中國住房市場化20年(4) 提租補貼從理論到實踐

中國住房市場化20年(4) 提租補貼從理論到實踐

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2003年10月21日 14:48

謝然浩

    調整過低房租勢在必行

    提租補貼模式是1986年房改熱潮的產物。這一年，國務院把住房制度改革作為一項事關國民經濟全局和經濟體制改革的大事提了出來，要求在全國城鎮全面推進住房制度改革，並成立了相應的領導機構和辦事機構，即國務院住房制度改革領導小組和其下設的住房改革辦公室。

    按照國家當時對整個城市經濟體制改革的部署，國務院房改領導小組在總結前一段售房試點經驗和進行調查、測算的基礎上，確定了住房制度改革以機制轉換為目標、以提租為核心的提租補貼方案。基本思路是：提高房租、增加工資、變暗貼為明貼，變實物分配為貨幣分配，通過提高租金，促進售房。並確定在煙臺、唐山、蚌埠三個典型城市試點。

    應該說，住房制度改革要以轉換機制為目標的提出，也與當時仍在進行的「住房也是商品」大討論正在逐步向我國住房制度改革該如何深入展開的討論有關。隨著討論的深入，人們普遍認為，要建立起我國城鎮住房投入產出的良性循環新機制，滿足人民群眾不斷增長的住房需求，調整當時過低的公有住房租金勢在必行。

    過去人們常說，計劃經濟體制下的中國是一個低工資、高福利的國家。這一點在城鎮住房領域表現得尤為突出。住房作為商品，其價格應該包括折舊、維修、管理、投資利息、利潤、房產稅、地租和保險八項費用。房租作為住房價格自然也應包括上述八項內容。以建設一套55平方米的住房為例，1985年全國的平均造價為3萬元，可是，按當時城鎮公有住房每平方米的月租金平均才0.13元計，國家當時每年回收的房租卻連90元也不到。也就是說，國家作為投資者至少需要333年才能收回全部投資。按一般住房使用年限為50年到100年算，如此投入的建房資金是無法維持住房簡單再生產和擴大再生產要求的。因此，當時有一篇文章在談到舊的住房制度突出表現為低租金的弊端時，將其形容為是一個有進無出的「黑洞＂。並強調這個黑洞，使國家數千億的住房投資有去無回，再生產機能被窒息，相當於一盒香菸錢的低租金使簡單的住房維修也難以維持。進行提租補貼改革，就需要在提高住房租金的同時，給租住公房的職工發放相應的住房補貼。

    關鍵是補貼如何發放

    有專家指出，提租補貼改革的實施，包含著兩層意義。一是，承認在當時職工的工資中還沒有足夠的住房消費含量。從長期來看，這部分工資含量將隨著經濟的發展，逐步納入職工的工資構成，以用於買房、建房和繳納房租。二是，提租補貼本質上是一次分配製度的改革，就是將原來作為住房建設資金的二次分配變為住房消費基金的一次分配。因為住房補貼資金，本質上是勞動者再生產的一個部分，是勞動力價值實現的內容之一。可是，在傳統體制下，住房屬於政府供給的社會福利品之一，職工住房不再繳納維護住房再生產所需的租金。因而政府也把本該屬於初次分配領域、發放給職工的資金，作為住房建設資金納入了再分配領域。提租補貼模式的改革，就是要改變這一傳統運作方式與分配製度，也只有這樣住房才能真正成為商品。同樣，原來被納入社會再分配的住房資金，也應作為職工勞動力價值的實現部分發給職工本人，讓職工用這部分工資到市場去購房、租房或自己建房。

    提租補貼模式的實施，關鍵是補貼數量如何確定、如何發放？當時，人們在討論中從理論上提出了三種補貼發放方式，即定比補貼、定額補貼和人勞結合補貼。其中，定比補貼按「一手發出去，一手收回來＂的持平原則確定一個補貼係數，再按職工月工資的一定比例發放住房補貼。定額補貼是按職工人頭髮放住房補貼，即每人等額發放。人勞補貼是把定比補貼與定額補貼結合起來進行補貼發放。在這方面，煙臺、蚌埠採取的是定比補貼方式。其優點是操作簡單，方便易行。唐山市在按持平原則確定補貼量的同時，則採用了人勞結合的補貼發放方式，即把補貼總額劃分為兩部分，按人頭髮放比例為30%，按工資發放比例為70%。定額補貼因為沒有體現多勞多得的按勞分配原則所以沒有被人採納。從實踐看，人勞結合的補貼發放方式可以縮小「減、免、補＂範圍，無需再制定特定的減免補政策。補貼以住房專用券形式發放則是三個試點城市的共同特點。

