說。
2004年年初，地壇公園沒有經過文物部門審批，自行決定在園內主體部分舉辦冰燈展，北京市文物局得知後，認為在文物主體部分舉辦冰燈展嚴重破壞文物整體風貌，於是訴諸法律，要求對地壇公園實行強制執行。
「這是一樁顯而易見的違法案例，地壇公園管理處作為管理方對文物保護不力，屬於瀆職，要負全責。」梅寧華說。
但是法院最後的判決是，責任由地壇公園和舉辦燈展的個體戶共擔。而個體戶早就逃之夭夭。結果這件案子就無法執行。
文物局的執法人員抱怨：「這個結果跟判文物局敗訴有什麼區別？」
管理部門的經費難題
文物部門有說法，園林部門也有怨言。
園林系統一直是財政差額撥款的事業單位。北京市園林局計財處處長劉岱介紹，目前市園林局每年的經費中，30%來自政府撥款，70%主要來自市屬11大公園的門票和經營收入。
劉岱說，原則上講，支出—收入＝補貼，收入不抵支出部分由市政府全額撥給，實際上，北京市財政的撥款是固定一個基數，每年以5%的比例遞增。劉岱介紹，北京市屬11家公園中，除頤和園、天壇、北海、香山為盈利單位外，玉淵潭、陶然亭、紫竹院、北京植物園等7家公園都是虧損大戶。為了平衡這些虧損的兄弟單位，北京市園林局長期推行一種「統收統支」的資金分配方式。每年要分別補給每個虧損公園上千萬，公園才能維持運轉。
每年下半年，各公園根據自身運營情況，將公園來年的收入、支出、補貼、上繳等資金列一個預算，報北京市園林局，經市園林局核實後，列一個總數報北京市財政局。財政撥款劃撥後，再由園林局根據公園的預算分發各公園。
「這是我們園林系統內部的一個承包製。反正分給的就是這些錢，至於公園怎麼分配，由公園自己決定。多不退少不補。」劉岱說。
對於打包下撥的費用，如何分配雖然是公園自己的事情，但據記者調查，除了頤和園、天壇、北海、香山幾家外，其他虧損單位的分配非常相似，經費的70%—90%用於職工工資發放，其他作為辦公經費和日常維護使用。
「雖然政府財政每年以5%的比例遞增，但是相比公園支出的增大，這個遞增微乎其微。」劉岱說。
這個巨大的資金缺口，被園林職工認為就是公園需要通過各種渠道自我籌集的部分。
「我們探索了很多種創收形式，包括在公園裡開餐廳、出租店面或櫃檯給小商販、興建娛樂設施等，但公園最多的還是房屋建築。」一位頤和園的退休職工說，後來不允許公園設攤兒叫賣，公園可以利用的資源越來越少了。而房屋出租就被認為是創收最快的渠道。
而宣武區園林局的統計顯示，公園房屋出租佔到了公園總收入的20％－30%.
「按道理（房屋出租）這都是對國家公共資源的不合理利用，但是這個收入也不是說進了某個個人的腰包，是為了填充因財政差額撥款而造成的經費不足。所以，園林部門對此也是默許的。」宣武區園林局辦公室主任餘小群說。
人員負擔越來越大
在公園陳述的諸多困難中，人員經費成為最大的困擾之一。
北京市園林局公園處人員介紹，公園從早上六點開門至晚上九點關門，沒有雙休日，沒有節假日，必須保證天天開放，保潔、票務、綠地養護、服務、道路維護、保安等都必須保證，這就要求公園具備充足的人員。
宣武區萬壽公園一位工作人員稱，去年公園門票收入30萬，公園職工40多人，僅工資發放，每人每年至少3萬元。由於辦公經費和人員工資是打包下撥的，有的時候只能是壓縮辦公經費來發放工資。
但是不容忽視的是，公園職工中還有另一部分人員。那就是公園在收回被佔用的土地時接納的曾在該土地上長期生活工作的人。
圓明園裡，這部分人被稱作「本地的」，以區別於分配進公園管理處的「外來的」。
在解放後長達半個多世紀的歷史中，圓明園一直處於廢棄和佔用的狀態。海澱區四季青鄉27個村的700多戶農民居住生活在此。
1999年，北京市市委、市政府在國家文物局的支持下，決定對圓明園遺址進行保護和修繕。在這一思路的引導下，北京市和海澱區兩級政府先後投入資金約7.2億元，用於搬遷園內785戶居民和12個駐園單位。
搬遷同時還有一個條件：圓明園管理處接納因搬遷而產生的剩餘勞動力。於是，1000餘名搬遷農民成為圓明園管理處的正式職工。
在編制和待遇上，這些職工同其他園林系統的職工沒什麼區別，他們的工資也由公園管理處統一發放。
