■導讀
脫貧摘帽不是終點,而是新生活、新奮鬥的起點。
黨的十九屆五中全會提出,要實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。中共中央政治局常務委員會12月3日召開會議,聽取脫貧攻堅總結評估匯報,習近平總書記發表重要講話,對深入貫徹落實黨的十九屆五中全會精神、鞏固拓展脫貧攻堅成果作出了重要部署、提出了明確要求。
如何實現脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接?《湖南日報》約請專家學者建言獻策。
做好「六大銜接」鞏固拓展脫貧成果 推進鄉村全面振興
李苗
黨的十九屆五中全會提出,「十四五」時期要「實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接」。為此,必須積極探索鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有效銜接的路徑,做好政策體系、區域規劃、產業發展、金融機制、資源要素、基層黨建「六大銜接」,以全面鞏固拓展脫貧成果、高質量推進鄉村振興。
做好政策體系銜接,為鄉村振興把握建設導向
應進一步完善和優化政策體系,促進相關政策向常規性、普惠性和長效性轉變。
一是按照鄉村振興的目標要求,抓緊梳理現有扶貧政策。分類確定需要取消的、接續的、強化的扶貧政策,注重總結梳理脫貧攻堅中成熟的實踐經驗、理論成果;二是把攻堅期的超常規幫扶舉措轉成常態化支持政策,強化脫貧攻堅政策與農村社會保障政策的銜接,逐步將針對絕對貧困的脫貧攻堅舉措調整為針對相對貧困的常規性社會保障措施;三是加快推進農村土地制度、集體產權制度等改革,有效克服現有制度的局限性,盤活農村資源、資產,激發農村發展活力。
做好區域規劃銜接,為鄉村振興繪製發展藍圖
應做好「十四五」規劃與小城鎮建設、產業發展、公共服務等規劃的對接,明確化、清晰化地制定符合地方實際情況的短期過渡計劃和中長期發展藍圖,推動脫貧工作向鄉村振興平穩過渡。
一是因地制宜,分地區推進。針對不同發展水平、不同發展模式、不同類型的鄉村,各地方各部門應加強分類指導,梯次推進;二是試點先行,逐步推廣。在有條件、基礎好、積極性高的區域樹立一批率先推進的典型,為其他地區提供可複製、可推廣的經驗;三是總結經驗,整體推進。發掘和總結好經驗好做法,完善落實項目統籌機制,科學研判脫貧攻堅項目中需要延續和升級的內容,納入鄉村振興項目規劃中。
做好產業發展銜接,為鄉村振興打造強勁引擎
應將產業發展作為鞏固脫貧成果、銜接鄉村振興的最大結合點,以「技術扶優、設施扶強、主體扶壯、規模扶大」為方向,實現鄉村產業振興。
一是穩定糧油、畜禽、水產等大宗農產品生產,堅定不移走規模化、標準化、品牌化、綠色化發展之路;二是按照「一縣一業、一鄉一特、一村一品」格局,因地制宜、做精做優特色產業,創建一批國家級、省級優勢區;三是大力發展農產品精深加工,打造一批特色鮮明、功能完備的產業園區和產業集群。推進農業與加工業、文化旅遊業、康養服務業、信息化產業等高度融合發展,延長產業鏈。
做好金融機制銜接,為鄉村振興夯實財政保障
應整合好涉農資金,領會好農村小額信貸、農業保險等政策,編制好預算。
一是在梳理現有涉農資金基礎上,對行業內涉農資金在預算編制環節進行源頭整合,並加強行業內涉農資金整合與行業間涉農資金統籌的銜接配合;二是實行「大專項+任務清單」管理模式。將政策目標、投入方向、扶持環節、管理方式等相近的資金進行歸併,統籌設立鄉村振興「大專項」。加強資金分配與任務清單的銜接匹配,確保資金投入與任務相統一,實現資金和任務清單、績效考核目標同步批覆下達;三是強化資金「撬動」。借鑑並創新脫貧攻堅的資金籌措方式,保持現有資金來源、拓寬融資渠道、管好用好各類資金,使鄉村振興有多元資金投入,引導金融和社會資本更多地投向扶貧和鄉村振興事業。
做好資源要素銜接,為鄉村振興注入核心動能
接續推進全面脫貧與鄉村振興有效銜接,根本在於抓住「人、地、錢」等關鍵環節,最大限度激發各種資源要素的活力。
