【文/觀察者網專欄作者 馮川】
疫情來襲，全國上下嚴陣以待。而在醫院、社區之外，看不見的12345政府服務熱線儼然也成為疫情防控的重要「哨所」。
據《北京晚報》報導，近兩個月來，北京12345政府服務熱線的來電量持續高位運行。有數據統計，今年1月20日12時至3月20日12時，61天裡，北京12345服務熱線共接聽涉及疫情來電54.4萬個。如新華社所說，在此次疫情防控阻擊戰中，12345熱線成為市民與政府的「連心橋」、疫情防控「又一哨」。
估計這次疫情讓大眾對12345政府服務熱線有了新的認識和認可；而在疫情之外的平日，其實12345服務工作常面臨一個難解的困境。
在位於北京亦莊的12345市民熱線中心，工作人員在接聽熱線電話（資料圖/新華社）
遲遲難以提升的群眾滿意率
12345政府服務熱線，又稱「非緊急救助服務系統」，最初是針對行政各條線部門的政務服務熱線過多的問題，為方便市民記憶、提高政府的政務服務效能而設置的。在12345政府熱線設置之後，行政各條線的服務熱線得到整合，統一接入12345市長熱線平臺，再以12345熱線中心為主軸，根據市民訴求通過派單和轉接的方式向分管部門層層輻射。
各城市政府啟用12345政府熱線的時間與重視程度雖存在一定差異，但總體趨向於提升對12345熱線的重視程度。
筆者在北京市某鎮調查，12345政府熱線的專職工作人員反映，他們的工作壓力非常大。這種壓力主要來自於北京市政務服務管理局對鄉鎮有關方面的考核。
具體而言，考核分為兩類：一是基於縱向監督的考核，即上級要求鄉鎮每周需要將電話中所反映的熱點問題進行統計、分析和分類；二是基於橫向競爭的考核，即每周、每月都會對全市235個區、鎮政府的工單響應率和群眾滿意率分布進行排名，排名靠後的區、鄉鎮書記將會被紀委組織約談，同時被扣發獎金。
在被上級考核的諸項指標中，一般鄉鎮都能完成對熱點問題的統計、分析和分類；而工單響應率在排名中也並不具有顯示度，因為一般而言由上級平臺派發的工單都會在鄉鎮相關部門得到響應。在排名中競爭最大、懸殊最突出、也更多集中了鄉鎮幹部怨言的指標，是群眾滿意率——12345工作滿意度考核，成為拉開鄉鎮之間排名差距的關鍵。
政府對工單反映問題辦結時限的強調，和群眾滿意率的遲遲不能提高，這兩方面共同構成了12345政府熱線服務工作的困境。
「群眾滿意率」究竟是什麼？
據2018年北京市非緊急救助服務中心對該年度12345政府熱線服務工作群眾滿意率的調查結果，群眾在供暖、市容環衛和房屋修繕這三個方面的滿意度較高，而在違法建設、農村管理和供水這三個方面的滿意度較低。
從回訪確認的統計項目上看，上級管理部門為了監督和考核下級執行部門對「接訴即辦」的落實情況，將12345政府熱線涵蓋的所有工作成效都通約為「群眾滿意率」來表示。
然而，在應對撥打12345政府熱線的訴求人所展開的不同工作之間，其成效究竟是否可以通約，這本身就值得懷疑。其原因在於，不同工作為訴求人所帶來的不同「滿意」狀態，就未必可以通約。
總體上可以將「滿意」狀態區分為兩類：
第一類「滿意」，即通過轉化公共品的物理狀態，使某個能夠得到客觀評判的問題得到解決，讓訴求人產生滿足感之後所獲得的評價。
而所謂「能夠得到客觀評判的問題」，通常是肉眼可以識別的、簡單易處置的物理性問題，比如煤改氣後片區住戶反映通不了氣、排水管堵塞、垃圾回收處的垃圾未清理、路燈不亮等等。在這些例子中，天然氣管道、排水管、垃圾回收處、路燈等都屬於公共品，不具有排他性和競爭性，並且與之相關的利益是超出個人利益範圍的、具有一定共同性的集體利益。
這類問題可以得到清晰的事實認定，在發現問題之後也可以迅速有針對性地得到解決，其解決方式就是轉化物理狀態——通氣、解除堵塞、轉移垃圾、讓路燈亮起來等等。該類問題的處置，能夠真正滿足12345「接訴即辦」的要求，也能夠真正反映12345「接訴即辦」政策的社會功效。
