義務教育領域推行PPP辦學模式：動因、問題與策略

受政策調整影響，當前義務教育階段供給側發生較大變化，社會力量辦學持續走弱，財政辦學壓力劇增。在義務教育領域創新辦學體制，引進並推行PPP辦學模式提供教育服務，勢在必行、大有可為。該模式有利於緩解公共財政保障壓力、彌補學校基礎設施短板、提高義務教育治理能力、激發社會力量辦學動力，從而能夠助推我國義務教育逐步邁向優質均衡發展。

一、義務教育領域推行PPP模式的動因分析

PPP辦學模式之所以能在義務教育領域逐步興起，是受多重因素驅動的結果。其中，緩解財政辦學壓力，無疑是最直接的誘因。

（一）緩解地方財政運行壓力

受政策調整影響，當前義務教育階段供給側發生較大變化，社會力量辦學持續走弱，財政辦學壓力劇增。受到新冠肺炎疫情影響，2020年一季度全國一般公共預算支出同比下降5.7%，其中教育經費預算支出同比下降了7.1%。同時，國家嚴控地方政府債務規模，剝離了地方融資平臺公司的政府融資職能，這使得地方政府通過融資途徑發展義務教育受到限制。而PPP可在較短時間內完成項目融資，緩解地方財政運行壓力。

（二）改善學校基本辦學條件

由於區域發展不平衡，加上歷史欠債太多，我國部分省市義務教育階段學校辦學條件存在明顯短板，學校標準化建設不達標，嚴重阻礙了義務教育均衡發展。而PPP可在較短時間內完成義務階段學校的新建和改擴建，彌補薄弱地區在學校基礎設施方面的短板和不足，從而助推這些地區較快實現義務教育基本均衡並向優質均衡邁進。

（三）提升義務教育治理能力

長期以來，我國政府在義務教育階段學校建設和管理上傾向於大包大攬，集規劃制定、標準設計、籌資融資、學校運營、設施維護、質量監管等諸多職能於一身，這與現代治理理念相去甚遠。PPP的推行為轉變政府職能、提升治理能力提供了有效抓手。

二、義務教育領域推行PPP模式面臨的挑戰

如前所述，義務教育領域PPP模式的興起具有多重動因，而且在實際推行中已取得一定成效。但作為新生事物，PPP模式在實踐層面還面臨不少挑戰，存在相關政策尚不完善、部門協作失調、項目監管缺位等諸多問題。

（一）PPP模式相關政策尚不完善

目前，國家並沒有出臺詳細的項目合作審批流程、獎補措施、債務轉化方式等細則，導致PPP項目不夠吸引實力雄厚的企業參與，同時也會導致企業經營風險增加，無法實現共贏的項目效果。PPP項目獲得合理收益是國家政策導向，也是政府和社會資本方合作的前提與共識。相對較低的收益率，無法對社會資本方產生足夠吸引力，導致管理庫中部分處於準備階段的項目沒有企業投標、遲遲不能落地，也在項目推進過程中產生了重建設、輕運營和維護的不良傾向。

（二）PPP模式項目監管缺位

當前，無論是對義務教育領域PPP項目本身的績效評價還是對評價主體的監督都存在缺位現象，阻礙了項目的平穩推進。具體表現在：一是評價指標尚未建立健全。財政部在《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》中提出了建設期和運營期「PPP項目建設期績效評價共性指標框架（參考）」，但針對義務教育領域PPP項目的評價指標體系目前仍未建立。二是評價主體專業水平待提升。PPP項目跨越多個領域和專業，對其評價需要多領域、多學科的專門人才。而作為實施機構的地方教育局普遍缺少這種專門人才，導致對涉及運營質量是否達標、資金使用是否合規、風險分配是否合理等問題缺乏專業判斷。

（三）政府對PPP模式缺乏經驗、項目之間協調性不足

義務教育領域PPP項目涉及教育、規劃、財政、發改、住建、國土、環保等多個職能部門，只有各部門協同合作、各盡其責才能發揮出效率優勢。然而，在實踐中，雖然《國務院辦公廳轉發財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》要求「進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作 效率」的要求，但是許多省市並未落實到位，依然存在不同部門各自為政、審批環節多、審批流程長的弊端，降低了供給效率和服務質量。

三、深化義務教育領域PPP辦學模式的對策

（一）完善PPP模式相關政策制度

對於義務教育領域項目，政府在引入PPP模式時，應提前出臺相應政策支持，提供合理的財政補貼制度。充分考慮項目本身的特點，著重突出技術導向，而非人力導向，提高項目吸引力，激發企業的積極性。同時，制定公平、公正、公開的社會資本進入、退出機制。PPP作為一種合同式的投資方式，涉及諸多方面、內容複雜、文件繁多，一套完善的法律法規是規避各類風險、項目有效運行的基礎和前提。

（二）提升專業水平，有效開展績效評價

財政部在《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》中確立了實施機構對項目進行績效評價的總則、目標、監控、程序，制定了可供參考的工作方案、評價報告和共性指標框架等。為進一步有效要關注以下幾方面：第一，完善評價指標體系。根據義務教育行業特點，建立健全義務教育領域PPP項目的績效評價指標體系。第二，提升實施機構專業水平。各地應著力引入和培養PPP專業人才，提升自身專業水平，「必要時可委託第三方機構協助」。第三，加強對實施機構的監督。在各省成立PPP中心基礎上，發揮省級PPP中心指導作用，進一步健全中心專業人員力量、提高業務水平和指導能力，切實發揮中心對地方實施機構和PPP項目的指導和監督作用。

（三）完善政府對PPP模式的監督管理機制以及跨部門溝通協調機制

開展義務教育領域PPP項目的績效評價，還需加強部門協作，合力推進項目落地依據國務院相關要求，各地應切實落實項目實施方案聯評聯審機制，加強部門協作、減少審批環節、縮短審批流程，積極推動項目實施。

四、結語

PPP作為公私合作辦學的一種特殊類型，具有頂層制度較為健全、發展環境比較友好、合作機制相對成熟、公益屬性較有保障等諸多優勢。特別在我國教育財政經費緊缺狀況短期內難以改善、義務教育均衡發展處於關鍵階段、地方義務教育治理能力亟需提高、民辦教育分類管理政策逐步落實的當口，PPP更應該發揮其體制機制優勢，為提供更高質量的義務教育服務作出貢獻。