    效果表現在三個方面

    從煙臺、唐山、蚌埠的實踐看，提租補貼的效果主要表現在3個方面：

    建立穩定的住房基金，初步實現住房資金的規範化。如當時煙臺市城市住房基金每年可達到1.2億元，到上世紀90年代初全市企業住房基金積累也已接近億元，個人住房基金積累則達到了25萬元以上。蚌埠市到1990年全市城市、單位和個人三級住房基金總額達到了6701萬元，其中，城市住房基金為357萬元，個人住房基金為663萬元。

    抑制了不合理的住房要求，提高了住房資源的配置效率。由於大步提租，就形成了多住房、多掏錢的局面，從而使住戶開始考慮從自己的經濟承受能力來確定所需要的住房面積。據煙臺市統計，房改後，隨著房租提高到每平方米1.28元，全市有1500多戶居民退出了多佔的住房，一戶佔有兩套以上的住房現象開始逐步減少，還有3000多戶居民將原住的大房換成了小房，相應解決了3000多戶居民住房擁擠問題。類似情況在唐山、蚌埠也都不同程度出現。

    開始出現住房資金投入產出的良性循環。以煙臺市為例，房改前，公房每年收租553萬元，扣除給住戶的332萬元暗補，個人實際只負擔221萬元。553萬元的房租收入，扣除管理費，能夠投入維修的只有387萬元，每平方米每年只有0.98元，而實際每年每平方米需投入資金3.8元，年欠帳1000多萬元。房改後，全年租金收入4006萬元，財政統籌之後，留用2347萬元，投入維修的可達2181萬元，每平方米每年5.49元，比實際維修多1.69元，剩餘資金每年還可建新房2萬平方米。

    由於提租補貼改革抓住了我國傳統住房制度的根本弊端所在，為此，  1988年2月國務院批准了國務院住房制度改革領導小組制定的《關於在全國城鎮分期分批推選住房制度改革實施方案》。在總結試點城市經驗的基礎上《方案》明確指出，我國住房制度改革的第一步任務是，全國所有公房按折舊費、維修費、管理費、投資利息和房產稅五項因素計租，抑制不合理的住房要求，促進個人購房，初步實現住房商品化。下一步的改革任務是，隨著工資的調整逐步把住房券納入工資，進入企業成本，把住私房和家住農村的職工納入住房制度改革範圍；在逐步增加工資和住房由成本租金提高到商品租金的基礎上，進一步實現住房商品化，推動住房的社會化、專業化、企業化經營。

    由於提租補貼改革受當時工資改革遲遲不動的影響，加上進入1988年二季度後，國民經濟開始出現嚴重通貨膨脹，出於既要推進房改，又要治理通脹、引導居民消費投向的考慮，結果提租補貼、促進售房的思路剛剛開始，就又馬上被不發住房補貼，優惠出售新、舊住房的老思路取代了。

    一項仍需推進的改革

    回過頭來看，提租補貼模式的實施，是我國住房制度改革理論在實踐中的一次突破，也是我們在目前住房制度改革已經取得突破性進展，並在進入全面建立住房新體制過程中仍需繼續推進的一項重要改革。不過，受歷史條件的限制，當時的提租補貼模式也存在著一些問題。如根據二次分配理論確定的補貼發放持平原則，是假定職工工資中沒有包含住房消費的因素，即使包括了，也和當時職工所支付的低租金相平衡。實際情況是隨著改革的深化，目前城鎮居民的收入在1985年後已經有了很大的增長，在國民收入中也已佔到了較高的比重，如果仍然認為目前的居民收入中沒有包含住房的消費因素就不合適了。因此，按住房建設需國家、單位、個人三者共同負擔的原則，確保現有公房租金不向原來低租金復歸，使職工交足其工資中並沒有明確，但已經包含並仍在不斷增加的住房消費部分，仍是我們在全面建立住房新體制過程中需要加以解決和規範的一個重要問題，也只有繼續推進這一改革，我們才能真正改變目前住房制度改革中過於偏重住房出售，不重視出租的傾向。