一是「人」盡其才。培育新型職業農民,鼓勵外出農民工、大中專畢業生、退伍軍人等人群返鄉創業,實施新鄉賢參與鄉村振興計劃,多元開展鄉土人才知識和技能培訓,培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的「三農」工作隊伍;二是「地」盡其用。加快制定農村集體經營性建設用地和農村宅基地「三權分置」具體操作細則,盤活農村存量建設用地,賦予農村集體建設用地平等的市場要素地位;三是「錢」盡其效。發揮政府投入的主導和主體作用、金融資金的引導協同作用以及社會資金的參與補充作用,延續脫貧攻堅期間專項資金轉移支付、金融信貸等政策,設立全面脫貧和鄉村振興有效銜接「資金池」,統籌用於農村產業發展、基礎設施建設等。
做好基層黨建銜接,為鄉村振興築牢戰鬥堡壘
習近平總書記強調,脫貧攻堅越到最後越要加強和改善黨的領導。推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接,須抓實抓牢農村基層黨組織建設,壓緊壓實責任,堅持抓具體抓深入。
一是築牢支部底子。夯實基層黨組織基礎,紮實推進黨支部「五化」建設。重點整治軟弱渙散農村黨組織,切實提高農村基層黨組織的凝聚力。深入開展對形式主義、官僚主義的整治,把為基層減負落到實處;二是抓強幹部班子。瞄準「兩委」換屆,全面完成換屆人選準備及提名工作。加強村級後備幹部力量培養,儲備一支德才兼備的基層黨員幹部隊伍。持續抓好駐村幫扶,做到幫扶力度不減,打造一支帶不走的工作隊;三是搭好服務臺子。在脫貧攻堅和鄉村振興的轉型接續期,應充分調動基層幹部的主觀能動性,將基層服務平臺前置,讓基層更有壓力也更有動力。
(作者系湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南農業大學基地特約研究員)
構建「五個機制」有效統籌相對貧困治理與鄉村振興
柳博
黨的十九屆五中全會提出,要堅持把解決好「三農」問題作為全黨工作重中之重,走中國特色社會主義鄉村振興道路。為此,必須建立鞏固脫貧攻堅成果的長效機制,有效統籌相對貧困治理與鄉村振興。
建立「後貧困」時代保障治理長效機制
中國特色反貧困體制為決戰決勝脫貧攻堅提供了堅實的制度保障,2020年實現絕對脫貧全面「清零」後應堅持反貧困工作常態化。
堅持各項扶貧制度。把穩固脫貧成效作為首要政治任務和擺在第一位的民生工程來抓,加強黨的領導,繼續堅持「五級書記一起抓」「四個不減」「四個不摘」,進一步完善反貧困監督體系和評估考核體制。
建立梯度民生保障體系。統籌社會救助、社會福利和社會保險等措施,建立特困群體兜底保障、一般低收入群體普惠保障、結構性特殊貧困群體分類保障為主要內容的梯度民生保障體系。
延續政策保障機制。健全和完善稅收、轉移支付、社會保障三大宏觀政策,延續對農村基礎設施、農村公共服務、農村基礎教育、農民職業培訓等的財政投入和政策傾斜。
建立返貧監測預警機制
貧困戶脫貧後,返貧誘因仍較多,為此,習近平總書記強調「要把防止返貧擺在重要位置」。
建立多維測度體系。識別相對貧困的測度指標體系既包含衡量相對貧困人群受教育水平、醫療衛生水平、享受公共服務水平等「硬指標」,也包含衡量生活水平的恩格爾係數、可持續發展能力、人的全面發展等「軟指標」。
建立返貧動態監測體系。將留守兒童、老人、大齡單身青年、返鄉創業人員、易地搬遷人員納入動態監測群體,將疾病、家庭突發事故、婚戀狀況、再就業狀況、不可抗力因素等納入動態監測指標,將農村產業培育過程中市場風險、農村創業群體融資情況等納入風險監測體系,提高對返貧風險的精準預見性。
建立返貧預警機制。建立信息溝通反饋渠道和阻斷返貧預案、救助預案等預警機制,加強對相對貧困群體生活質量狀況的動態監測預警。
建立統籌治理機制
貧困治理涉及到宏觀層面的制度建設,應有寬廣視野和戰略高度。
統籌鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興建設的有效銜接。進一步加大農村交通、水利、電力、通信、能源、高標準農田等基礎設施投入力度,補齊鄉村產業振興短板;大力發展特色農產品精深加工業,構建特色產業的全產業鏈體系;實施新型農業經營主體培育工程,強化對技術能人、種養專業帶頭人培養,加快培育新型經營主體;實施農村創新創業升級工程,充分挖掘鄉村資源要素潛力,搭建新平臺新載體,促進扶貧產業轉型升級。
統籌城鄉扶貧一體化進程。統一城鄉貧困標準,縮小城鄉社會保障水平差距,提高城鄉基本公共服務均等化水平,促進城鄉社會保障體系一體化。統籌城鄉產業融合發展,優化城鄉要素合理配置,將反貧困事業與新型城鎮化戰略相結合,把扶貧產業納入鄉村產業振興整體規劃。