「這帶來的問題是人員負擔越積越大。」頤和園原總工程師耿留同說。由於歷史原因，園林絕大多數湮沒在呈爆炸狀發展的人口中，很多公園就是在這種住戶搬遷土地收復中，接納了一部分社會剩餘勞動力，這一方面幫政府解決了困難，另一方面也加大了自身的運營成本。
據報導，作為處級事業單位的圓明園擁有1700餘名員工，而頤和園、天壇等公園人員也在千人之上。有專家稱，不改變這種現狀，會使公園行業運轉處於一種「亞健康」狀態。
頤和園的收房行動
與公園方積極主動地出租房屋經營創收相比，有一種公園房屋出租方式卻是公園管理部門不想接受而被迫接受的。
慈禧的曾孫那根正1992年進頤和園工作，分在了房產辦公室。主要工作就是解決歷史遺留下來的頤和園產權糾紛問題。據他稱，當時，頤和園內被租住、借住、佔用的房屋共有二三十處。
其實頤和園的房屋出租，民國時就有，解放後，在確保人人有房住的宗旨下，又有很多單位把職工宿舍安在了頤和園，以承租人身份與頤和園管理部門籤署協議，向頤和園管理部門交納一定的房屋租金。
「文革」中，這種租賃關係被切斷，承租人不再向頤和園交納房租。
從上世紀90年代初開始，隨著國家對歷史名園重視程度的加大，租佔名園的行為開始被糾正。頤和園開始了收房行動。
恢復耕織圖被認為是頤和園近年內出手最漂亮的一次收房行動。
耕織圖景區始建於清乾隆十五年（1750年），是一處以河湖、稻田、桑蠶等江南水鄉風情景觀為主的景區，蘊涵了「男耕女織」的思想。1860年，被英法聯軍燒毀。
北平解放時，中國人民解放軍總參謀部接管了耕織圖景區區域。之後，這裡成為兩家企業的廠址。
1998年，兩個工廠交與北京市地方管理，北京市政府經多方論證，決定恢復耕織圖。在北京市政府的努力下，頤和園獲得對兩廠的優先購買權，耕織圖區域重回頤和園懷抱。
「類似這樣的收復，這幾年我們做了很多」。那根正說。與海澱區郵局頤和園分局的那次談判被他認為是自己經歷的最艱難的一次談判。
頤和園東宮門外的北朝房，在日本侵華時期被海澱區郵政局租用，成立頤和園郵政分局，一直延續使用。「文革」後，郵政局不再向頤和園管理處繳納房租。
從1994年開始，那根正和同事就不斷進行著收回北朝房的努力，但問題一直懸而不決。
有一個笑談可以體現這場漫長談判的艱巨性。頤和園郵政分局的辦公室主任跟那根正說：「你知道我們局長姓什麼嗎？姓沙（殺），寧可殺頭，也不交還北朝房。」那根正樂了，說：「真巧，你知道我們園長姓什麼嗎？姓闞（砍），砍頭不要緊，只要北朝房。」
1998年，北京市郵局系統和北京市園林系統召開協調會，參加會議的北京市副市長拍板，北朝房交還頤和園，市政府撥款建新郵局供頤和園郵政分局使用。
於是，在頤和園申報世界文化遺產之前，北朝房被租用76年後，回歸頤和園。
「但至今，因歷史原因租用佔用頤和園房屋的，還有70%因為各種原因一時沒法收回」，那根正說，「我們更多的是重新明確了頤和園的產權，與絕大多數租住單位重新建立了租賃合同。雖然房租只有0.2元/平方米，但頤和園在乎的是這個權利。只要他們承認了住的是頤和園的房子，收回就只是時間問題了。」
北京四壇的歷史難題
與頤和園相比，北京四壇的現狀似乎更難讓人短期內看到希望。
2004年9月，北京市文物局長梅寧華提出，中央電視臺長期佔用月壇核心部位祭壇，作為備用發射塔，導致月壇長期不能恢復古貌。
由於歷史原因，20世紀50年代末，中央電視臺發射塔在月壇建成。在玉淵潭發射塔建成前，這座發射塔一直是中央電視臺發射主力。玉淵潭發射塔投入使用後，月壇的發射塔作為備用塔，一直保留至今。中央電視臺的態度是，可以搬，但要給我們建個新的發射塔。
天壇外壇西北角，幾十年來被隸屬於國家廣電總局的582電臺佔去4400平方米，582電臺在這裡設置了13組高約50米的天線。
2000年6月，天壇計劃修繕北外壇壇牆，與電臺協商未果，電臺段100米古壇牆沒能修繕。天壇公園及社會各界人士多次呼籲該電臺搬出天壇，至今未果。
5月22日，地壇東側一個翻修不久的題寫著「乙十六」匾額的院落內，一座高高的現代化建築掩映在青磚白牆中。3位小姐「客氣」地拒絕了記者的進入：這是一家私人會所，謝絕參觀。
