(二)立法程序
立法程序是指立法機關制定、修改和廢止法律的法定步驟和方式。它是保證立法質量的重要方式,包括法律案的提出、審議、表決和公布四個環節。
1.提出法律案。有權向全國人民代表大會提出法律案的主體有:全國人民代表大會主席團;全國人民代表大會常務委員
會;國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會。一個代表團或者三十名以上代表聯名,也可以向全國人民代表大會提出法律案。代表團或者代表聯名提出的法律案與機關提出的法律案在處理程序上有所不同。機關提出的法律案,直接由主席團決定列入會議議程,大會主席團提出的法律案直接交大會審議。代表團或者代表聯名提出的法律案有三種處理方式:一是由大會主席團決定直接列入會議議程,二是由大會主席團決定不列入大會議程,三是對是否列入本次大會議程不作決定,主席團可以先交有關專門委員會審議,提出是否列入議程的意見,再由主席團決定是否列入會議議程。
有權向全國人大常委會提出法律案的主體有:委員長會議;國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人民代表大會各專門委員會、常務委員會十人以上聯名。委員長會議之外的提案主體提出的法律案,由委員長會議審議決定列入常委會會議議程,或者先交有關專門委員會審議,提出報告,再決定列入常務委員會會議日程。如果委員長會議認為法律案需要進一步研究,可以建議提案人修改完善後再向常委會提出。
2.審議法律案。審議法律案是立法的中心環節。列入常委會議程的法律案,一般先在全體會議上聽取對議案的說明,然後分組進行審議,必要時召開聯組會議進行審議。分組審議能夠使所有的常委委員都有機會充分發表意見。提案單位在審議過程中應該派人參加會議,回答常委會組成人員的問題。議案表決前如果提案人要求撤回議案,經委員長會議同意並向常委會報告,對該議案的審議即行終止。
列入常務委員會會議議程的法律案,一般應當經三次常委會審議後再交付表決。所謂一般,是因為有特殊情況,可不受三次審議的約束。一種情況是立法法第三十八條規定的,法律案經三次審議後,仍有重大問題需要進一步研究的,可以暫不付表決,繼續審議。如物權法就審議了7次。另一種情況是立法法第三十九條規定的,法律案經審議之後,因各方面對制定該法律的必要性、可行性等重大問題存在較大分歧擱置審議滿兩年的,或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會審議議程的,由委員長會議向常委會報告,該法律案終止審議。還有一種情況,就是列入常委會審議的法律案,各方面意見比較一致,可以經兩次常務會審議後交付表決;部分修改的法律案,各方面意見比較一致的,也可以經一次常委會審議後交付表決。
法律案的審議實行分別審議和統一審議相結合的制度。分別審議是有關的專門委員會所作的審議,提出審議意見,統一審議是法律委員會根據常委會組成人員、有關的專門委員會和其他各方面提出的意見對法律案進行統一審議,提出修改情況的匯報或者審議結果的報告和法律草案修改稿。這個制度既有利於對法律案所涉及的專業問題進行深入研究,也有利於統一立法技術規範,統一協調解決重點難點問題,維護法制的統一。
3.表決法律案。全國人民代表大會會議表決議案,由全體代表的過半數通過。憲法的修改,由全體代表三分之二以上的多數通過。
由常委會表決的議案,經常委會審議後,由法律委員會根據審議意見進行修改,提出法律草案表決稿,由委員長會議提請常務委員會會議表決,由常務委員會全體組成人員的過半數通過。通過法律的方式,各國規定不同,有舉手表決、起立表決、鼓掌表決等等。我國全國人大常委會議事規則規定的表決方式有無記名方式、舉手方式或者其他方式。從實踐看,1986年3月以前採取舉手表決方式,後來採取電子表決器方式。電子表決器不記名,常委會組成人員可以贊成、反對、棄權。
表決通過需要一定的法定票數。計算票數的基準各國規定有所不同。一般有三種算法:一是出席表決比例制。即以出席並且參加表決的人數為計算基準。二是出席會議比例制。即以全體出席人數為計算比例的基準。三是全體成員比例制。即以全體人員的人數為計算比例的標準。我國採取的是第三種方法,是絕對多數原則,大會以全體代表總數的過半數通過,常委會以全體組成人員的過半數通過。從我國的立法實踐看,絕大多數法律都是高票通過的,有的法律全票通過。也有交付表決後未獲通過的例子。九屆全國人大常委會第九次會議上國務院提交的公路法修正案,由於贊成票等於常委會組成人員的半數而未超過半數未獲通過。
對於未獲通過的法律案如何處理,各國規定也不相同。有的國家規定,政府提出的法案,未獲通過後隨著政府的卸任而失效。有的國家規定,表決中未獲通過的法案,不得在同一屆議會中再次提出。我國的制度是,未獲通過的法律案,如果提案人認為必要,可以按照規定的程序再次提出,由委員長會議決定是否列入會議議程。
