[摘要]近年來，我國城市群之間的聯繫與合作不斷加強，成為推動區域發展的核心力量，伴隨而來的則是大量公共問題逐漸突破地理空間的界限，呈現出區域性的特徵，制約著城市群區域整體利益的實現。城市群區域公共問題，從根本上說就是區域公共物品在城市群內的供給問題。為此迫切要求建立與區域公共物品自身特徵相契合的供給機制，針對區域公共物品跨越組織性質、跨越地理空間、跨越行政邊界的特徵，構建包括制度保障、公私合作、整體性政府間關係在內的多中心供給方式，並從環境條件、制度設計、組織架構、操作策略和結果評估等環節建立良好的區域合作治理機制，構建城市群區域夥伴關係和實現制度性的集體行動。
[關鍵詞]區域治理;區域公共物品;城市群;合作供給
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)09-0006-07
一、引言
在經濟全球化和區域一體化的浪潮中，區域乃至全球的相互依賴性空前加強，經濟和社會的發展日趨複雜，公共事務和公共問題也開始突破原有行政區劃的邊界，表現出強烈的「外部性」和「區域性」，由此引發區域環境下的治理難題，區域治理也應運而生。與傳統的行政區行政相比，區域治理「突破了以單位行政區劃的剛性約束和政府統治為要義的行政區行政的缺失，成為『複雜性社會』下區域公共問題治理的基本框架」。[1]在我國改革步入深水期，城市化率突破50%，進入城市化發展轉型的新階段的情況下，城市群已成為我國區域發展的核心動力，在區域合作機制建設、推動區域經濟可持續發展中發揮著不可替代的作用。解決城市群中所面臨的區域治理難題，已成為當前我國推進區域治理和構建區域合作機制的重要導向力量。
近年來，我國城市群發展中的區域公共問題愈發突出。城市之間惡性競爭愈演愈烈，對於短期內獲益可觀的基礎設施建設和項目投入一哄而上，而對於成本高、獲益慢的項目則少人問津;城市政府在區域環境保護和汙染治理方面，傾向「以鄰為壑」而非「與鄰為善」，鄰避現象突出導致區域治理呈現碎片化;區域發展缺少具有統籌性和規範性和的制度建設和協議共識，缺乏具有執行力和有效性的集體行動。這些問題的呈現，對於行之有效的區域治理提出了迫切的現實需求，學術界對於區域治理的研究熱情也日益高漲。
區域公共問題的出現，從根本上說就是區域公共物品和區域公共服務供給的低效。而區域合作機制的缺失，則是制約區域公共物品和公共服務有效提供的瓶頸。城市群區域公共問題表現出的「外溢化」和「無界化」，實質上就是區域公共物品和公共服務在空間層面上所表現出來的供給、配置和協調問題。學者們紛紛從各自的研究視角出發，提出了實現解決區域公共物品有效供給、解決區域公共問題、推進區域合作治理的改革思路。
有的學者遵循著多中心供給的思路，認為單一主體提供公共產品、不可避免地會出現市場失靈、政府失靈或志願失靈等問題，而政府、市場、社會的共同參與和協作的多元供給格局才是提供區域公共產品，解決區域公共問題的有效途徑。為此，在制度層面，強調通過合理界定政府職能，由市場和社會承接部分能夠轉移出來的政府職能，以提高政府行政效率;在組織層面，強調樹立政府、企業、社會組織之間平等合作的夥伴關係，構建三方之間良好的溝通協調機制;在操作層面，強調借鑑和引入企業內部行之有效的管理技術和管理手段，在公共物品和公共服務的供給中引入競爭機制。然而，區域公共物品供給相較於傳統的公共物品供給，呈現出空間性和行政跨域性特徵，更加強調多政府主體間合作的實現，而傳統的多中心供給觀點在這一點上著墨不多。
