原創 馬玉榮 中國發展觀察
文/本刊記者 馬玉榮
黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（ 簡稱《建議》） 。圍繞如何實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，如何改善相對貧困等熱點問題，《中國發展觀察》雜誌記者專訪了國務院扶貧開發領導小組專家諮詢委員會委員、中國人民大學中國扶貧研究院院長、中國人民大學農業與農村發展學院教授汪三貴。
從消除絕對貧困到解決相對貧困
中國發展觀察：「十三五」是全面建成小康社會的決勝階段，如何看待這5年取得的決定性成就？
汪三貴：2015年11月29日，《中共中央 國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》頒布。從2015年底提出脫貧攻堅，到2020年正好是「十三五」期間，兩者在時間上是重合的。脫貧攻堅成果舉世矚目，5575萬農村貧困人口實現脫貧。
經過「十三五」脫貧攻堅，最大的成就是現有標準下絕對貧困問題解決了。即使在「三區三州」深度貧困地區，貧困家庭和貧困人口也都達到了「兩不愁三保障」， 收入也超過了國家貧困線標準。脫貧攻堅解決絕對貧困是全面建成小康最核心的部分，如果絕對貧困不能解決，全面小康在中國就不可能建成。以西藏自治區為例，截至2019年底，西藏全部貧困縣區實現摘帽，62.8萬建檔立卡貧困人口「清零」，貧困發生率降為零，貧困人口人均純收入從2015年的1499 元增加到2019年的9328元，脫貧攻堅群眾滿意度達99%。
中國發展觀察：2020 年絕對貧困將走入歷史，貧困問題會以相對形式存在，這是對中國扶貧工作的全新判斷。相對貧困有什麼特點呢？
汪三貴：中國告別絕對貧困之後，我們面臨的是相對貧困問題。中共十九屆四中全會公報首提「解決相對貧困」。對於已經脫貧的， 2020年中央一號文件提出，要鞏固脫貧成果防止返貧，建立解決相對貧困的長效機制。
從區域來講，西部相對貧困， 東西部的差距比較大；從人群來講， 脫貧的絕對貧困人口大部分還是相對貧困人口。
相對貧困主要是相對其他人來講，比較的基準是全社會平均生活水平。他們的收入水平低， 能力有限，生活水平剛剛超過絕對貧困，基本生活沒有問題了，但是與富裕的人群比較起來，生活狀況還比較差。發達國家的貧困線比較高，雖然與發展中國家比較，發達國家的生活水平遠遠高於發展中國家，但與本國的平均生活水平相比，也有一部分人處於相對貧困狀態。
中國發展觀察：據了解，全國各地解決相對貧困試點工作在緊鑼密鼓推進中，目前各地開展試點的情況如何？
汪三貴：各地為探索構建穩定脫貧長效機制，推動脫貧攻堅成果鞏固與鄉村振興工作有效銜接，紛紛制定出臺了解決相對貧困長效機制試點工作實施方案。5月12日，國務院扶貧辦主任劉永富在京聽取江蘇省政府扶貧辦關於江蘇省開展建立解決相對貧困長效機制試點工作情況匯報，對江蘇省響應中央號召，積極研究開展解決相對貧困試點表示肯定，並就做好下一步工作提出要求。
為進一步鞏固脫貧成果，四川省也積極推進試點。阿壩州緊緊圍繞「穩產業、就業，保醫療、教育」的基本思路，結合州情實際，就建立解決相對貧困長效機制試點範圍、試點方式、具體標準、試點時間、試點程序、重點措施等方面工作進行詳細部署，並形成《阿壩州關於開展建立解決相對貧困長效機制試點的指導方案》。按照要求，此次試點全州13縣（市）6 月底前已在試點村所在鄉鎮全面鋪開，12月底前全面結束試點。
