關於《中華人民共和國土地法（草案）》的說明
──1986年3月15日在第六屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議上
農牧漁業部副部長 相重揚
我受國務院委託，對《中華人民共和國土地法（草案）》的幾個主要問題作如下說明：
一、起草經過：
六十年代，中央領導同志就曾指示農業部起草土地法。粉碎「四人幫」以後，國務院領導同志再次指示要把土地法搞起來。黨的十一屆三中全會原則通過，四中全會正式公布的《關於加快農業發展若干問題的決定》，又提出「要儘快制定和頒布土地法」。原農業部和國家農委根據這些指示，在廣泛調查和反覆徵求各地、各部門及有關的科研單位、大專院校專家們意見的基礎上，於1981年3月，聯名上報了《中華人民共和國土地法》（送審稿）。人大法委會和國務院辦公廳分別徵求了各省、自治區、直轄市人大和政府的意見。近五年來，國務院經濟法規研究中心在審議中作了大量工作，組織有關部門磋商、協調，先後作過二十多次較大的修改。最近，經國務院討論通過，決定提請全國人大常委會議審議。
二、制訂土地法的指導思想
人口多、耕地少，是我國的基本國情。我國每人平均佔有的土地面積和耕地面積都遠遠低於世界的平均數。可是，長期以來，由於對人口增長和耕地減少帶來的後果認識不足，致使亂佔濫用、浪費、破壞土地資源的現象相當普遍；買賣、租賃土地，侵害社會主義土地公有制的情況也有發生，土地管理到了非解決不可的時候了。如果不採取果斷措施加強管理，不僅影響我國近期國民經濟的發展，而且將會危及子孫後代賴以生存的基本條件。為此，《土地法》把綜合運用行政、經濟、法律手段，貫徹落實十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，切實保護耕地，以及維護我國社會主義土地公有製作為立法的指導思想。
三、土地所有權和使用權問題
憲法規定，我國社會主義土地所有制有兩種，即全民所有（國家所有）和勞動群眾集體所有。國家依法保障社會主義公有土地，維護土地所有者和使用者的合法權益，這對促進安定團結，更好地調動土地所有者和使用者切實保護與合理利用土地的積極性是非常必要的。
據此，《土地法》明確規定國家建立土地登記、發證的制度。縣級以上人民政府依法確認土地權屬並核發土地證，作為國有土地使用權和集體土地所有權的法律憑據。凡依法確認的土地所有權和使用權，受國家法律保護。任何組織和個人不得侵犯。凡國家因建設需要徵用集體土地，改變集體土地所有權的，須依法辦理徵地申請、報批手續，徵用後的土地歸國家所有，用地的單位和個人只有使用權。凡因調整插花地、飛地，互換集體土地所有權的，須向土地所在的縣級以上人民政府申請，經縣級以上人民政府批准，辦理土地權屬的變更登記手續，更換土地證。
對於土地所有權、使用權的爭議，原則上由當地政府組織有關方面協商解決。由於土地糾紛情況十分複雜，因此，明確規定，凡對經縣、市人民政府處理不服的土地糾紛，被處理任何一方，可在規定日期內向有管轄權的人民法院起訴，由法院依法判決。如期滿不起訴又不履行的，處理機關得向當地人民法院申請強制執行。縣際、市際間的重大土地糾紛，涉及方面多，情況更為複雜，需要由上級人民政府處理、批准，共同遵循。
四、非農業建設佔用耕地問題
長期以來，我國缺乏嚴格的土地管理制度。隨著農村聯產承包製的實行，城鄉建設、鄉鎮企業蓬勃發展，城鄉人民生活有了明顯改善，但土地使用中的矛盾更加突出。1981年後，國務院先後發布了《國家建設徵用土地條例》和《村鎮建房用地管理條例》，發出了關於查處違法佔地、制止買賣、租賃土地等幾個通知，對制止亂佔耕地起了一定的作用。但從全國看，亂佔濫用耕地問題並未解決，一些地方又出現了猛增的勢頭，有些省、市、自治區一年減少相當於一個中等縣的耕地面積。據統計，解放以來，我國人口增加，耕地減少，人均耕地減少近一半。黑龍江省建國初人均耕地8.4畝，現為4畝；廣東省建國初人均1.5畝，現為0.78畝；浙江省建國初人均1.5畝，現為0.7畝（糧田0.56畝）；有的城市郊區農民已無地可耕。人口逐年增加，耕地逐年減少，這種狀況發展下去，後果是不堪設想的。
為此普遍要求國家採取堅決措施，切實加強土地管理。當務之急，除要狠剎一下亂佔耕地之風外，一是儘快頒布《土地法》；二是建立、健全各級土地管理機構，實行土地統一管理；三是健全土地法制，嚴格依法管地，做到有法必依，違法必究，特別是各級政府必須嚴格執行法律規定的土地審批權限。
關於各級政府審批土地的權限，1982年5月，國務院頒布的《國家建設徵用土地條例》中本著從嚴審批佔用耕地的精神作了規定。三年多的執行情況，各地反映良好，不足的，主要是直轄市郊縣、省轄市、自治州人民政府，以及中央批准的經濟特區及沿海開放城市開發區內徵用、劃撥土地，都要報請省級人民政府審查、批准，影響了這些地方政府管理土地的積極性，對此，《土地法》作了明確規定。
五、關於土地管理機構問題
根據多年來土地多頭管理，扯皮較多，影響管理的情況，普遍贊同成立一個超越部門、有權威的國家土地管理機構。大家認為土地問題牽涉面廣，矛盾較多，特別在我國，嚴格土地管理作為基本國策，更具有特殊意義。為此，中共中央、國務院決定成立國家土地管理局，作為國務院直屬機構，依法統一管理全國土地。
縣級以上地方各級人民政府都要根據統一管理土地的原則，建立、健全相應的土地管理機構。鄉、鎮由縣級人民政府委派土地管理員。
六、關於實施辦法配套問題
《土地法》是我國建國以來制定的一部土地基本法，法律條文要求簡明扼要，主要政策界限必須清楚，因此，不可能對所有的土地問題都規定得非常具體，需要通過制訂、發布實施條例加以解決，所以在附則中規定，對貫徹執行《土地法》中的一些具體問題，由國務院另行制定實施條例。
各省、自治區、直轄市政府都要根據《土地法》和國務院頒布的有關土地條例，結合當地實際，制定本地區的土地管理實施辦法，使整個《土地法》的貫徹實施完善、配套起來。
我的說明完了，請審議。