還有的學者則從更加宏觀的國際視野考察國家在區域公共物品的有效供給中的角色。這一思路基於奧爾森提出的「國際公共產品」概念，根據國際公共產品的外溢範圍大小，分為全球公共產品、區域公共產品和國內公共產品。並且主張對於全球性和區域性的公共產品，其供給方式主要有國際社會中經濟和政治地位處於優勢的「領導國」承擔供給的「霸權穩定論」以及主張多國根據共識性的規範原則，制定行動準則通力合作的「國際機制論」;而國內公共產品則由本國政府承擔提供職責。[2]這一觀點著眼於國際政治的視野，更關注主權國家之間的合作機制構建，而對於主權國家內存在的行政層級體系以及政府和企業、社會之間的複雜關係給予的關注較少。
以上兩種研究路徑和研究成果，對於保障區域公共物品供給、推動區域合作的實現發揮了重要的理論和實踐價值，但在解決城市群區域公共物品的供給困境中依舊存在一定不足，我們還需要回歸區域公共物品本質屬性去把握區域公共物品的供給特徵。在我國城市群發展中，區域公共物品和公共服務呈現出典型的跨越行政邊界的空間特徵，複雜多樣的區域公共問題，歸根結底是區域內的行政問題，即區域現行的管理體制和管理機制無法承擔區域公共物品和公共服務的供給職能。因此，探討城市群區域公共問題的解決路徑，必須首先從區域公共物品自身的特徵屬性出發，考察與之相契合的供給機制構建，進而實現問題導向的城市群區域合作治理。
二、城市群區域公共物品的內涵與供給特點
(一)城市群區域公共物品的內涵
區域公共物品是一種特殊的公共物品。所謂公共物品，根據薩繆爾森的經典定義，是指具有非競爭性與非排他性的物品。[3]而隨著城市之間聯繫日益密切，城市群區域公共事務日趨複雜，公共物品的需求和供給逐漸呈現出範圍不斷擴大與跨越邊界的特徵，逐漸超越地理區域、經濟區域及行政區域。
學界也往往基於「跨域性」來界定區域公共物品。美洲開發銀行經濟學家安東尼·埃斯特瓦多道爾提出「區域公共產品是指其利益惠及一個確定的區域的公共產品」。[4]陳文理則認為，「某項公共產品是否跨越單個主體的管轄範圍，是否具有超越單一主體管轄地區的外部性是判斷其是否成為區域公共產品的主要標準」。根據區域範圍的大小，也即區域公共物品外部性的溢出範圍，可以將區域公共物品劃分為全球性公共物品、國家或地區之間的大區域公共物品、單一主權國家或地區的公共物品、國內地區間的小區域公共物品以及地方性公共物品。[5]
由於目前城市群是我國城市發展和區域演化的重要形態，也是我國區域發展的核心動力，區域公共物品供給的困境也在城市群範圍內表現得最為集中，因此本文對區域公共物品供給和區域合作的研究也聚焦於城市群區域。而目前我國制約區域發展的瓶頸源自區域內的行政問題，行政區域是我國區域的一種主要形態，也是我國行政管理體制和行政活動的基本單元，城市群區域公共問題也更多呈現出跨越多個城市行政區域的特點。因此，本文界定的區域公共物品，是指在一國主權範圍內，城市群內跨越兩個以上不同或相同層級行政區劃的公共物品。區域公共物品反映了在城市群內，公共物品的供給超出單一城市的地理空間，涉及各城市相互聯繫、相互影響的經濟社會網絡，同時模糊城市政府之間的行政邊界，跨越了不同性質的組織邊界。
(二)城市群區域公共物品的供給特點
作為一種特殊的公共物品，跨域性的存在是區域公共物品區別於傳統公共物品的本質特徵。這使得區域公共物品除了具備傳統公共物品的非競爭性與非排他性以外，還具有體現自身特徵的典型特點。陳文理將區域公共物品的特徵總結為供需主體的複雜性、地理環境的依賴性、外部效應的溢出性、生產供給的規模化和動態性。[6]而從供給的角度看，區域公共物品跨越組織性質、跨越地理空間、跨越行政邊界,其特點主要體現在以下方面：