統籌扶貧職能整合優化。整合扶貧開發與社會救助,構建一體化反貧困管理體系;優化調整各管理部門經濟發展職能和規劃,統一納入鄉村振興戰略框架下統籌安排;根據「後貧困」時代反貧困新形勢、目標和任務,整合推進反貧困事業,促進反貧困事業與鄉村全面振興戰略統籌兼顧。
建立內生動力機制
消除貧困必須堅持人民群眾的主體地位,突出相對貧困群眾的主體作用,充分激發相對貧困治理的源動力。
堅持脫貧與「扶志」相結合。通過思想政治教育、勵志教育、脫貧致富典型示範激勵,改變部分貧困人口「等靠要」「懶散軟」的思想意識,充分激發貧困者內生動力,引導他們樹立脫貧致富的自信心和奮鬥精神。
堅持脫貧與「扶智」相結合。加大對脫貧人口的「扶智」力度,提高貧困人口自我發展的「造血」能力;加大涉農院校和科研院所對高素質農民、職業農民的分類培養;加強對貧困戶農業的技術培訓,提高貧困人口的就業和增收能力。
堅持脫貧與「扶下一代」相結合。加大貧困地區義務教育扶持力度,確保所有脫貧戶家庭至少有一個年輕人接受較多、較好教育。著眼長遠,切實推動貧困家庭轉變思想觀念、提升知識水平、提高勞動技能,有效阻斷貧困代際傳遞,讓下一代人獲得更好發展條件。
建立外緣增長機制
外緣性經濟增長是貧困治理的重要手段,鞏固脫貧攻堅成果需要建立外緣經濟增長機制。
促進包容性增長。優化財政支出結構,加大對欠發達地區基礎設施和公共服務支出的財政投入和政策傾斜;擴大金融普惠性,進一步加大農村金融供給,培育村社內部合作金融組織,探索開展專業從事金融服務的合作社試點。
構建普惠性社會保障體系。在財政投入上補足欠發達地區和農村的基本公共服務短板,保障低收入群體享受均等的教育、醫療、養老、社保等公共服務。推進優質資源公共化、信息化,建立共享服務平臺,提供遠程教育學習、醫療診斷等服務,縮小公共服務差距。
大力發展益貧性農業產業。加大對欠發達地區優勢特色農業的扶持力度,培育特色農產品品牌,依託品牌建設推動農業轉型升級。加快一二三產業融合發展,發揮農業的多種功能、延長農業價值鏈,創新農業經營體制、完善利益聯結機制。
(作者系湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南農業大學基地特約研究員)
完善鄉村治理組織體系 切實促進鄉村振興
曹威偉
黨的十九屆五中全會明確提出,要優先發展農業農村,全面推進鄉村振興,實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。
作為黨和國家在新時代處理好「三農」問題的核心戰略和重要舉措,鄉村振興較之於脫貧攻堅,在要求和定位上既有「變」,也有「不變」。「變」之處在於:脫貧攻堅是點上著力,強調精準方略、對症下藥、靶向治療;鄉村振興是全面發力,注重總體設計,強調促進農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展。「不變」之處在於:兩者均統一於社會主義本質要求,統一於「兩個一百年」奮鬥目標,統一於黨帶領全體人民追求共同富裕的初心使命。
鄉村振興,組織振興是根本和保障。習近平總書記指出:「要推動鄉村組織振興,打造千千萬萬個堅強的農村基層黨組織,培養千千萬萬名優秀的農村基層黨組織書記,深化村民自治實踐,發展農民合作經濟組織,建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制,確保鄉村社會充滿活力、安定有序。」激發基層黨組織的引領動能、市場和社會組織的創造動能、村民自治組織的內生動能,有助於推動構建共生、共建、共享的鄉村治理共同體,書寫新時代中國特色社會主義鄉村善治與「三農」發展的新篇章。
從鄉村組織振興入手,激發鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的「組織動能」,必須處理好「變」與「不變」的辯證關係:一方面保持「不變」的戰略定力,繼承發展脫貧攻堅中行之有效的經驗做法,持續推進鄉村治理體系和治理能力現代化;另一方面在「變」中準確識變、科學應變、主動求變,根據鄉村振興全面性、總體性特徵推進脫貧攻堅組織體系和組織機制的更新交替,為農業農村的現代化發展提供堅實的組織保障。
保持黨組織「軸心」定位不變,夯實政治領導力量,激發引領動能