山東省扶貧開發領導小組已經制定並印發了《解決農村相對貧困長效機制試點工作方案》，在全省選擇9個有代表性的縣（市、區）進行試點，圍繞全面脫貧與鄉村振興有效銜接、相對貧困標準、幫扶政策體系和推進體系等，開展解決農村相對貧困長效機制試點。目前，試點工作進展順利。
中國發展觀察：據統計，全國累計選派290多萬名幹部到貧困村和黨組織軟弱渙散村擔任第一書記或駐村幹部。在脫貧過程中，加強農村基層黨支部建設、黨建引領發揮了怎樣的作用？
汪三貴：脫貧攻堅時期的定點扶貧、東西協作扶貧這樣的體制機制，到了鄉村振興階段肯定要調整。脫貧攻堅階段，主要是向貧困村派工作隊，這樣的一個體制機制是很有效的。鄉村振興任務是艱巨的，需要動員社會各方面的能量。是否派鄉村振興工作隊駐村？我個人的建議還是要做，選一部分發展能力弱、村級治理水平比較低的地方，還是要駐村。海南省今年選派8000餘名鄉村振興工作隊隊員，進駐到196個鄉鎮2561個行政村，因地制宜幫助村莊改變落後面貌。我認為所有村莊都需要振興，不僅僅是貧困村。
以前，絕對貧困是「兩不愁三保障」沒解決，如今，相對貧困是另外一個概念，是與全社會平均生活水平相比較，收入水平低到一定程度就是相對貧困。顯然，下一階段，農村有農村的相對貧困，城市有城市的相對貧困，有收入差距就有相對貧困。
無論絕對貧困還是相對貧困的治理，黨建引領都應該發揮很大的作用。鄉村振興治理有效，還要把自治、法治、德治「三治融合」， 有機統一起來。因為農村與城市不一樣，城市大家都不認識，現代社會大部分是靠法治。而農村是傳統社會、熟人社會，本身就有習俗、鄉規民約，依靠德治和自治管理當地社區成本更低，不需要動不動就上法院，成本很高的，要把這些傳統力量用起來。現在這些方面已經開始有很多探索，比如村民原有的陋習，大操大辦，這些方面的問題可以通過村級紅白理事會等自治組織進行管理。鄉村振興治理有效，該通過法律的通過法律，不需要通過法律、能夠在村社裡面調節好的， 完全可以就地調節， 減少矛盾，降低成本，還能提高文明程度。
確保脫貧攻堅與鄉村振興銜接好
中國發展觀察：《建議》要求全面實施鄉村振興戰略，強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關係，加快農業農村現代化。現在我國正處於鄉村振興的哪個階段？如何實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接？
汪三貴：鄉村振興是2018年底提出來的，是更長遠的目標，到2050年一共32年，現在還剩30年。「十四五」只是一個開始，目前鄉村振興處於初始階段。初始階段的目標是完善體制、完善機制、完善體系。分階段推進鄉村振興的目標，最終目標是達到二十字的方針：產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕。要實現最終目標需要分階段推進，所以「十四五」時期很關鍵，中央要求把整個體制機制、大的思路理清楚了，然後把脫貧攻堅與鄉村振興銜接好，這是很重要的任務。「十四五」是主要的銜接和過渡的時間。就減貧而言，「十四五」主要有兩項重要任務，一是鞏固脫貧攻堅成果，二是建立起緩解相對貧困的政策體系和長效機制。
另外，鄉村振興到底怎麼實施？鄉村振興時間很長，不像脫貧攻堅只有5年。幾十年的時間裡，鄉村振興要分批分步驟地推進，迫在眉睫的是，鞏固脫貧攻堅成果。
第一， 深化「 兩不愁三保障」。在過渡期裡，對已經脫貧的貧困人口還得繼續關注，還要有針對性的政策。當然，政策不可能是一點都不變的，但是為了防止已經脫貧的貧困戶返貧，政策應重視保障增加收入，收入不能返回到貧困線以下。要保證收入增長，根本還是要解決產業和就業的問題。對於有勞動能力的家庭，主要是幫他們發展產業和穩定就業。對於喪失勞動能力的家庭，要確保有穩定的社會保障、兜底保障，穩定達到不愁吃、不愁穿。
