2005-10-31 15:41:34 | 來源：中國法院網 | 作者：楊洪霞
【摘要】：行政信賴保護原則是德國行政法院根據法律的安定性原則和民法的誠實信用原則逐步確立起來的，目的在於維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益。信賴保護原則在很多國家和地區，如德國，日本，韓國，我國的臺灣地區等得到了程度不同的運用。在我國，《行政許可法》的頒布和實施標誌著信賴保護在我國已經納入法制規範。本文主要從信賴保護原則產生的淵源，理論基礎，確立的必要性和我國確立信賴保護原則的制度構想來闡述。
【關鍵詞】 信賴保護原則 信賴利益 行政程序 行政補償
概述
行政信賴保護原則是指當行政相對人對行政機關已經作出的行政行為產生了具有正當性的信賴利益時，這種信賴利益應當得到保護，行政機關不得隨意的變更或撤銷已作出的行政行為，如果撤銷必須補償相對人因信賴所產生的損失。無疑，行政權在國家的各種權力中是最桀驁不遜的，為了防止行政權的濫用和不正當行使給公民合法權益造成的損害，確立這個原則是非常有必要的。 尤其在我國，《行政許可法》頒布之前，信賴保護原則鮮有研究，更提不上運用，行政機關動輒撤銷行政許可，全面整頓等行政行為嚴重損害了相對人的合法權益，制定的法規政策朝令夕改，出爾反爾，反覆無常也使政府失去了信用，帶來的是國家經濟資源的浪費，行政成本的提高，公民合法權益的損害和相對人與行政主體的嚴重對峙。隨著中國加入WTO，行政法治的發展和社會民主法制意識的提高，建立誠信政府的理念也在逐步深入人心，《行政許可法》的頒布和實施標誌著信賴保護在我國已經納入法制規範。人們更加關注信賴保護原則的研究。
一、信賴保護原則在各國的確立
德國是信賴保護原則的母國，德國的行政法院確立的這個原則是為了維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益。1973年10月召開的德國學者大會將「行政上之信賴保護」定為會議第二主題，奠定了信賴保護作為一項公法原則的地位。此後，德國《行政程序法》，《租稅通則》，《聯邦建設計劃法》等法律中，信賴保護原則均被明文加以規定。[1] 德國《行政程序法》第48條至50條對具體行政行為撤銷和廢止等作了明確的規定，行政信賴保護作為行政法上的一項重要原則在法典中得到正式確認， 隨後該原則被很多大陸法系國家借鑑。
韓國《行政程序法》第4條規定：「行政機關執行職務時，應本著誠實信用為之」。
日本行政法的特點就是對外國法的合理借鑑和運用，日本在60年代引入信賴保護原則，70年代得到充分的論證，並將其與誠信原則，禁止反言原則一起作為行政法的一般原則。
我國臺灣地區在自20世紀80年代起就在案例和判決中直接適用信賴保護原則，臺灣《行政程序法》第1條將「增進人民對行政之信賴」作為一項立法目的，第8條規定：「行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」
在英美法系國家雖沒有明確提出信賴保護原則的概念，但卻提出了與此類似的制度，如英國，澳大利亞等國家確立的合法預期的制度，美國的不得翻供制度。
我國《關於執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》第59條規定：「根據行政訴訟法第五十四條第（二）項規定判決撤銷違法的被訴具體行政行為，將會給國家利益，公共利益或者他人的合法權益造成損失的，人民法院在判決撤銷的同時，可以分別採取下列方式處理：（一）責令被告重新作出具體行政行為（二）責令被訴行政機關採取相應的補救措施（三）向被告和有關司法機關提出司法建議（四）發現違法犯罪行為的，建議有關機關依法處理。」該條雖未明確提出信賴保護的概念，但是規定違法具體行政行為給他人合法權益造成損害，人民法院可以責令行政機關採取補救措施，可見信賴保護原則的理念已經在實踐中發揮作用。
2003年8月27日通過，2004年7月1日實施的《中華人民共和國行政許可法》第8條規定：「公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律，法規，規章修改或廢止，或者準許行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或撤回已經生效的行政許可。由此給公民，法人或其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。」這標誌著信賴保護原則在我國已納入法制規範。
