隨著社會經濟的發展和城市化進程的加快，城市流動人口問題越來越無法迴避。它不僅關係到城市管理，更關係到城鄉之間、不同地域之間公民的平等權利與和諧社會的構建。改革開放以來，我國流動人口變動呈現九大趨勢：（1）流動人口的普遍化。流動人口在全國總人口中所佔比例大幅度提高，2005年為11.27%；在部分城市和經濟發達地區集中了大部分流動人口，上海、廣東、北京、浙江、福建等省(市)的流動人口佔當地常住總人口比例分別高達34%、26%、23%、20%和19%；流動人口來自五湖四海。（2）流動原因的經濟化。（3）流動時間的長期化。在流入地居住5年以上的流動人口數量從2000年的3400萬人，增長到2005年的4600萬人。（4）流入地分布的沿海集中化。（5）年齡構成的成年化。（6）性別構成的均衡化。（7）女性人口流動的自主化。（8）流動方式的家庭化。（9）學業構成的「知識化」。
由上述9個特徵可見，隨著市場化程度的加深，人口要素的流動已越來越常態化、普遍化和理性化，自由遷徙是最終的大勢所趨。人口流動有多方面的積極意義：首先，滿足了城市和工業發展對勞動力的需求，促進了流入地的經濟持續增長；其次，促進了農村勞動力轉移，增加了農民收入；第三，農民工的低工資降低了城市建設和經濟發展成本動態平衡，增強了城市競爭力；第四，推動了全面統一的勞動力市場的形成，促使勞動者素質在競爭和交流中快速提高；第五，促進了思想和文化的交流與融合，增強了社會的包容性核心期刊。
但是，由於經濟發展水平和資源條件的限制，大規模的人口流動也帶來一系列問題：（1）造成城市的環境和資源過載，以及基礎設施、公共設施和居住環境的重負；（2）外來人口自身的權益保護、超計劃生育和生活困難問題；（3）對城市社會治安造成負面影響。在經濟、社會發展的不同階段，隨著人口與各生產要素之間關係的變化，我國政府主動或被動地採取了不同的流動人口管理模式。從二元戶籍制到暫住證、收容遣送制度，再到社會救助制度，以及近年來上海、廣州、深圳等地方政府紛紛推出的「居住證」制度，經歷了一個逐步開放、關注民生和走向公平的過程。
綜觀我國解放以來的流動人口管理制度，大致可劃分為五個發展階段。（一）人口自由遷徙時期（1949-58年）這個時期很短暫。（二）限制性流動人口管理模式(1958-83年)：政府通過控制生存環境限制人口流動計劃經濟時期，由於農業勞動生產率不高，為了保證城市人口的口糧安全和工業化的順利進行，把全國人口分為農村戶口和城鎮戶口、農業戶口和非農業戶口，通過糧食供應、住房、就業等配套政策，嚴格控制農村人口進城。（三）防範型流動人口管理模式(1984-2003年)：政府通過治安防範和控制社會保障調節人口流動這種管理模式是以公安部門牽頭、以治安防範為主要目標，相對於戶籍人口而言，流動人口被當成了潛在的麻煩製造者進行管制。傅崇輝稱之為「防範型」管理模式（傅崇輝，2008），藍宇蘊則稱為「補缺型」管理模式（藍宇蘊，2007）。
為了適應改革開放後經濟、社會發展的需要，人口政策逐漸鬆動。1984年，允許農民「自理口糧到小城鎮落戶」；1985年實行暫住證制度，這等於承認了人口流動的現實，同年起實行的居民身份證制度也是適應人口流動的制度安排。與暫住證制度配套實施的收容遣送制度，由於制度設計本身的缺陷，在實施過程中產生了嚴重的問題。首先，負責收容遣送的行政機關被賦予了可以不經司法審判而任意剝奪或限制公民人身自由的權力，其後果的極端例子是孫志剛在收容所被打死。其次，由於財政緊張，有關行政機構通常以強迫被收容者從事勞動來補貼遣返費用；在強迫勞動之外，被收容人員也往往成為相關行政機構牟利的工具。