第一，從供給主體上看，區域公共物品的供給主體更加多元化。由於區域公共物品具有跨行政邊界的特徵，因此和傳統公共物品相比，區域公共物品不僅涉及到政府、企業、社會多元主體間的夥伴關係，更涉及到兩個或多個同級政府或職能部門、上下級政府或職能部門的政府間關係。區域公共物品的供給主體更加多元、供給主體之間的關係也更加複雜，這也使得我國城市群的發展往往伴隨著內部複雜的競爭關係和利益博弈。
第二，從供給過程上看，區域公共物品的供給更加複雜化。首先是需求的識別。傳統公共物品供給，往往由社會公眾通過參與渠道反映利益訴求，進入政策議程，最終形成決策，決定合適的供給方式進行提供;而城市群區域公共物品供給，還要求各城市政府之間對某一區域公共問題形成共識，基於共同利益協商一致，進而採取集體行動。其次是成本的籌措。傳統公共物品在城市內部的供給，由城市政府財政承擔，通過政府生產供給或公私夥伴關係的形式進行提供;而區域公共物品則涉及到各城市政府之間、央地政府之間在這一供給過程中財權和事權的劃分，其中涉及的利益關係也更加複雜。最後是制度的保障，傳統公共物品的供給，往往依靠規範化、制度化行政體制和機制保障實施;而區域公共物品的供給，則依賴於城市群內各城市政府之間達成共識的合作協議或集體行動綱領。
第三，從供給對象上看，區域公共物品供給存在比較明顯的「搭便車」現象。區域公共物品大多覆蓋整體區域或產生於地方政府相鄰區域之間，由於供給主體的多元化和錯綜複雜的利益關係，區域內地方政府在區域公共物品供給中往往囿於地方利益最大化，忽視區域整體效益的考量，從而在區域公共物品供給中傾向於「搭便車」的機會主義行為，從而導致區域公共物品供給和區域治理的低效。
第四，從供給效果上看，區域公共物品供給在受益範圍上具有局限性。區域公共物品的供給具有較強的地理依賴性，是區域內各主體針對具體的區域公共物品而採取的集體行動，在區域內具有消費的非排他性和非競爭性，如城市群內部沿海的港口建設、城市之間的道路建設等。而在區域範圍之外，則具有一定的排他性、競爭性和擁擠性，如城市群內部的合作協議、發展規劃等。此外，區域的發展並非靜態封閉的，隨著城市群社會和經濟的發展，城市群區域同相鄰區域間的聯繫日益密切，新的城市會進入城市群網絡成為新的節點，此時城市群區域公共物品供給的規模和影響範圍也隨之擴大，因此區域公共物品的供給效果和溢出範圍也呈現出動態變化的特點。
三、城市群合作治理中的區域公共物品供給
對於公共物品的供給，無論是理論研究還是現實決策，政府、企業、社會合作的多中心供給已經成為共識性的選擇。理論上，多中心供給強調政府職責的合理定位和職能轉移，引入私人部門行之有效的管理手段和生產方式，構建多元主體之間平等合作優勢互補的夥伴關係。實踐中，多中心供給在彌補單一政府主體供給公共物品所存在的政府失靈現象、提高公共物品供給效率方面成果斐然。
然而，在城市群區域公共物品的供給中，由於區域公共物品所具有的跨越行政邊界的獨特性特徵，必然涉及地方政府之間、央地政府之間橫縱交錯、錯綜複雜的政府間關係，而傳統的多中心供給在回應這一問題上顯得有些捉襟見肘。因此，區域公共物品的有效供給，需要建立一個能夠考慮到並有效整合複雜政府間關係的新型多中心供給機制。這種整體性的多中心供給方式，包括權威的區域公共物品合作供給制度、政府部門與企業和第三部門之間的公私夥伴關係、央地政府間的縱向政府間關係，區域政府之間競爭與合作的橫向政府間關係，形成網絡化的多元合作供給體系。
資料來源：吳濟華,林皆興主編. 跨域治理暨縣市合併課題與策略[M]. 高雄:巨流圖書股份有限公司,2012. 11.