二、信賴保護原則的理論基礎
1、誠實信用說
人無信不立，國無信不寧。誠信是社會生活的基礎。誠實信用原則在私法領域被稱為「帝王條款」。誠實信用說主張信賴保護原則是將私法領域的誠信原則適用於行政法領域。日本鹽野宏教授就認為：「信義誠實的原則乃至信賴保護的原則，是將私人間適用的法原理適用於行政法關係的情況」。[2]
日本學者乙部哲郎也主張將誠信原則作為信賴保護原則的法律依據。他認為，首先，「信用」一詞與信賴相近，其次，行政法上的法律關係為具體關係，適合誠信原則的適用。[3]另外，肖金明教授主編的《行政許可要論》也提到「私法領域的誠信原則被引入了公法領域，並逐漸受到越來越多的重視。」[4] 甚至有學者認為：「苟無誠信原則，則民主憲政將無法實行，故誠信為行使一切行政權之準則。」[5]
2、法的安定性說
法的安定性包括兩方面：第一，法律本身的安定性，即法律規範必須是確定的，不存在相互矛盾的理解，這樣社會成員才可以準確的依據法律來行事。第二，法律制定出來後具有穩定性和可靠性，國家不能隨便的更改而使法律處於不確定狀態，法律的溯及力被限制。法的安定性說主張信賴保護原則得以確立就是為了維護法律的安定性。正是「本於法的安定性，行政行為須具有可預見和可預測性，人民預先知其所遵循，故人民因信賴行政行為所生之損害應予以保護。」[6]
3、權利保障說
認為信賴保護原則實質上是為了保護人民的基本權利而確立，為了保護公民的合法權利免受政府不正當行政行為的侵害。
在上述三種學說中，筆者更傾向於誠實信用說。保護公民的合法權益和維護法律的安定性只是信賴保護原則的目的之一，將它們單獨列為信賴保護原則的理論基礎是片面的，沒有揭示該原則的本質內涵。現代社會行政理念發生了重大革新——從管制行政向服務行政觀念轉變。管制行政以「政府」為中心，以權力為本位，以命令與強制為手段，片面的強調公民對政府的服從，而服務行政將政府定位於服務者的角色，以社會公眾的需求作為其行為的嚮導，任何時候都不以任何手段去追求政府自身的利益。[7] 在行政活動中，政府與公民處於完全平等的地位，所以當公民對政府的行政行為產生信賴利益時，政府不能隨意的因為自己方面的原因而使得公民的利益受損，如果確實為了國家利益，公共利益不得已而為時，應給公民適當補償。現代法治國家已從形式法治走向實質意義的法治。實質上的法治即良法之治不僅要求國家要受到自己制定的法律的約束，更要求制定的法律本身要適當，要承認並保障個人的尊嚴，保障個人的基本人權。所以誠實信用原則在行政法中的運用，「不僅行政機關執行職務時應予以注意，而且人民在行使或保護其權利時，亦應予以正視。」[8]
三、信賴保護原則確立的必要性
確立信賴保護原則對於保護公民，法人和其他組織的合法權益，維護社會秩序，提高行政效率，促進政府職能轉變，乃至建立誠信政府都有著及其重大的意義。
1、建立誠信政府的需要
上面提到，現代行政理念發生了重大的變化，政府的角色從管理者變成了服務者，服務行政要求政府拋棄治民的觀念樹立由民做主的觀念，將公眾置於行政的中心位置上，政府與公民的地位真正地趨於平等，政府將改進服務質量，高效率的為民服務作為其追求和目的。[9] 公民與政府形成良好的合作與互動，再也不是原來的管理與被管理的關係。政府要有效的實施行政管理，必須得到公民的配合和支持，而這種配合和支持是建立在對政府充分信賴和尊重的基礎上的。如果公民的合法權益因信賴政府的某種行政行為而受到損害，政府就必須象在私法領域那樣遵守誠信原則而給公民適當的補償。為了避免政府的這種不利後果的發生這就要求政府要做到言而有信，取信於民，要求政府權力必須一種可知的，可預測的方式行使，遵守自己發布的政策，信守自已的諾言，這樣相對人才有可能對自己將來的行為進行安排和籌劃，整個社會才能有條不紊的維持在良好的秩序當中。[10] 尤其中國現在已經加入WTO，世貿組織對成員方政府提出了通過立法成就統一的法律體系，在行政執法上實現統一，公正，合理的要求，並且要求為建立市場經濟放鬆行政管制。這就要求政府轉變職能，建立誠信政府，切實的履行自己的承諾，保護私人的信賴利益，使公眾對自己行為的後果具有可預見性，從而構建誠信社會，創造更好的投資環境。
2、保護公民的合法權益