黨的組織、「第一書記」、駐村幫扶工作隊是鄉村脫貧攻堅最優勢資源、最重要平臺和最有生的力量,在宣傳黨的主張、貫徹黨的政策、領導基層治理,團結動員群眾、推動改革發展方面展示出了強大力量。進入鄉村振興新階段,應繼續發揮其「主心骨」作用,激發引領和推進鄉村振興的強大動能。
一是健全「五級書記」抓鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興的工作機制,通過縱向黨組織系統突破區域和行政壁壘,形成省市兩級抓統籌、抓規劃、抓政策研究,縣鎮村三級主任主要抓實施、抓操作、抓落實的有效聯結局面,形成鄉村振興的強大抓手;二是將扶貧駐村工作隊和扶貧第一書記逐步轉變為鄉村振興駐村工作隊和第一書記,吸納政府部門、企事業單位和社會組織參與鄉村振興駐村工作隊,保障「後脫貧」時代鄉村振興的可持續性資源注入和有效性資源承接;三是大力提升農村基層黨組織「統」的能力,加強其對村民委員會、村務監督委員會、村集體經濟組織、農民合作組織和其他經濟社會組織的全面領導,做好機構職能的劃分與整合,形成各類組織有序服務鄉村振興的生動格局。
保持市場和社會組織參與格局不變,建構增能賦權機制,激發創造動能
要順利推進脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接,必須著力破除扶貧攻堅階段主要依靠行政手段和行政力量推動產業發展的單一局面,運用市場思維、調動社會資源、依靠社會力量,激勵多元組織共同參與、共同建設,激發鄉村振興的多重活力。
一是繼續鞏固發展農民合作組織,發揮合作社、供銷社等組織對農民的組織帶動作用,引導幫扶主體、社會資本以入股合作的方式與農戶建立穩定的利益聯結,以集體化和組織化為支撐,全面促進鄉村產業振興;二是大力孵化、培育、扶持農村服務性、公益性和互助性社會組織,降低準入門檻,建立信息對接平臺、培養專業人才、改善法治環境,破解其「成長煩惱」和「發展困境」,利用社會力量的物資、專業、人才優勢,助力農村社會養老、科技、衛生、教育事業的現代化發展。
保持村民自治組織主體地位不變,完善民主參與體系,激發內生動能
應堅持以人民為中心、尊重農民首創精神,把服務農民、造福農民作為出發點和落腳點,做到鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興為了農民、依靠農民、成果由農民共享、得失由農民評判,從而真正確立農民在鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興中的主體地位,激發鄉村內生發展的動能。
一是進一步健全村民參與治理機制。創新民事民議、民事民辦、民事民管的有效形式和平臺載體,發揮自治章程、村規民約的積極作用,增強村民參與鄉村振興的主體性和能動性;二是加強村民自治能力建設。培育自治文化,增強村民信息獲取與分析、議事協商參與、意見與利益表達、民主監督等能力,實現農村基層組織、社會組織和村民個人在鄉村振興各類事務中的有效參與;三是暢通村民訴求表達通道。充分發揮自治組織在調解民間糾紛、協助維護社會治安等方面的功能,使矛盾及時化解在農村基層,營造鄰裡互幫、村民互助的良好氛圍,形成和諧穩定的農村社會環境,切實促進鄉村振興。
(作者系湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南農業大學基地特約研究員)
打造高質量社會保障體系 確保貧困群眾真脫貧穩脫貧
邵豔
黨的十九屆五中全會提出,「建立農村低收入人口和欠發達地區幫扶機制,保持財政投入力度總體穩定,接續推進脫貧地區發展」「健全農村社會保障和救助制度」。
今年2月,我省51個貧困縣已全部摘帽。社會保障在我省決勝脫貧攻堅中發揮了重要作用:實施「全民參保計劃」,採取「村不漏戶、戶不漏人、人不漏表、表不漏項」的「四不漏」工作方法,參保擴面效果顯著;據統計,2020年社會救助兜底97.6萬名貧困人口,建檔立卡貧困人口新農合參保率100%;為185.56萬名貧困人員代繳城鄉居保費1.81億元。
當前,我省減貧工作正步入由消除絕對貧困轉向消除相對貧困的新階段,面臨新的挑戰:一是相對貧困人口基數更大,包括已經脫貧的絕對貧困人口、絕對貧困的邊緣戶等;二是相對貧困人口空間分布更廣,以分散式分布為主,老弱病殘依然是相對貧困的高發群體;三是相對貧困致貧原因更複雜,主要由發展和分配不平衡造成。鑑於此,必須打造高質量社會保障體系,以破解相對貧困問題、助力全面脫貧與鄉村振興。