由於城區居民在對接社區的12345政府熱線中所反映的訴求多屬於這類問題，在12345政府熱線工作成效的綜合評分排名中，所轄範圍大部分屬於城區的大量區政府名列前茅，將鄉鎮擠壓到中間位置以後。鄉鎮工作人員將這一現象戲謔地解釋為「白領和泥腿子沒法比」。
第二類「滿意」，即通過轉變訴求人的認知和觀念，讓訴求人產生滿足感之後所獲得的評價。
因訴求人的認知和觀念所引致的問題，通常不能通過物理技術迅速且成效顯著地予以解決，或者說，是靠外力的主動介入和物質的增量輸入也無法「被解決」的問題。靠改善政府服務質量、提高政府服務效率、增強政府服務能力，仍然無法妥當應對基於訴求人的個體認知偏差而產生的問題。
基層幹部基於自身開展行政工作的立場，通常將訴求人通過12345政府熱線所反映的問題稱為「無理訴求」，並將經常提出無理訴求的當事人稱為「刁民」。
如果訴求人基於個人利益的個體認知不發生轉變，基層政府也不會主動尋求獲得訴求人的「滿意」，因為若暫時滿足了他們，他們就會繼續提出更多的「無理訴求」。而當訴求人所反映的問題始終得不到令他們「滿意」的答覆時，這些問題就會不斷生產出大量重複工單。
被基層幹部判定為「無理訴求」的問題，包括反對土地流轉政策、要求對有爭議的土地進行確權、要求疏通自己田裡的水、醉酒後要求政府接送其回家等等。
這類問題只能靠訴求人轉變思維方式而自行解決。只有當訴求人因「理解」和「接受」使問題消失時，12345工作才能取得來自訴求人的「滿意」評價。當前鄉鎮在12345政府熱線工作中的群眾滿意率之所以遲遲不能提高，癥結的關鍵就在於存在大量此類「滿意」無法達成。
「群眾滿意率」背後的公私政治
訴求人是否「理解」和「接受」所涉及的認知對象，包括兩個方面：一個方面，是公共政策本身；另一個方面，則與訴求人對責任承擔者的體認有關。
對於公共政策是否能夠理解和接受，歸根結底反映的是訴求人對「私人利益」與「公共利益」關係的認識問題；而訴求人是否能夠理解和接受對責任承擔者的主體確認，其實質反映的是對「自我責任」與「政府責任」之邊界劃定的認識問題。
在不規則的鄉村社會，有關選舉、土地、低保、拆除私搭亂建、補貼等事關其切身利益的政策的調整，都是對私人利益與公共利益關係的調整。所維護的利益屬性不同，使得訴求者與基層行政人員圍繞公共政策各自形成相互對立的觀念和認知。此外，還有些涉法涉訴、信訪轉化而來的牽涉個人間、個人與集體間的問題，訴求人對政策文件表示不贊成，對法院審判結果表示不服，其基本邏輯也是如此。
12345政府熱線記錄的上述工單內容，典型反映出少數村民為了維護私人利益的優先性而不顧及集體利益的現象。在訴求人的認知中，私人利益與集體利益是不可調和的，並且私人利益要優先於集體利益。12345政府熱線成為了他們表達對公共政策的實施和利益調整的抵制情緒的平臺。
如果要提升這部分拉低整體群眾滿意率的村民對12345政府熱線工作的滿意率，不是靠提高基層政府的公共服務能力，恰恰相反，只有通過放棄公共服務，讓公共利益被這部分村民的私人利益所支配才能達成。
當事人若認為在認知層面無法理解和接受對解決某一事務的責任承擔者的劃定，即當事人與基層行政人員在責任承擔者的體認方面存在分歧，當事人也無法對12345政府熱線工作表示滿意。由於訴求人的責任體認產生混亂，訴求人往往將政府提供「公共服務」的職能擴大理解為也可以為其提供「私人服務」。私人服務原本應該由市場機制或由家庭組織提供，而當政府有關部門拒絕為其提供私人服務時，訴求人就表示不理解、不接受。
比如，某鎮12345政府熱線的工作人員就告訴筆者，有的村民被蜜蜂蜇了也撥12345，這時政府熱線接聽人只好勸其自己去醫院。又比如，有的村民田中有水流不出去，原本自己用鐵鍬鏟幾下土就可以解決問題，卻也撥12345請求村幹部為其解決。