信賴保護原則設置的目的之一就是要保護社會成員的合法權益。現代行政法試圖在國家利益，公共利益和社會成員的個人利益間尋求一種平衡。在不損害國家利益的前提下儘量的滿足社會成員的利益需要，但為了國家利益，社會公共利益不得已而損害個人的合法權益時，必須對遭受損害的成員以適當的補償。薛剛凌教授在她的《行政法基本原則研究》中將自由，權利保障原則作為行政法的基本原則。確立信賴保護原則要求行政政策不能朝令夕改，如必須改變，就必須考慮社會成員已產生的信賴利益，並能促使行政機關更加謹慎的行使行政權，防止行政權被濫用。
3、提高行政效率，節約行政成本的考慮
行政機關如果出爾反爾，反覆無償，那麼他的行為就不具有可預測性，不值得信賴，就會降低公民參加社會活動，行政活動的積極性，更有甚者，如果公民的合法權益受到這種反覆無常的行政行為的侵害，就會造成公民與政府的嚴重對峙，後果就是增加行政成本，降低了行政效率。這種後果是政府不願意看到的。相反，如果行政機關能夠保護公民的信賴利益，就會促進公民積極的參加行政，協助行政，服務行政，與政府形成良好的互動，從而提高行政效率，節約社會資源。
四、我國確立信賴保護原則的構想
信賴保護原則在世界各國得到了廣泛的應用，在我國《行政許可法》雖然也體現了信賴保護的理念，但是作為一項重要的法律原則，不應僅局限於一部法律之中，應作為行政法的基本原則指導行政立法和實踐。
1、首先，應在行政立法中明確信賴保護原則在行政法中的基本原則地位。
基本原則是指導立法和實踐的基本原理和準則，貫穿於法律運行的整個過程。它可以指導審判機關審理案件時甚至行使自由裁量權時都時刻以信賴保護原則為依據，注意保護社會成員的合法利益。它也可以提醒行政機關在行使行政職權的時候時刻注意自己行為的合法性，有利於依法行政。
2、加快制定出臺我國的行政程序法
行政程序法主要是規定行政機關實施行政行為的程序的法律。當代許多國家都對行政程序問題進行了深入的研究，並制定了行政程序法。制定並實施行政程序法有利於監督行政機關的行政行為。與行政救濟不同的是行政程序屬於事前監督和事中監督，能夠防患於未然，有利於依法行政的實現。正如美國當代著名行政法學家伯納德·施瓦茨，在他所著的《行政法》一書中所提出「行政法的核心與實質是行政程序法」、「行政法即行政程序」。
我國雖然還未制定《行政程序法》，但是我國的行政立法研究組（由羅豪才任組長）已經著手起草它的框架稿和試擬稿，另外北京大學公法研究中心行政執法與行政程序課題組也組織權威專家提出了《行政程序法》的試擬稿。相信不久的將來我國的《行政程序法》就可以出臺並實施。
行政程序法應在總則中將信賴保護原則列為它的基本原則。它不僅指導行政程序法所有制度設計的基本原則，也是其他單行行政法在設置程序時必須遵循的原則，更是行政執法，司法活動的基本依據。
另外《行政程序法》框架中會對行政規劃，行政指導，行政合同單獨作出規定。這些領域中涉及到信賴保護原則的問題如行政行為無效的情況，行政行為被撤銷的情況，行政行為廢止的情況等都應作出明確具體的規定。
3、在各單行行政法中明確信賴保護原則的具體運用和救濟制度
行政程序法和單行的行政程序法之間是基本法與一般法的關係，一般法不得與基本法相牴觸，但可以根據需要做具體的規定或補充規定。
我國目前的單行行政法中唯一引入信賴保護原則的是《行政許可法》，我國的《行政許可法》第8條作出了行政機關不得擅自改變已生效的行政許可，如撤銷或變更應補償等規定，但這種規定只是泛泛而談，實踐中具體如何補償，受害人應如何主張自己的權利，主張權利的時效，補償限額等問題都沒有明確的規定，司法實踐中操作困難，公民的合法權利很難得到實際保障。筆者認為為了彌補它的不足，使得許可法引入的信賴保護原則在現實中真正得到貫徹，也使得相對人的合法權益真正的得到保障，需要完善行政許可法的相關法律制度主要是我國的救濟法。
沒有救濟就沒有權利。如果法律只規定了公民的權利而不規定權利受到侵害時具體的救濟途徑這對於公民來說是沒有任何意義的。
《行政許可法》第8條規定：「公民，法人或其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可」。筆者認為「擅自改變」包括兩種情況：一是行政機關由於違法或者不當而改變已生效的行政許可。二是行政機關由於合法的無過錯的行為不得不改變已生效的行政許可。下面對這兩種情況分別闡述。
（1）行政機關由於違法或者不當而改變已生效的行政許可