這種管理模式沿襲了城鄉隔離的思路，其突出特點是控制性、被動性和臨時性，重收費輕管理，重管制輕服務，重當前輕長遠。由於把流動人口置於主流社會之外，在體制上割裂了流動人口與流入地社會的有機聯繫，加大了流動人口與所在城市的摩擦。單純就城市管理而言，該體制的主要問題有：第一，它缺乏管理資源的整合性與管理權力的足夠權威性，影響管理效果。流動人口管理的綜合性很強，涉及公安、計生、稅務等許多部門，各部門在工作中有自己的重心與規範，由公安部門牽頭的管理，往往難以解決各平行部門的協調配合問題。第二，它主要是一種壓制型或者控制型管理，與和諧社會和服務型政府的時代背景相衝突。
第三，它強調被管理者的義務，忽視了義務與權利之間的邏輯對應關係，導致管理的雙方彼此敵視。第四，某些部門在利益的驅使下，變流動人口管理為「收費（辦證）管理」，完全背離了管理的初衷。（四）綜合型流動人口管理模式(2003-05年)：多元政策目標2003年「孫志剛事件」的發生，直接導致了收容遣送制度的廢除，以社會救助制度取而代之。同年，「民工荒」出現並蔓延動態平衡，整個勞動力市場在總量過剩的基礎上出現了結構性緊缺的矛盾。為了繼續滿足城市工業和服務業的勞動力需求，促進房地產和各種服務業的繁榮，許多城市的管理者已將流動人口當作城市的「事實居民」。同時，社會對公平、正義、和諧的呼聲越來越高。
在這種背景下，流動人口管理的目標不能再局限於社會治安，而是要綜合考慮勞動力供給、消費需求、社會保障、教育等多種目標，以達到既保持城市的經濟發展質量，又不以犧牲文明進步為代價。「防範型」管理模式已無法勝任這種需要，而以綜合性政府部門為主、多部門協同運作的「綜合型」流動人口管理模式逐漸在各地實施。如上海等地就實行流動人口管理「市級綜合協調、區級綜合管理、社區具體實施」的策略。這種綜合型管理模式，實際上是暫住證取消後的一種被動的臨時措施。
它存在兩個主要局限：一是基層實施機構沒有執法權，很多問題的解決都要求助於上級各部門，效率低下；二是管理邏輯仍然不順暢，基層管理部門缺乏經費預算，管理主體與客體之間存在明顯的排斥性。一方面，管理者還停留在政府強制管理和公民無償履行義務的思想意識層次上；另一方面，由於流動人口管理機構未納入政府的正式編制，經費沒有保證，繼續把管理當做收費平臺，延續了收費管理的特徵。（五）大人口管理模式(2006年以來)：平等融合大人口管理模式是以「淡化戶籍意識，強化居民意識」為核心理念，以居住證為載體，逐步讓流動人口享有以往戶籍人口才享有的居住、就業、社保、教育、公共運輸等政府行政管理和公共服務的內容。
其實質是建立適應要素優化配置、平等、融合、動態平衡的城市居民管理框架，把長期游離於主流體制以外的流動人口納入到城市公共管理服務的體制中。隨著城市化的加速，在構建和諧社會、公民平等和城鄉一體化的新要求之下，賦予流動人口與戶籍人口平等權利的呼聲越來越高，迫切需要政府創新制度供給。在此背景下，全國興起新一輪戶籍制度改革的風潮，建立城鄉統一的戶籍登記管理制度。2006年，中共中央、國務院在《關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》中，明確提出了「實行流動人口居住證制度」；2010年，國務院通過《關於2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》，進一步提出「逐步在全國範圍內實行居住證制度」。