上述事例反映出一個共同傾向，即部分村民在生活中放棄了在那些本應由自己處理和解決的問題上的自我責任。在這部分村民的觀念中，本應自治的生活區域已主動向公權力開放。從政府的角度來看，這部分村民的觀念中已然出現自我責任和政府責任的邊界錯位，在行動中就表現出「等靠要」、「好吃懶做、賴天賴地」、「自己不去解決，都坐等政府幫忙解決」的傾向。
在接到這樣的工單後，12345工作人員並不會越俎代庖，而是告訴其解決辦法令其自行解決。在這個過程中，行政的參與度非常小，也沒有給出讓訴求人逐漸轉變其個體認知的空間和時間，因此「群眾滿意」很難達成。
如果要提升這部分村民對12345政府熱線工作的滿意率，同樣不是靠提高基層政府的公共服務能力，而是不斷突破公共服務中的「公共」二字，無底線地開放「服務型政府」的服務邊界。
服務型政府應往何處去？
「服務型政府」提出後的一個重要政策後果，可能是導致「私人利益優先、政府責任至上」的公私政治格局確認下來。一方面，公共利益在私人利益面前，從強勢轉為弱勢；另一方面，政府責任由虛轉實，繼而從生產領域擴及生活領域，最終打破分隔政府責任與自我責任的「家庭之壁」。而12345政府熱線，就是在這樣的公私政治格局之下開展工作的。
然而「政府責任至上」與「私人利益優先」之間其實是存有內在張力的。對「公」的至上性和「私」的優先性的同時強調，導致部分群眾在「私」的定位上發生認知混亂，也使服務型政府的工作開展陷入困境——面對過分主張私人利益，和過分放棄自我責任的訴求人，12345政府熱線的工作人員一方面需要應對上級政府對工單反映問題辦結時限的強調，另一方面，又需要守住公私政治的底線，忍受遲遲無法提高的群眾滿意率排名。
12345政府熱線工作的群眾滿意率遲遲不能得到提高，恰恰反映出基層行政工作者仍然在堅守公共政策的底線，在為達成提供公共服務的最終目的而與分散的私人利益進行艱苦的博弈，在主動堅守著訴求人自我責任與政府責任的公私邊界。
面對在「私」的定位上發生認知混亂的群眾，守住公私政治底線的基層行政人員所要做的不是進一步提高服務能力以強化其認知的錯位，而是花費時間親自或動用訴求人的親戚朋友通過私人情感轉化訴求人的認識，引導訴求人正確理解和接受調整後的公私政治格局。解釋和轉化訴求人認識，通常需要雙方發生若干輪互動，需要花費一定時間。
接單與回訪時間間隔太短，顯然不適於客觀公正地評估相關部門的工作。為了應對工作困境，基層行政人員發展出諸如平衡滿意率、表達規範化、保留證據鏈等策略手段，使服務型政府建設發生目標偏離。
以上述分析為基礎，筆者試對服務型政府發展的未來走向提出以下三點建議：
第一，在考核中不能「一刀切」地用「群眾滿意率」來評價基層所有工作。
「群眾滿意率」固然象徵著上級政府對基層行政回應群眾需求能力的重視，但我們必須注意到群眾「滿意」本身的不可通約性。
第二，不能片面重視以「接訴即辦」為代表的工單辦結時限。
「服務型社會」的理念固然講求政府提供公共服務和回應群眾訴求的效率，然而並不是所有的群眾訴求都能靠政府單向度地提供公共服務、增量輸入公共資源而得到滿足。
服務型政府的建設，應該讓基層行政工作者擁有充分的時間、底氣和工作環境以堅守公私政治的底線，而不是讓這些堅守政府「公共性」原則的基層行政工作者在頻繁的考核和排名中不但毫無獲得感、反而受盡委屈。
第三，要明確政府責任的擴張邊界，加強群眾教育。
政府的無限責任只會進一步強化群眾只講權利、不講義務的認知，使群眾對政府責任的邊界產生誤認、主動放棄自我責任，不利於社會主體性的塑造和社會活力的激發。
教育群眾明確其在新時代的義務和責任，為群眾發揮主體性提供組織平臺，是服務型政府在未來的發展中不容忽視的責任。