這種情況相對人沒有過錯，只是由於行政機關或其工作人員的過錯才造成這種情況，主要包括以下幾點：（a）行政機關工作人員濫用職權，玩忽職守作出準予行政許可決定的，（b）超越法定職權作出準予行政許可決定的，（c）違反法定程序作出準予行政許可決定的，（d）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的。《行政許可法》第69條已對這幾種情況作出了規定，並規定因為上述情況使被許可人的合法權益遭受損害的，行政機關應當依法給予賠償。但是具體如何賠償沒有提及，這就要結合我國的《國家賠償法》對此作出明確具體的規定。我國《國家賠償法》的行政賠償範圍中沒有明確提及行政機關及其工作人員濫用職權，玩忽職守作出準予行政許可決定後，行政許可被撤銷造成被許可人合法權益損害的，應予賠償等許可法中提到的情形。但是行政賠償範圍中有個開放性的規定：「造成公民身體傷害或死亡的其他違法情形，造成財產損害的其他違法情形」，受害人有取得賠償的權利。這樣就可以將許可法中提到的情形納入其中。但是筆者認為《國家賠償法》有必要將行政機關違法或不當實施行政許可的具體情形明確的規定在行政賠償範圍中以避免行政機關規避法律，保護相對人的合法權益，這樣當公民法人或其他組織的信賴利益由於行政機關違法或不當實施行政許可而受到損害時就可以直接依據國家賠償法請求賠償。現行的《國家賠償法》還存在重大不足，對於財產損失，現有規定原則上只賠償直接物質性損失，對於可得利益一律不賠，這與行政許可法的全面保護原則是不相符的，在某種程度上《國家賠償法》成為《行政許可法》實施中尤其是對公民權利保護實現中的絆腳石。因此，我們應該加快修改國家賠償法，確立對公民法人或其他組織的合法權益的全面保護原則，這樣公民法人或其他組織因行政主體違法或不當實施行政許可遭受的損害才能得到全面的賠償，這也有利於行政機關時刻注意監督自己的行為，依法行政。
（2）行政機關由於合法的無過錯的行為不得不改變已生效的行政許可。
《行政許可法》第8條進一步規定：「行政許可所依據的法律，法規，規章修改或廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發生了重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或撤回已經生效的行政許可。由此給公民，法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。這裡涉及到一個重要的問題就是行政補償的問題。
行政補償是國家對公民，法人和其他組織因行政機關及其工作人員合法行使職權行為或因公共利益需要致其合法權益受到損害而給予補償的法律救濟制度。我國目前還沒有出臺行政補償法，除了個別單行法對某些行政管理領域的補償作了些零散的規定外，整體規範化的行政補償制度尚未建立，大量的行政補償問題在我國目前尚無法可依。[11] 行政許可法在這種背景下提到對公民法人或其他組織的信賴利益給予補償雖然有著非常進步的意義，體現了對人權的保護，但現實中是很難落實的。筆者認為應以《行政許可法》的實施為契機，加快出臺我國的行政補償法。行政補償法也應將信賴保護原則作為基本原則規定其中，並規定信賴利益受到損害時由誰提出請求，補償義務機關是誰，補償程序，具體的補償標準，權利保護的時效等問題，只有這樣，信賴利益才能得到真正的保障。
信賴保護原則只是在行政許可法中得以體現，它在我國的行政法領域還處於理念形成階段，要真正的作為一項原則來指導我國的行政立法和實踐，還有很長的路要走，這就需要我國的立法者和全體公民的共同努力。
注釋：
[1] 黃學賢 《行政法中的信賴保護原則》 載《法學》2002年第5期。
[2] 日本，鹽野宏 《行政法》楊建順譯， 法律出版社1999年
[3] 肖金明主編 《原則與制度——比較行政法的角度》 山東大學出版社 第243頁
[4] 肖金明主編 《行政許可要論》 山東大學出版社 第77頁
[5] 羅傳賢《行政程序法》， 臺灣五南圖書出版公司，2000年
[6] 羅傳賢《行政程序法》， 臺灣五南圖書出版公司，2000年
[7] 石佑啟 《論行政法與公共行政關係的演進》 載 《中國法學》 2003年第3期
[8] 周佑勇 《行政法基本原則的反思與重構》 載 《中國法學》 2003年第4期
[9] 石佑啟 《論行政法與公共行政關係的演進》 載 《中國法學》 2003年第3期
[10] Cf.Yoav Dotan, Why Administrators Should be Bound by their
Policies, 1997, Oxford Journal of Legal Studies 28.
[11] 姜明安 《行政補償制度研究》 法律教育網
（作者系山東大學法學院 2003級法律碩士）