4.公布法律案。我國憲法規定,中華人民共和國主席根據全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的決定,公布法律。法律的公布是立法程序的最後一個環節,它看似簡單,實際上非常重要。法律是社會行為規範,只有向社會公布才能被了解和遵守。有的國家明確規定法律未經公布不得作為執法的根據。
世界上絕大多數國家的法律都由國家元首公布。但是制度設計有所不同。一種情況是國家元首公布法律僅有程序意義。國家元首必須公布議會通過的法律。還有一種情況,即國家元首公布法律是一項權力。國家元首可以運用這項權力,對立法權進行制約。元首不公布法律,要求議會再審議,議會不能拒絕審議。如果元首對公布法律採取不作為的方法,有的國家法律規定了自然生效制或者議長公布制。
在我國人民代表大會制度下,國家主席是人大選舉產生的。國家主席公布法律,是依據憲法履行職權。法律公布後在全國人民代表大會常務委員會公報和在全國發行的報紙上刊登。
(三)其他重要制度
1.法律保留制度。法律保留的含義是法律明確哪些事項只能由國家立法機關制定法律。在實行分層立法體制的前提下,為了維護國家政治法律制度的統一,維護國內市場的統一,保護公民權利,立法法第八條規定全國人大及其常委會對下列事項享有專屬立法權。它包括:(1)國家主權事項;(2)各級人民代表大會、人民政府、人民法院、人民檢察院的產生、組織和職權;(3)民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;(4)犯罪和刑罰;(5)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;(6)對非國有財產的徵收;(7)民事基本制度;(8)基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度;(9)訴訟和仲裁制度;(10)必須由全國人民代表大會及其常委會制定法律的其他事項。法律保留制度符合我國的國體和政體,符合我國單一制國家的組織形式。
2.立法論證和聽證制度。立法法第三十四條規定列入常務委員會議議程的法律案,法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會的工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。前兩種形式使用的比較普遍,可以法律草案所涉及的事項分別邀請不同的主體發表看法,也可以專門就某一問題邀請專家學者發表看法。聽證會的形式用的比較少。一般說來,聽證會只聚焦法律草案的某一個問題。2005年全國人大常委會就個人所得稅法修改中個稅起徵點問題舉行聽證會。從近5000名報名者中選出了20名代表對個稅起徵點發表看法。立法機關可以從代表的意見中了解不同社會群體的不同利益訴求,使法律制度更準確地反映人民的要求。
3.向社會公布法律草案徵求意見。公開法律草案徵求意見的優點首先是使那些在正常立法程序中沒有機會發出聲音或者表達自己要求的群體發表自己的看法。立法過程是利益各方的博弈過程,由於對社會資源的佔有和機會不同,有些群體的聲音可能會比其他人更大,更有機會影響立法。而普通公民參與和影響立法的渠道和機會相對不足。到目前為止,全國人大常委會已經有13部法律草案向社會公布徵求意見。其中勞動合同法草案在徵求意見的一個月時間裡共收到意見191849件,有65%左右的意見來自勞動者。這些來自基層的意見可能沒有系統的權利主張,講不出什麼理論,但是有切身感受,能表達對制度的需求和渴望。了解這些情況對於立法很重要。
4.備案審查制度。為了維護國家法制的統一,一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相牴觸。法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章。行政法規的效力高於地方性法規、規章。地方性法規的效力高於本級和下級地方政府規章。上級政府規章效力高於下級政府規章。政府部門規章之間具有同等效力,部門規章和地方政府規章之間具有同等效力。如果規章之間發生衝突,按照立法法第八十六條的規定由國務院裁決。同一機關制定的特別規定與一般規定不一致的,適用特別規定;新規定與舊規定不一致的,適用新的規定。根據立法法第九十條的規定,國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條理同憲法或者法律相牴觸的,可以向全國人民代表大會提出書面審查的要求,由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。其他國家機關和社會團體、企事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條理同憲法或者法律相牴觸的,也可以向全國人民代表大會提出書面審查的要求,由常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。(未完待續)