在「兩不愁三保障」方面，特別是「三保障」方面，即住房安全有保障、義務教育有保障、基本醫療有保障，脫貧攻堅要求孩子們不能輟學，特別是義務教育階段，小學和初中不能輟學，不能出現脫貧攻堅完成以後學生又輟學了。
第二，確保脫貧戶不返貧。脫貧攻堅期間有很多健康扶貧政策， 貧困人口受益很大，但也出現標準過高、懸崖效應等問題。鄉村振興階段，這些政策需要調整。至於調整哪些政策，怎麼調整，就是「十四五」期間需要考慮的問題。保障基本醫療，除了確保農村人口能看得起病外，提升基層醫療服務水平也有很多工作要做。住房，這次通過危房改造和易地扶貧搬遷，住危房的沒有了，貧困戶都解決了安全住房問題。但有些脫困戶的房子，可能在危房邊緣，儘管現在不是危房，但在「十四五」期間，有可能變成危房。那麼，危房是他自己改造，還是有扶持政策？因為地質災害和氣候災害導致的危房，怎麼辦？必須要有明確的計劃，確保「十三五」已解決的住房問題，到「十四五」不能返回到住房不安全狀態。確保脫貧戶不返貧，核心工作就是以上這幾塊。
第三，政策的調整和銜接。過渡期脫貧攻堅的政策完全不變顯然不合適，因為畢竟只是防止返貧， 所以更得有變化，可能更多是在創收這一方面，就業、產業發展要突出。「兩不愁三保障」方面，主要是跟蹤監督，有些政策要調整。肯定不能採用像脫貧攻堅那麼大強度、高投入的醫療保障，此前對貧困戶的優惠政策導致有的地方出現「爭當貧困戶」現象，因為貧困戶的醫療保障水平比非貧困戶高得太多，造成很多矛盾。
過渡期，有些保障水平要降下來，有些政策要變成普惠政策，這就是脫貧攻堅與鄉村振興的銜接。還有一些問題，比如前面提到的要不要駐村。鄉村振興階段，要不要派鄉村振興工作隊，有一些不同的聲音；當然有些地方已經開始做了，像海南每個村都派了鄉村振興工作隊。
中國發展觀察：「十四五」振興鄉村、治理相對貧困，面臨著哪些挑戰？
汪三貴：「十四五」期間，相對貧困不可能完全解決，只能想辦法儘量緩解相對貧困，別讓貧困面擴大。健全城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動，增強農業農村發展活力。因為相對貧困最核心的指標是收入差距，幫助相對貧困人口提高收入，讓他們有能力利用市場發展產業，或者穩定就業，這是很重要的方面。
另外，在一些落後地區提高基本公共服務水平。如果教育水平、醫療保障水平提高了，相對貧困人口生活質量能夠提高，就能縮小與城市的差距，縮小與發達地區的差距。
相對貧困緩解，主要是縮小收入差距，拓寬農民增收空間。其實作為貧困縣最有資源搞特色產業，生產特色農產品。發展縣域經濟， 推動農村一二三產業融合發展，豐富鄉村經濟業態；立足本地資源，積極發揮比較優勢，宜種則種，宜養則養，宜林則林，宜漁則漁，宜工則工，宜商則商，宜遊則遊，宜搬則搬。
從整個國家發展的角度來講，如果要同時滿足產業升級和貧困人口就業需求，就不可能都搞高端產業，低端產業也是需要的。貧困人口搞不了新經濟，參與不了高端產業，主要還是當地的特色產業、勞動密集型產業。現在東部地區產業向西部轉移，例如勞動密集型產業、傳統手工業，如刺繡、編織等。當然，還有一些新業態或者新經濟，比如原來農村主要是搞農業的，現在光農業不行，要延長產業鏈，給當地創造更多價值。對於產業鏈在完善過程中的困難，要想辦法解決。首先，有規模，涉及到粗加工、深加工；其次，有良好的物流設施和體系。我認為下一步的發展方向主要是一二三產業融合。
