「鄰避現象」最先發端於發達國家和地區，近些年，在中國逐漸興起。其英文表述是「Not In My Back Yard」，即「不要在我家後院」，指的是政府推行某項政策或者審批設立監獄、工業區、遊民收容所、核電廠、垃圾焚燒廠和汙水處理廠等具有一定社會危害性的項目時，目標地域的公眾發動的不願意接納該項目的社會運動。
2014年修訂的《中華人民共和國環境保護法》第四條規定：「保護環境是國家的基本國策……使經濟社會發展與環境保護相協調。」我認為,這一規定意味著中國已經進入到了環境優先的時代，在環境優先的時代，公民環境保護意識開始覺醒，很容易拿起法律武器對抗一些建設活動。從此，具有新特點的公益性社會運動走向高潮。在國家治理現代化背景下，應當用法治思維和法治方法化解鄰避現象。
一是科學規劃，平衡各方權益，通過激勵與懲罰相結合的方法，遏制環境違法行為，樹立執法公信，保證公眾的權利。政府要依法保障企業設立權、汙染物排放權和資源開發權。20世紀70年代至80年代，德國為了化解鄰避現象，唯一的方法就是重塑執政部門的威信。那時德國已經很發達，有能力來重視環境問題的解決，因此嚴格執法具備堅實的經濟基礎和技術基礎。嚴格執法，讓社會相信了地方政府，樹立了政府監管的威信。對於環保部門的監測數據和行政審批，社會都相信其公信力。因此，成功地化解了鄰避現象。
對於中國的地方黨委和地方政府，首先應當果斷放棄落後的項目和不符合本地定位的項目，科學規劃好項目落地的地點，最大程度地保障各方利益，樹立或者重塑執政的公信力。其次，除了嚴格執法以外，通過信用管理和激勵機制，督促企業嚴格遵守法律，不篡改數據，不偷排，在環境保護方面做表率，贏得社會的信任，緩和或者化解不滿的情緒。在這方面，國有企業總體做得還是比較好的。下一步，應通過把環境信用和信貸、上市融資、土地供應、水電供應、保險費率等掛鈎，促進所有的企業加強環境管理。
二是健全透明的信息公開機制，主動化解公眾疑慮。浙江省曾經有一家垃圾焚燒廠的建設遭到村民反對。政府後來改變思路，自己出資連續監測了四個月的二惡英排放數據，結果發現二惡英的排放是在法律規定的標準範圍內，由此就消除了公眾的顧慮。
從政府的角度來說，並不意味著遵從法律的要求和法定程序就夠了，還得主動消除公眾的疑慮。2009年，德國的斯圖加特市想修建一條鐵路，要經過一些森林，需要砍樹，老百姓就震驚了，引發了抗議。抗議擴大化後，警察動用了高壓水龍頭噴水、辣椒水等措施，更加激怒了當地居民，導致了5萬人的大遊行。後來，政府改變了策略，把工程信息放在網上徵求公眾意見，特別是不同的意見，鼓勵通過全面的信息公開和公開對話來消除疑慮，而不是通過大棒、辣椒水來解決問題，最終重新獲得了公眾的信任。各國的經驗證實，公開透明可以讓公眾早期參與計劃，協助政府作出對政治和環境都可持續的決策。2016年湖北仙桃市、潛江市，廣東省高要市和江蘇連雲港市發生了幾起鄰避事件，從項目本身來看，其實政府都是想發展區域經濟，想解決垃圾圍城等問題，出發點都很好，都是執政為民，事件的發生大都和政府不熟悉信息公開、不善於與社會溝通和協調有關。環保部為了落實《環境保護法》的信息公開和公眾參與要求，2015年實施了《企業事業單位環境信息公開辦法》等信息公開規章，對政府信息公開的渠道和程序、企業強制公開哪些信息、鼓勵公開哪些信息以及相關的法律責任，都作了相關規定。但是鄰避事件卻接連發生，說明實施的情況不太理想，各地要引起重視。
三是改進國有企業的財務支出規定，恢復企業對屬地的適當補償，建立合作和支持機制，形成和諧的企業和地方關係。在韓國，企業回饋社區的費用往往在前期設計時就有所考慮。我國也有一些好的經驗，如杭州濱江垃圾焚燒廠，企業和周圍的老百姓關係就比較融洽。有的時候，企業所在的居委會和街道舉行集體活動，企業也積極配合。逢年過節，還會慰問社區困難群眾和老人。這些都可以促進企業和社區居民關係的和諧，特別是發生事件時，平時積累下的人脈，可以協助企業協調各種矛盾，防止事件擴大化。