(一)權威性的制度保障
一是順暢的利益需求表達渠道。一方面包括地方政府的利益表達機制，能夠使城市群地方戰略獲取國家層面的宏觀政策的支持[7]，謀求將區域利益上升為國家利益，為區域公共物品供給提供強有力的支持。另一方面，還包括公眾對區域公共物品的需求表達機制，促進公眾、企業、社會積極有效地表達對區域公共物品種類、數量等方面的訴求，以實現區域公共物品供給的「需求主導型」決策而非「供給主導型」決策。
二是良好的信息溝通協調平臺。區域公共物品供給中的政府合作離不開有效的信息溝通與協調機制，一個良好的信息支撐平臺不僅能夠實現信息資源的高效整合，還有利於各方表達自身利益和監督、約束對方行為。信息溝通機制是信息整合的良好中介和平臺，有助於消除傳統「行政區行政」管理模式下的「信息孤島」現象，避免在區域公共物品供給中出現政府間的信息不對稱問題。
三是合理的成本分攤和利益補償規則。基於區域公共物品投資過程長、沉積成本大、利益回收周期長等特點，有必要確立公平合理的成本和利益的分攤規則，使得供給成本與供給收益相匹配，減輕政府提供區域公共物品的經濟負擔。當區域長期利益與地方政府本身的當地目前利益發生衝突時，地方政府為了區域的長遠利益而犧牲自身眼前利益，那麼就必須制定詳細的補償標準和實施條件予以補償。[8]
(二)平等互補的公私夥伴關係
區域公共物品的多中心供給方式包括但不囿於傳統公共物品多中心供給所強調的政府、企業、社會之間良好的公私夥伴關係的構建。完善的多元的供給模式能夠將「敏銳的觸角」伸展到更加廣闊的領域，從而可以及時、準確地察覺到社會、公民對於公共物品的多元需求，還可以發揮不同供給模式自身的優勢，降低區域公共物品供給中的成本，取得規模效益和整體效益。
政府作為區域公共物品的供給主體，其權威效力可以到達一定區域範圍內的各級政府組織通過公民或其代表的公共選擇過程，以強制性權力或權威為後盾，以公共稅收為資金來源，以正式的制度安排和政策過程為手段,安排區域公共物品的生產與供應。從而對資源分配進行宏觀調控、實現社會公平方面的公共責任。
市場提供區域公共物品，能夠引入競爭機制，構建優勝劣汰的市場法則，通過以盈利為目的市場組織，採用合同承包、特許經營、使用者付費、協議等方式提供區域公共物品，從而彌補政府提供區域公共物品時容易產生的忽視成本、供給低效等問題，提高區域公共物品供給的質量和效率。
引入社會力量參與區域公共物品供給，能夠鼓勵政府強制和市場機制之外的社會各主體，本著「自願」、「公益」的原則，通過單獨或聯合的捐贈、無償的勞動提供、自願服務等形式供給區域公共物品，彌補在資源配置中的市場失靈和政府失靈。
(三)順暢成熟的縱向政府間關係
良性高效的區域公共物品和公共服務供給，很大一部分的推力來自中央政府的支持。在區域公共物品和公共服務供給中，理順中央政府與地方政府的權責關係，保障兩者之間的利益溝通與協調，將國家整體利益與區域地方的利益結合起來，建立中央政府與地方政府的長效合作機制，是有效解決區域公共物品供給困境的必經之路。除了完善地方政府利益需求表達機制以外，改進政府績效考核體系和央地之間財務分配製度也是中央政府發揮積極作用的表現。
成熟的縱向政府間關係首先是尊重地方政府利益訴求，解決地方政府利益衝突。在現行的政府績效評估考核體系下，政府往往為追求自身利益的最大化而忽視甚至犧牲區域整體利益，尤其是以地區GDP增長為標準的績效考量機制容易引發地方政府間的利益衝突。應當為地方之間利益衝突的解決搭建平臺，建立衝突調解部門來保障城市群區域公共物品的有效供給，推進城市群區域合作一體化進程。
成熟的縱向政府間關係還包括合理的地方政府績效考核體系。其中，選取科學合理的考評指標和考評方法至關重要，將區域公共物品供給情況和區域合作共贏發展納入考評體系，通過考核方法激勵地方政府在區域公共物品供給的動力，對於完善城市群區域公共物品供給機制會起到重要的推動作用。
