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裁判要點
可訴的行政行為必須具有法效性，即行為直接對外發生法律效果。所謂「直接」，是指法律效果必須直接對相對人發生，導致法律關係的發生、變更或消滅。所謂「對外」，是指行政行為對於行政主體之外的人發生法律效果。行政機關之間或行政機關內部的請示報告等內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性。換言之，如果行政行為的效力僅停留在行政內部領域，並未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響，則不具有可訴性。
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2018）最高法行申5391號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：天津市中聯建通國際物流有限公司，住所地天津港保稅區濱海十路129號標準廠房A022號房。
法定代表人：楊國華，該公司執行董事。
訴訟委託代理人：孟文靜，北京來碩律師事務所律師。
訴訟委託代理人：張金達，北京來碩律師事務所律師。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：天津市濱海新區人民政府，住所地天津市濱海新區塘沽大連東道1060號。
法定代表人：楊茂榮，該區人民政府區長。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：天津市人民政府，住所地天津市河西區友誼路30號。
法定代表人：張國清，該市人民政府市長。
再審申請人天津市中聯建通國際物流有限公司（以下簡稱中聯建通公司）因訴被申請人天津市濱海新區人民政府（以下簡稱濱海新區政府）行政批覆及被申請人天津市人民政府（以下簡稱天津市政府）行政複議一案，不服天津市高級人民法院（2017）津行終261號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
天津市第二中級人民法院（以下簡稱一審法院）查明，2016年8月4日，濱海新區政府依據天津市濱海新區規劃和國土資源管理局的《濱海新區規劃國土局關於收回愛蘭德等公司四宗土地使用權有關問題的請示》（以下簡稱《請示》），向天津市濱海新區規劃和國土資源管理局作出津濱政函（2016）156號《天津市濱海新區人民政府關於同意收回愛蘭德等公司四宗土地使用權的批覆》（以下簡稱《批覆》），主要內容為「……現批覆如下：一、同意依法有償收回愛蘭德等公司四宗土地使用權，具體情況如下：……收回天津市中聯建通國際物流有限公司一宗土地使用權，房地產權證號為10××80號，土地面積為48834.3平方米。二、同意由區土地發展中心作為收回土地使用權補償主體單位，具體負責收回土地補償相關工作。三、請區規劃國土局督促並配合區土地發展中心儘快落實收回國有土地使用權的相關工作。」中聯建通公司對該《批覆》不服，向天津市政府申請行政複議，天津市政府於2017年3月31日作出津政複決字（2017）1-16號《行政複議決定書》，維持了天津市濱海新區政府作出的《批覆》。中聯建通公司不服，向法院提起訴訟，請求撤銷天津市濱海新區政府作出的津濱政函（2016）156號《批覆》及天津市政府作出的津政複決字（2017）1-16號《行政複議決定書》。
一審法院另查，被訴《批覆》作出後，濱海新區規劃和國土資源管理局已對中聯建通公司作出了收回國有土地使用權決定，中聯建通公司認可其於2017年1月收到天津市濱海新區規劃和國土資源管理局對其作出的收回國有土地使用權決定，並針對該決定已經另案提起行政複議並提起行政訴訟。
一審法院認為，濱海新區政府作出的被訴《批覆》系根據天津市濱海新區規劃和國土資源管理局的請示向其作出的，該《批覆》作出後，天津市濱海新區規劃和國土資源局對中聯建通公司作出收回國有土地使用權決定，決定收回原告的土地使用權。故該《批覆》尚未對原告的權利義務產生實際影響，屬於內部行政行為，不具有可訴性，不屬於行政訴訟受案範圍。故裁定駁回中聯建通公司的起訴。
中聯建通公司不服，向天津市高級人民法院（以下簡稱二審法院）上訴，請求撤銷一審法院裁定，指令一審法院或者有管轄權的法院依法繼續審理。
二審法院認為：被訴《批覆》系濱海新區政府對天津市濱海新區規劃和國土資源管理局作出的，屬於上級行政機關對下級行政機關請示依法作出的內部行政行為，收回土地使用權的批覆並不向中聯建通公司送達，對其合法權益尚未產生實際影響，根據《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第（八）項之規定，不具有可訴性。對中聯建通公司合法權益產生實際影響的是天津市濱海新區規劃和國土資源管理局作出的對外發生效力的收回國有土地使用權決定。中聯建通公司可在對收回國有土地使用權決定的另案行政訴訟中依法主張權利。故裁定駁回上訴，維持一審裁定。
中聯建通公司不服，向本院申請再審，請求撤銷一、二審裁定書；由本院提審或指令再審。主要理由：兩審裁定錯誤，濱海新區政府作出的《批覆》對再審申請人的實體權利產生了實際影響，侵害了再審申請人的土地使用權，應屬於行政訴訟受案範圍。再審申請人通過申請政府信息公開知悉了《批覆》內容，《批覆》不再局限於行政機關內部產生法律效果。一審行政案件原則上應當公開開庭審理，但一審法院並未開庭審理本案，嚴重侵害了再審申請人的質證權、辯論權等法定訴權，違反法律規定。
本院認為，本案的爭議焦點是濱海新區政府作出的《批覆》是否具有可訴性。可訴的行政行為必須具有法效性，即行為直接對外發生法律效果。所謂「直接」，是指法律效果必須直接對相對人發生，導致法律關係的發生、變更或消滅。所謂「對外」，是指行政行為對於行政主體之外的人發生法律效果，行政機關之間或行政機關內部的請示報告等內部行為因欠缺對外性而不具有可訴性。換言之，如果行政行為的效力僅停留在行政內部領域，並未對公民、法人或者其他組織的權利義務產生直接影響，則不具有可訴性。
本案中，濱海新區政府根據濱海新區規劃和國土資源管理局的請示作出津濱政函（2016）156號《批覆》，該《批覆》並不具有法效性，對外發生法律效力的是濱海新區規劃和國土資源管理局作出的收回國有土地使用權決定。再審申請人如認為收回決定侵犯其合法權益，可以依法提起行政訴訟。一審法院查明，再審申請人對該收回國有土地使用權決定已經另案提起行政複議並提起行政訴訟，由於《批覆》本身所產生的法律效果最終被收回國有土地使用權決定所吸收，因此對收回國有土地使用權決定的合法性進行審查就能夠保護行政相對人的合法權益。故本案一、二審裁定駁回再審申請人的起訴並無不當。
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款規定的公開審理並不排斥人民法院在某些特殊情況下採取書面審理等方式。本案屬於對原告起訴條件的審查，一審法院可以通過書面審理、調查或詢問當事人等方式查明相關事實。再審申請人並未提出證據證明一審法院查明的事實有誤，故本院對於再審申請人提出的一審法院未開庭審理違法法定程序的理由不予支持。
綜上，天津市中聯建通國際物流有限公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。依照《最高人民法院關於適用的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回再審申請人天津市中聯建通國際物流有限公司的再審申請。
審判長 王振宇
審判員 張 豔
審判員 李緯華
二〇一八年八月二十三日
書記員 薛 菁