四是針對不同的人群機構分類對待，化對立為合作。在項目建設之初，必須信息全面透明、全面公開，讓所有的利益方及其代言人都能參與其中，兼顧各方利益。江蘇南京和湖北監利有過成功的探索，如環保部門都定期向社會組織、人大代表、政協委員通報想做的實事，有時把他們請到環境保護部門來座談，給予禮遇，充分尊重，謙虛地徵求他們的意見，並反饋意見採納情況和理由。前邊的工作紮實了，後邊的抗爭現象就少多了。一旦發生衝突，地方政府和企業就應當改變策略，邀請有不同意見的代表人士和利益相關人士參觀該企業和其他類似工藝的企業，打消他們的疑慮。
如湖北仙桃和潛江市接連發生鄰避事件，而湖北監利的垃圾焚燒廠因為事先徵求了居民意見，並邀請居民代表到外地參觀了同類技術企業，居民放心了，也就沒有發生鄰避事件。
對於違法帶頭鬧事者或組織者，要申請政府依法處置，杜絕無序參與的現象。對不同的人群，要針對性地做工作，如對核心層要準確識別利益相關方，促進多方利益共享；對於最底層的民眾，要讓他們共享社會經濟發展的成果，提供有效的維權途徑，讓他們平時就有機會依法釋放一些情緒；對於媒體，政府和企業要準確研判，通過權威的機構主動發布權威信息，讓有公信力的權威人士來解讀信息，積極引導，讓虛假信息無法發酵；對於社會組織，要發揮他們專業知識的作用，積極吸收他們參加規劃和項目論證，購買他們的監測和宣傳等服務，利用他們釋放一些積極的環境保護信號。
五是在法律救濟方面，按照黨的十八屆四中全會決定的要求，鼓勵環境糾紛通過法治化、市場化等途徑，而非通過長官命令和社會化的聚眾鬧事方式來解決。2015年新《環境保護法》實施後，社會組織不時提起環境公益訴訟，使鄰避事件變得越來越複雜，一些本應上馬的項目，變得更加困難。地方政府和企業要熟悉法律法規，使生態環境補償和賠償法制化和市場化。地方政府對於能夠用錢解決的，必須用公平的代價予以解決，給予老百姓充分的補償，使公民的房產權、健康權等權益能夠得到及時、公正的補償，不要佔老百姓的便宜，同時杜絕小鬧小補償、大鬧大補償的不良現象，消除公眾想通過鬧事獲取不正當利益的念頭。
六是在事件應對方面，企業和地方政府應當保障環境信息的及時、科學、全面公開，表達真誠的意願，使社會了解真實、科學的環境信息和環境危害，並依法做好群體性事件中的媒體傳播管控工作。對媒體依法管控是世界各國的通例，凡涉及民族、社會穩定和國家安全等問題，有關部門應當做好相關的工作，否則會產生一些嚴重的後果。對於涉及暴力、謠言、危害國家安全的一些鄰避事件的信息傳播，可以採取臨時性隔離措施，防止惡意信息的傳播和事件的惡化。從社會學的角度看，很多鄰避事件的最初目的不在於對抗和衝突，而在於爭取與政府、企業的議價權，促使各方坐下來談問題，找到一個妥協的方案。如果說各方都坐不下來，最後形成衝突的話，會導致兩敗俱傷，既不利於社會環境公共利益的保護，也不利於汙水處理、垃圾處理等民生項目的落地。
此外，可探索第三方評估和第三方治理的新模式。在開展項目建設前，或者鄰避事件可能發生時，地方政府和企業可以委託第三方對項目進行重新評估，並結合評估開展整改工作。地方政府應當加強環境保護基礎設施建設，為企業合法排放汙染物並尋求得到汙水集中處理的第三方服務創造條件。一些傳統的企業之所以難以遵守環境法律法規的規定，可能是資金有限、缺乏技術，升級困難，地方政府首先應當幫助他們積極融資，升級改造，通過做加法的方式解決環境問題，這樣企業也能升級發展了，不至於關閉並導致失業等社會問題，地方的財政稅收也有一定的保障了。其次，地方政府應大力發展環境汙染第三方治理的模式，降低專業化運營的成本，減輕企業的經濟負擔，同時改善環境治理的效果。
（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）
本文發表於北京日報2016年08月22日，原標題為《用法治思維法治方法化解「鄰避現象」》
來源：北京日報
作者:常紀文
監製:劉立志
編輯:袁昕
流程編輯：吳越