此外，成熟的縱向政府間關係還體現在央地之間的財權和事權分配。分稅制改革後地方政府具備了一定的財權，但是現有的財政體制仍然在一定程度上約束著地方政府在區域公共物品供給上的積極性。結合陳文榮[9]、樊軼俠[10]等學者的觀點，應當完善地方政府的收入分配製度，保證地方的財權，讓地方政府有足夠的財政實力承擔區域公共物品的供給，同時中央政府應當對不同經濟實力水平的地方政府區別對待，重視中央財政對落後地區的財政轉移支付，從而突破區域公共物品供給上的財政束縛。
(四)良性「競合」的橫向政府間關係
由於不合理的政績觀的長期存在，地方政府在很長一段時間內錯誤地理解了相互間的關係，導致地方政府間充斥著激烈的競爭關係。單純基於地方利益下的競爭策略選擇容易導致惡性競爭，使得城市群區域公共物品供給不足與供給過剩並存，地方政府「搭便車」行為層出不窮，嚴重阻礙了城市群區域公共物品和公共服務的供給效率，制約了區域整體利益的實現。
區域公共物品的多中心供給，要求區域地方政府應當重新審視這種狀態，變「競爭」關係為「競合」關係，從區域共同利益出發進行發展規劃和設計，探索建立區域層面的合作協調機構，對區域內地方政府的權責安排進行整體規劃，結合各地的優勢資源進行區域公共物品的供給設計，從而避免對有正外部性的公共物品「趨之若鶩」而對具有負外部性的公共物品「避之不及」的不合理現象。
在理順區域間政府關係的基礎上，還應當積極參與構建和利用利益需求表達機制、信息溝通機制、成本分攤機制和利益補償機制等，形成區域間政府在公共物品供給方面的長效合作機制。同時，還應當發揮區域政府間的相互監督和約束作用，對於違背區域共同利益的行為進行懲戒，從而保證區域間政府的良性互動。
四、城市群合作治理機制構建
區域公共物品和公共服務的有效供給，既是區域合作最重要的內容，也是完善區域治理的重要推動力量。從形態上看，區域公共物品的有效供給呈現出一個包括權威的制度保障、平等互補的公私夥伴關係、良好的縱向和橫向政府間關係的多中心合作網絡。而從環節上看，區域公共物品和公共服務的有效供給，則意味著從觀念態度、制度設計、組織架構和操作落實等層面環環相扣，推進區域合作治理機制建設。
區域合作治理機制的構建，立足點是基於城市群內各行政主體間合作共識的達成;在制度層面，要求對各政府主體間的權責關係進行劃分並以權威方式予以確認;在組織層面，強調構建政府主體之間利益協商和協調行動的組織平臺;在操作層面，選擇合適的政策工具提供區域公共物品和公共服務。
資料來源：王佃利,史越. 跨域治理理論在中國區域管理中的應用——以山東半島城市群發展為例[J]. 東嶽論叢,2013(10).
(一)區域合作的初始條件：達成集體行動共識
區域公共物品供給的核心在於合作，合作的基礎在於合作共識的達成，合作共識的達成則有賴於主體之間存在共同的觀念和根本利益，以及客觀上有利於實現合作的環境條件和物質基礎。
首先，城市群內，各行政主體應當在關於城市群的優勢、發展目標、發展路徑等關於城市群自身定位的根本性問題上形成統一認識，並且培養政府主體之間以及政府、企業和社會部門之間民主、協作和相對妥協的合作精神。可以通過國家層面的城市群發展定位、領導者的為政思路、各政府主體間的座談與交流推動共識的形成。
此外，充分利用城市群的區位特徵也是推動區域治理的有效途徑。城市群具有地理空間上的連續性、資金和人口的集中性、社會和經濟發展的關聯性以及地緣和文化特徵的相近性。空間上的連續使得區域合作對於區域公共問題的解決而言具有必然性;資源人口的集中和經濟的相互關聯為區域合作提供了可行性，發揮地緣和文化上的相近關係，則更容易形成區域內的認同感，這些都為城市群的合作治理提供了良好的環境條件。
最後，區域內完善的基礎設施建設，特別是交通系統和信息通訊系統的完善，對於推動城市群內部各城市之間的相互聯繫，降低區域合作的交易成本，推動人口、資源在城市群區域內的流動，具有重要的作用，是區域合作治理有效開展最基本的物質保障。