建立健全多層次社會保障體系,實現從生存保障向發展保障轉變
進入新時代,社會主要矛盾的轉變對我國社會保障制度提出了轉型升級、實現高質量發展的要求。健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系,是黨的十九屆五中全會提出的任務,也是鞏固脫貧攻堅成果、銜接鄉村振興戰略的重大舉措。
推進多層次、多支柱農村養老保險制度建設。建立社會養老保險為主,商業保險、個人儲蓄、企業年金、社會救助為輔的高標準和高保障水平的農村社會養老保險制度。
推進基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌制度建設。健全重大疾病醫療保險和救助制度,穩步建立農村長期護理保險制度,積極發展商業醫療保險,健全社保轉移接續、異地就醫結算制度。
健全分層分類的社會救助制度。民政部提出,根據群眾的困難程度和致困原因分層分類建立三個救助圈層:最核心的內圈是低保對象和特困人員,向外一圈是低收入家庭和支出型貧困家庭,最外圈層是社會公民。基於此,我省應進一步增強社會救助的針對性,實行分層分類的社會救助制度:對低保對象和特困人員開展醫療、住房、教育、就業等基礎專項救助;對低收入家庭和支出型貧困家庭給予基本生活專項救助,加強防止返貧監測;對社會公民遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病等給予急難社會救助。
織密扎牢社會保障安全網,實現從制度全覆蓋向人群全覆蓋轉變
習近平總書記在主持召開解決「兩不愁三保障」突出問題座談會上提出,「要把工作往深裡做、往實裡做,重點做好那些尚未脫貧或因病因傷返貧群眾的工作,加快完善低保、醫保、醫療救助等相關扶持和保障措施,用制度體系保障貧困群眾真脫貧、穩脫貧」。
為此,一方面,應按照「兜底線」的基本要求,切實做好兜底性保障。讓貧困人口享有與小康社會相適應的兜底生活保障。充分發揮醫保、養老保險、低保、五保等社會保障政策的兜底作用,加強信息比對、加大信息歸集、加快系統對接,做到應保盡保、應退盡退、應救盡救。
另一方面,應按照「織密網」的要求,進一步擴大社會保障覆蓋範圍。允許非戶籍人員在就業地以靈活就業身份參加職工基本養老和醫療保險,儘可能將各類就業群體都納入社保安全網;確保醫療救助與基本醫療保險、大病保險政策有效銜接;因地制宜加強養老服務供給,將農村地區養老服務視作鄉村振興的關鍵點,建立留守兒童的關愛服務體系和事實無人撫養兒童基本生活補貼制度,推動兒童、老年人和殘疾人福利以及相關補充性社會保障制度發展,滿足人民群眾多層次、多樣化需求。
建立共建共享的社會保障治理機制,實現從單一主體治理向多元主體治理轉變
在社會主義現代化建設進程中,建立完善社會保障機制應聚焦於促進社會保障治理能力與國家治理能力相適應。
建立相對貧困治理機制。相對貧困治理最核心、最關鍵的問題是制定識別相對貧困的標準。按照國際通用的衡量標準,相對貧困人口通常是指收入低於社會人均收入(或中位數收入)一定比例(如50%)的人群,是以社會的平均發展水平作為基準,制定本地區的「相對貧困標準」,它是一個動態的標準。目前浙江、廣東等省區已制定了相對貧困標準。我省也應根據經濟發展水平、居民收入和支出標準,合理制定相對貧困標準,並以此建立相對貧困人口識別機制,推進相對貧困治理。
建立和完善社會保障籌資、運營及風險防範機制。農村社會保障歸根到底是資金的問題,要實現可持續,必須有穩定的基金來源。應通過加大公共財政資金投入、增加農民個人繳納金額、推動社會資金進入、充分利用慈善籌資,完善社保基金投資體制機制,推進基金投資的市場化、多元化,建立有效的投資風險控制、績效評價以及責任追究機制來確保基金可持續。同時應加強社保基金運行管理,劃轉部分國有資本充實社保基金。
健全社會保障多元主體治理的協作機制。社會保障體系建設是國家治理體系建設的重要內容。應促成社會保障責任的多元主體共擔,實現社會保障各類主體共建,形成政府、市場、社會、家庭之間的良性共治關係,充分發揮多主體在提供和使用社會保障資源方面的積極性,提高社會保障效率。
(作者系湖南省中國特色社會主義理論體系研究中心湖南農業大學基地特約研究員)