日壇公園內的鐘樓，在清朝道光年間失火燒掉了一層，是園中的主要古建築之一，正被某瑜珈訓練班佔用。
作為全國政協委員，國家文物局長單霽翔在2005年的「兩會」上，提交了《全面推進北京天壇、地壇、日壇、月壇騰退整治工作》的提案，建議將四壇文物保護及環境整治工作列為北京市文物保護重點項目，儘量按歷史原有規制恢復完整的壇廟格局。
「這些歷史問題一定會在發展中得到解決的，但是完全解決，至少還要30到50年。」頤和園原總工耿留同表示。
公園內的職工「禁區」
兩年前，那根正調到頤和園遊客投訴接待站工作。本以為主要受理服務質量投訴的他，兩年間接到投訴最多的居然是關於藻鑑堂。
遊客們問的最多的是「既然是公益性公園，買了門票，為什麼遊人不能進入？」
其實不僅遊客，那根正自己以及頤和園的很多職工也沒有去過藻鑑堂。
這塊佔地26100平方米的地方，四周密密地栽種了高大的楊樹，與頤和園形成一個天然的屏障，從外面看，只能依稀辨出楊樹後似乎都是兩層的小別墅。站在「遊客禁入」指示牌前的保安稱，裡面是北京市老幹部活動中心，中心的保安、保潔等服務人員自成一家，不受頤和園管理處管理。
解放後，藻鑑堂就成為北京市政府的下屬單位，近十多年來，藻鑑堂一直是北京市離退休老幹部的修養活動中心。
上世紀80年代，末代皇帝溥儀的弟弟溥傑曾就此狀況在全國兩會上提交提案，希望能將藻鑑堂返還頤和園，至今未果。
實際上，除了公園主動或因歷史原因被動出租房屋外，這樣的房屋被佔用形式令公園方無可奈何。
八大處公園內的虎峰山莊曾是陳希同的個人別墅。北京市檢察院的案件紀錄中，記錄了1990年至1992年，時任北京市市長的陳希同指使、縱容王寶森動用財政資金，在北京市八大處公園和懷柔雁棲湖修建了兩座豪華別墅，違規建造別墅及購置設備款共計人民幣3521萬元，其中之一就是指虎峰山莊。
現在的虎峰山莊，平時對外開放營業，山莊有三個大小不等的會議室和各種室內娛樂項目，可同時接納100人住宿。
誰的公園？
圓明園事件發生後，從專家到公眾，最大的質疑莫過於「公園到底是誰的」這一點。中國政法大學行政法學者何兵對此的理解是，公園屬於「公益性資產」，公園管理方只是資產的管理者，而不是所有者，就沒有權利將公園出租經營，同時，其他個人或部門也不能依靠特權侵佔該資產。
北京學者仲秋則認為，名義上，公園資產是國有的，但實際上，「公益性資產」的產權是模糊的，在一定程度上為單位所有，管理單位擁有處置它的相當大的自由裁量權。
仲秋認為，在一個公園內部，當同時存在經營性資產與公益性資產時，管理單位通常傾向於擴大經營性資產的範圍，把公益性資產悄悄轉化為經營性資產。這在很多收入較少、不引人注目的城市公園時有發生。
「管理單位之所以這樣做，是因為公益性資產的財政支持體系是扭曲的。由於政府未能意識到公益性資產的特殊性，而不願給予其全額財政撥款，管理單位不得不自找門路。」仲秋分析說。
北京市風景園林學會秘書長景長順正在準備做一個關於如何認識公園價值的課題，他說這個課題的主體不僅指大眾，還包括政府。沒有政府充分的財政支持，公園就很難全面發揮公益性。
「最好的途徑當然是由國家或北京市出臺一個統一的法規，杜絕這種出租房屋現象，同時加大財政撥款，保證公園正常運作。」北京市宣武區園林局主任餘小群說，經費沒法解決，公園就永遠沒法停止經營創收。
北京市園林局的一名工作人員則提出了一個新的公園管理模式，他說這一新管理體制必須制約管理單位對公益性資產的支配權。
新模式將在園林局和公園之間，插入一個開放性、社會性管理層次———理事會。理事會可由熱心公益的社區居民，法律、文化等領域的專家，政府官員等多人組成。理事會成員有一定任期，他們定期開會，擁有重大事項的決策權和日常監督權。
這名工作人員表示，這套新體制也需要有一個堅實的財政基礎。政府應當儘量向文物、園林單位提供充足的財政保障，杜絕其從事經營的一切藉口。同時，理事會也可以進行募捐活動，以緩解經費壓力。即使是合理的經營性活動，也要接受理事會的監督，更要接受財政和審計監督。因為，由此所帶來的收入，都屬於公共財政範疇。
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