(二)區域合作的制度設計：確認制度性的集體行動
有效的制度設計能夠通過權威的形式將區域合作的共識予以確認，是推動區域合作的保障。區域合作的制度保障，在於以具有強制力和約束力的形式，劃分區域合作中各主體之間的權責關係，建立利益分享與調節機制。
第一，建立平等互信的政治對話、制定合理的規則及行動程序。這種平等的政治對話體現在三個方面：一是要求法律地位和政治地位的平等，二是需要對稱的信息資源;三是合作各方都認可所謂的「公共精神」。合理的規則既可以是正式的發展規劃，也可以是合作成員在長期互動過程中形成的行為習慣和協議，其作用主要是增強成員行為的可預期性，減少成員交往過程中的機會主義行為和交易成本。具體而言，在項目實施前需要對公共資源的產權、公共服務提供者的權利義務及資源分配情況進行明確的界定，圍繞合作目標以一種多方協商的方式進行合理的談判，並達成互惠的協議和承諾，制定規範的行動程序。
第二，完善地方政府的利益表達機制，推動地方戰略上升到國家的戰略層面。目前在城市群發展中所存在的區域公共物品和公共服務供給困境，實際上是由於源自地方政府利益、區域利益和國家利益之間的脫節。地方政府利益與區域利益存在衝突，造成區域公共物品和公共服務的供給不足和供給過剩，影響區域治理效果;區域利益和國家利益存在脫節，缺少從國家宏觀視野對區域發展的考量，導致區域發展得不到國家的政策支持和資源傾斜，一些棘手的區域公共問題難以順利解決。因此，完善地方政府的利益表達機制，尋求地方政府、區域與國家之間的利益一致性，對於推動區域合作，發揮地方政府積極性，推進區域公共物品和公共服務有效供給具有重要作用。
第三，加強和完善合作過程中的利益分享、利益補償和衝突調解的制度化建設。完善利益分享機制，涉及地方政府之間、政府與企業、社會組織之間的利益分配和成果共享，如釐清區域基礎設施建設外包過程中的競標、合同制定、財政分擔、監督管理等方面各地方政府之間、政府與企業之間的權責關係。完善以區域生態補償機制和財政收入補償機制為代表的城市群區域利益補償機制，維護區域合作中地方政府利益，構建長效久安的區域合作體系。完善衝突協調機制需要組織層面的支撐，應由多元主體進行決策，並有暢通的信息渠道，消除因信息不對稱、溝通誤會產生的衝突，並推動分歧的解決和共識的形成。
第四，制定和完善配套的區域合作法律法規。在區域合作中，地方政府通過要求獲得一些上級管理的標準和規定，從而為行動的自由尋找法律依據，或以此為依據要求終止或改變項目規定或者規章制度。顯然，合作規則的制定需要獲得上級權力確認，將合作協議合法化，取得法律規範的支持。
(三)區域合作的組織架構：搭建集體行動平臺
第一，建立城市群層面跨區域合作協調機構，強化政府的協調作用。儘管區域治理已經摒棄了大都市區政府主義對於建立一個權威、無所不能的區域大政府的推崇，但一個覆蓋整個區域、具有強制性與權威性的區域性協作組織對於區域合作的推進依舊必不可少。比如跨地區委員會的建設，能夠為區域合作提供協調溝通和統籌集體行動的權威平臺。
第二，推動各地市政府自發組織的執行機制，協調橫向利益關係。區域治理的集體行動往往通過分解為若干地方政府行動來具體實施，因此，推動各地市政府組織執行機構，提高地方政府的執行能力，對於增強地方政府的治理效果、解決地方政府之間的利益衝突、明確地方政府職權至關重要。
第三，建立衝突調解部門，完善衝突解決機制。當不同層次之間的衝突出現時，需要有解決那些衝突的建設性的安排。[11]可以設立專門的衝突協調機制或者由合作體的統一管理機構委託專門機構來執行，如區域協調管理機構、專業委員會或工作小組。衝突協調機構由政府、企業、非營利組織和公民個人等涉及自身利益者的代表組成，有能力代表合作主體做出決策。
(四)區域合作的操作策略：區域性夥伴關係的實現
