強化立法主導 突出質量特色
——西安市人大教科文衛委連續提交立法議案的實踐
2019年7月31日，陝西省十三屆人大常委會第十二次會議上，西安市人大常委會提請批准的《西安市社區教育促進條例》受到與會人員熱議，並獲高票通過。參加審議的一位常委會組成人員說： 「通過制訂條例依法促進社區教育，順應人民群眾對終身學習的時代需求，推進和提升社會治理法治化水平，西安市人大常委會這一步走得好。」 。
就在前一年的5月31日，陝西省十三屆人大常委會第三次會議，也批准了西安市首部聚焦精神文明建設領域的《西安市文明行為促進條例》。「條例」施行一年多來，西安市從車讓人到地鐵讓座，從身邊的助人為樂到處處展現的文明程度提高，文明新風如春風化雨滋潤著古城每個角落，也給眾多前來的外地遊客留下深刻印象。
兩部條例的背後，凝聚的是人大專門委員會組成人員的心血和汗水，折射出的是緊盯實際、主動作為的擔當精神。西安市人大教科文衛委員會連續兩年向市人大常委會會議提交立法議案的可喜實踐，無疑為地方人大及其常委會發揮立法主導作用，提供了有益的借鑑和啟示。
主動作為，責無旁貸
立法法、地方組織法均賦予了地方人大專門委員會提出法規案的相應職權。但多年來的立法實踐中，地方人大及其常委會通過的地方性法規，主要由本級政府提出。專門委員會由於立法力量不足等因素，提出的法規案數量較少，在設區的市級層面則更少。
西安市人大教科文衛委主任委員張寧在接受採訪時說，隨著全面依法治國的深入推進，人大專門委員會的地位和作用越來越重要，在這個層面積極主動提出一些針對性很強的立法議案，不僅是履職盡責的內在要求，也是實現人大主導立法的現實需要。正是這樣的動因，使委員會連續兩年提交立法議案，並取得可喜的效果。
遛狗不拴繩、開車加塞、不讓行人、行人闖紅燈……這些城市不文明的頑疾，一直以來都讓人倍感頭疼。對於擁有1200萬人口的西安市來說，面對這種不文明行為，單純依靠教育倡導、鼓勵引導，顯然不是治本之策。西安市人大在調研中感到，無論是鞏固文明創建成果，還是加強城市管理和社會治理，都需要出臺一部綜合性文明行為地方法規。
「鑑於此項立法主要是規範和倡導社會公眾的文明行為，涉及的事項並不屬於政府某部門的職責範圍，而具體負責的市委文明辦又不具備提出立法議案的資格，正好我們委員會又有這方面的立法需求，所以就主動作為，發揮專門委員會的作用，依法向常委會提出議案。」張寧如是說。
另一部「條例」的提出，也是這樣主動作為的結果。隨著全民學習、終身學習理念的普及和深入，依法促進社區教育發展的呼聲越來越高。據委員會一位同志說，「早在市十五屆人大常委會期間，就曾有過終身教育促進方面的立法動議，但由於多種因素制約而未能實現。可這方面的立法情結，自此便深埋於我們的心中。」去年以來，委員會就專門對社區教育工作開展多次調研，從中發現社區教育雖然得到了重視，但存在多頭領導、多頭管理，教育資源分散、重複建設等問題。許多部門和市民群眾在認識和理念上也滯後和模糊。
通過調研，委員會的同志們認為，社區教育涉及面廣，牽扯的部門多，尤其是存在職能交叉等。這就需要人大發揮立法引領和推動作用，通過創製性立法來凝聚共識，促進資源有效整合，更好地滿足大家的學習需求。基於這樣的認識，委員會由此提出了《西安市社區教育促進條例》議案。
質量為先，體現特色
如何真正把法立在百姓的心坎上？把法立在推動和解決社會發展存在的問題上？是委員會關注和思考的重點。
法不察民之情而立之，則不成。城市管理部門、街道社區、志願者隊伍、公益組織、媒體記者、熱心市民……所有這些與文明行為相關的群體，都成為了立法調研組走訪調研的對象。調研組還走進社區內老年人、婦女兒童、青少年和農村居民等重點人群和基層社區教育管理者、培訓者，傾聽了解他們的訴求以及意見建議，力求從更多原生態的立法「聲音」中，生發出條例所需要的規範條文。
考慮到杭州、廈門等地在服務保障國家重大活動前，都有制定文明行為促進條例的經歷。委員會前往杭州、廈門等地學習考察，詳細了解了立法背景、制定過程、實施情況及主要經驗。
「社區教育立法和實施過程遇到了哪些重點難點問題，如何有效避免、減少存在的問題，吸收好的經驗。」調研組帶著這些問題奔赴全國首個開創社區教育立法的城市——成都，進行了深入調研，從中得到收穫和啟發。
「『要求什麼』『倡導什麼』『禁止什麼』」，法規起草過程中，起草組緊緊圍繞這一內容，確立起一套完整的文明行為規範體系，使市民在社會公共生活各方面「事事都有明規矩」。
社區教育促進條例草案就權責機制、部門職能、支持保障、社會參與等難點問題進行了明晰，針對社區內不同教育對象，提出開展一系列豐富多彩的教育活動，實現了全民素質提升和社區自治相結合，社會多元參與城市建設相結合，提供了一條柔性的社會治理新路。
草案初稿形成後，多次召開由有關管理部門、基層單位、專家學者、普通市民參加的徵求意見座談會和專家論證會，並面向全體市人大代表徵求了意見和建議，做到了字斟句酌、數易其稿。「從無到有，從雛形初具到走向成熟，這兩部條例的每一句表述，每一次修改，都經歷了長期反覆的探討與論證，飽含著艱辛，也承載著希望。」參與此次立法的一名工作人員深情感嘆道。「對每一條意見建議，我們都進行了梳理、分類、研究，並體現在了草案之中，使法規增添民意底色。」
「人大主導立法，就是要儘可能克服部門利益傾向。」這一點在社區教育促進立法中表現尤為突出，條例草案重點就服務保障社區教育發展的具體職責進行了明確，一些政府職能部門在反饋中提出了不同意見，委員會積極發揮協調作用，就一些分歧較大、爭議較多的意見與有關各方做了反覆溝通協商，努力尋求「最大公約數」。正是這樣經過無數次的思想碰撞，條例文本才越來越規範和嚴謹，條例的適用性、可操作性不斷得到增強。
回望這兩個由專門委員會提出議案制訂的條例，西安市人大法制委員會主任委員牛犁認為：這兩部法規是人大主導立法的代表之作，彰顯了地方特色、體現了時代特徵，如關心秦嶺生態保護、強化共享單車治理、藉助輿論力量推進文明建設、引入「道德懲戒」…… 這些多樣化的文明行為促進機制均打上了鮮明的西安烙印。
如今，《西安市文明行為促進條例》實施一年多來，已充分經受住了實踐檢驗，各方面反響良好。全國孝老愛親道德模範陳若星在條例實施一周年座談會上說：「條例實施以來，西安這座城市的文明程度，已經有了顯而易見的變化。」
《西安市社區教育促進條例》於2020年元旦起施行，我們相信，它也會如同《西安市文明行為促進條例》一樣，在這座城市的發展和法治建設中，發揮更大更好的作用。（張江 吳明超）