中國發展觀察：10月17日，在《中國發展觀察》雜誌組織的一場鄉村振興調研座談會上，「空心村」 現象成為熱議話題之一。除了農村人到大城市打工的現狀，農村飛出去的金鳳凰——大學生——在學成之後不願返鄉，也是不爭的事實。這種狀況下，如何推動鄉村人才振興？
汪三貴：缺人是很大的問題。鄉村人才缺乏，有能力的人都出去了，留下的好多都是婦女、兒童、老人，也就是「三留守」現象。
下一步通過鄉村振興，要鼓勵更多有能力的人進鄉村。但若要吸引人才去鄉村，肯定要有產業的支撐，所以下一步農村要靠發展集約化經營、專業化生產，一二三產融合發展。要確保這些人才去了以後，能在農村賺到錢，否則人都往高處走，肯定沒人願意去。
下一階段，該進城的得進城，進一步推動城鎮化。很多農民在農村，很難有足夠的收入。鄉村振興與新型城鎮化需要同步推進，脫貧攻堅通過易地扶貧搬遷已經有不少人進城了，但城鎮化的進程還要進一步推進。該下鄉的下鄉，要下鄉就要吸引新型經營主體，有能力的人去農村搞產業，當老闆，搞合作社。農村人口需要進一步減少，結構上要優化。
而結構優化，就需要吸引更多年輕有能力的人到鄉鎮搞產業，搞規模化經營，發展新型經營主體。落實第二輪土地承包到期後再延長三十年的政策，應加快培育農民合作社、家庭農場等新型農業經營主體，健全農業專業化社會化服務體系，發展多種形式適度規模經營，搞規模化農業，實現小農戶和現代農業的有機銜接。
當然，在規模化的過程中還存在一些困難，所以需要有支持政策。農業企業融資很困難，還與我們的土地制度有關，搞農業的企業沒有土地，他們租來的土地、流轉過來的土地不能抵押。而且，農業保險高度不發達，農業風險很大， 一旦出現天災，有的時候成本都收不回來，這導致產業發展經常出現問題。例如，養殖就受到疫情影響。因此，需要大力發展農村金融市場，政策性金融與商業性金融應有機結合。
中國發展觀察：村莊的發展也是變遷的，有的村消失了，有的中心村、特色村又形成了。目前對合村並居還是有爭議的，您如何看待這一現象？
汪三貴：合村並居不能搞得太快，有需求，但要慢慢來。不能超越現實，強硬地併到一起。預計30 年、50年以後，農村人口會大幅度減少，有些村確實沒有存在的必要。我調研過的河北張家口一些村子平時沒有什麼人了，都是老人在那兒，年輕人不願意回去，當地也沒什麼資源，這些村今後肯定會消失掉。但我們不能強拆，有些老人還在那兒生活，自然消亡以後就沒了。各個地方的情況不一樣，只能因地制宜地解決，形成一些中心村，發展一些特色村。
合村並居之前，原來的房子雖然舊，但還能住。但如果補償資金少，農民上樓還不夠，而且還要考慮上樓以後生產是否方便。所以， 這種合村並居要慎重。當初全國易地扶貧搬遷的村，國家和地方籌集了6000億元，不到1000萬貧困人口，每個搬遷人口平均有6萬元， 幫貧困戶建房子，幫他們搞基礎設施。相比之下，現在並村的時候， 不可能有這麼大的政策力度。
總之，聯合國2030年可持續發展目標，就是消除極端貧困，我們國家提前10年完成了。未來鞏固拓展脫貧攻堅成果，通過優先發展農業農村，全面推進鄉村振興，我們就有希望把城鄉差距、貧富差距進一步縮小。
文章來源：《中國發展觀察》2020年第21期
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原標題：《全面小康專家談③ | 如何實現脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接 —專訪中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴》
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