跨域治理主體的互動包括了溝通、談判、協商以及協作四個基本階段，互動是跨域治理的前提和基礎並且貫穿於跨域治理的全過程。[12]在城市群跨區域合作治理過程中，需要建立一系列規劃、溝通、協商、信息、資金等合作政策體系，並採取多種政策工具支撐運行流程。
一是規劃建設。區域合作應當致力於尋找區域定位與國家戰略的契合點，同時處理好區域內部經濟發展與環境保護、資源利用、社會服務等方面的關係。這些規劃最終通過協調區域公共物品和公共服務的內容、對象、數量、方式等落實，避免由於規劃缺位導致的供需不匹配、搭便車等供給失序問題。
二是溝通協商。溝通協商機制，提供了央地政府之間、地方政府之間、政府與企業和社會部門之間利益協商、衝突協調的平臺。以政府為主體推動多元主體協商的平臺建設，通過區域協商論壇、協調聯席會議、公私夥伴關係、地方行政協議達成區域夥伴關係，落實區域治理的集體行動。
三是信息共享。建立良好的信息共享機制是推動城市群實現跨域合作治理的重要動力和主要政策工具。信息共享機制主要包括信息的支撐、整合、服務及文化傳播。推動電子政府平臺在區域合作中的應用，減少區域治理中的行政壁壘和交易成本;建立城市群內部統一的數據中心，運用大數據進行區域治理，提高區域合作效率，避免區域合作中的信息不對稱現象。
四是資金籌集。任何地方政府，都難以獨自承擔區域公共物品和公共服務所需的大量成本投入，多元化的資金來源渠道是區域合作治理的重要保障。建立多元化的資金渠道，首先是保障國家和區域的財政投入，進行合理的財權事權劃分，提高區域地方政府合作積極性，保障政府在區域公共物品和公共服務中的職能履行。其次是發揮城市群招商引資的能力，通過政府和企業、社會部門合作多渠道籌集資金。最後，也可以通過發行基金、債券等融資渠道籌集資金，用於城市群區域公共物品和公共服務的生產和提供。
(五)結果評估：集體行動的反饋與調整
「無評估則無管理」，對區域合作過程及結果進行績效考核評價，是提高區域公共物品合作供給能力的重要途徑。首先，加強對區域合作的績效管理，加大考核力度，準確把握城市群區域治理的進展與偏差，及時糾正。其次，完善獎懲體系，將區域治理成效作為對地方政府及地方領導考核的重要依據，制定具有激勵性的獎懲制度，從而提升地方政府和領導對於區域合作的內在動力。第三，改革考核標準，避免過於重視GDP指標考核所帶來的行政導向偏差，將區域公共物品和公共服務的供給效率和供給質量作為考核的一項重要內容，並制定行之有效的指標體系和考核辦法，建立區域經濟社會發展的綜合評價指標體系，避免績效考核流於形式。最後，堅持激勵約束與績效改進，通過法律約束和組織管理，完善公眾參與和問責機制，保障評估過程的民主、公開、透明。
五、結論與展望
城市群本身就是典型的空間多中心，其面臨的合作問題就可以解釋為區域公共物品的多中心供給問題。由於城市群的空間特性，使得多中心的理解超越了傳統的按照組織性質區分的多中心(政府、企業和非營利組織)，同時也體現為地理空間上多中心(基於行政區劃的多個城市)和城市層級所帶來的多層級的多中心(基於行政層級的多級政府)，因此區域公共物品的供給就體現為組織上的多中心、地域上的多中心和層級上的多中心。城市群面臨的區域問題實質是一體化過程中跨區劃、跨職能和跨層級的區域公共物品的供給問題。
這種複雜的多中心形式呈現，對城市群區域公共物品的供給提出了更高的要求。城市群區域公共物品和公共服務的供給，除了對制度性保障與公私夥伴關係的追求外，更加倡導一個基於良好溝通和協作精神而維繫的政府間關係，達成合作共識、進行合作導向的制度設計和組織架構，選擇恰當的合作策略，並隨時糾正合作過程中出現的偏差，最終培養成熟且多元的公共問題治理主體。
（作者：王佃利，山東大學政治學與公共管理學院教授、博士生導師;王玉龍，山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生，濟南，250100;苟曉曼，中國人民大學公共管理學院碩士研究生，北京100872）
（來源：中國行政管理）