重慶大學貿易與行政學院2009級 王鑑
從20世紀80年代初到2007年,在農村改革的帶動下,我國農村教育獲得了長足的進展。而20世紀90年代中期之後,隨著財政體制與農村經濟狀況的變化,農村教育正面臨著嚴峻的形勢。這種狀況不僅影響教育的普及與提高,更將影響社會的公正與穩定。本文從公共選擇理論的角度對我國當前農村的教育問題進行了分析並提出了一些淺顯的建議，以達共勉。
一、當前我國農村教育的困境
雖然改革開放以來，我國農村教育發展迅速，成績顯著，但農村教育先天不足、後天失調的矛盾日益凸顯。我們必須承認，農村教育狀況並沒有實現質的飛躍，不僅許多根深蒂固的問題沒有徹底解決，而且一些新問題在新的形勢下不斷產生。農村教育正處在一種舉步維艱、負重前行的困境之中。
（一）農村教育投資不足，渠道不暢
農村教育投入的主要來源是財政撥款、教育費附加、教育集資三方面，其中教育費附加和教育集資成為農村教育經費的主要來源渠道。稅改後取消了教育費附加和教育集資，農村教育經費大大減少，大部分縣鄉都難以支撐對農村教育的正常投入。此外，近年來我國教育投資渠道不暢，預算內經費佔教育經費總量的比重從1990年的68.97%下降至2007年的54.19%。在上述財政性教育經費大幅縮水的同時，社會捐資、集資的經費所佔比重也從1990年的8.6％下降至2007年的2.96％。經費問題已成為制約我國農村教育發展的一大因素。
（二）小學班額超員情況嚴重
義務教育雖然取得很大成績，但就小學階段教育來說，班額超員現象十分突出。按照省定小學45人的班額標準，如平頂山市內三區49所公辦小學，32所存在班額超員問題，佔總數的65％。寶豐縣更是出現了127人的超大班額。我們對6所小學抽樣調查，6個學校總班額163個，在校生12324人，平均班額75.6人。班額嚴重超員導致教室過於擁擠，室內空氣混濁，教師負擔過重，戶外活動空間小，安全隱患多，影響了學生的健康成長和教學質量的提升。小學班額嚴重超員，已成為廣大人民群眾迫切要求解決的重大民生問題。存在的主要問題是：
一是缺乏中小學建設布局規劃。目前，平頂山市沒有正式的中小學建設布局專項規劃，沒有出臺關於中小學規劃建設管理辦法。我們發現2000年以來規劃的14所小學，到目前為止已建成或正在建設的有4所，還有10所未有動工建設。
二是教師隊伍結構老化現象逐步加劇。按照省定每19個學生應配一名教師的標準，小學大多數不達標。我們調查的6所小學，共有教職工528人，在校生12324人，學生與教師比例23∶1超過省定標準19∶l。在528名教師中，30歲以下的教師63名，只佔總數的不足12％；4l至55歲的教師149人，佔總數的近30％。相當一部分學校反映，從2005年以來基本沒有或很少補充新教師，而且每年大約有5％的教師達到退休年齡。教師隊伍總量不足和結構老化的現象還會呈逐步加劇的趨勢。
三是教育資源配置不均衡。農村學校、城郊學校與城市學校之間，在地域環境、辦學條件、師資力量、教育質量等方面存在較大差異。家長對優質教育資源的渴求心理，導致農村、城鄉接合部的學生大量流入城區學校。6所小學，一年級新生擇校生佔當年新生的27．91％。寶豐縣僅在城區租住公寓的農村學生就佔城區小學生總數的27．8％，個別城區小學農村學生佔一半以上。市區生源跨區跨片流動，縣（市、區）由農村向城區流動，加劇了班額嚴重超員。
（三）輟學現象較為嚴重
近年來，農村學生的輟學、流失率又有所回升。據報導，遼寧省一些農村中小學，以往到初三時輟學率一般為15%，2004年已上升到30%左右，個別鄉鎮高達50%以上。從許多地方的實際觀察，農村學生的實際流失輟學率，甚至比統計數字還要高得多。
（四）師資隊伍問題嚴重
主要表現在：1.教師素質偏低。農村學校有相當一部分教師是民辦轉公辦或村聘教師沒有經過正規的師範教育。2.師資數量不足。農村教師普遍嚴重缺編，如音、體等學科教師更是嚴重短缺。3.教師隊伍不穩定。農村教師在最基層、最艱苦的地方教書育人，而教師的工資、養老等缺乏制度保障。以山東省淄博市為例該市農村教師月工資在600元以下的佔 37.3%，其中僅有4.4%的教師辦理了社會養老保險。這大大影響了教師從事農村教育的積極性和使命感，造成農村教師隊伍的極不穩定。
（五）教學內容與農村實際脫節
教學內容缺乏同社會實際的聯繫。我國農村教育在提高廣大農村青少年的文化知識方面作出了較大貢獻，但未能很好地完成培養有一定實踐技能的農村學生這一重要任務。由於在學校所學的知識用不上，農村要用的知識學校又沒有教，許多家長看不到送子女上學的好處，從而影響了他們投資辦學的積極性。
二、原因分析
農村公共產品的非競爭性和非排他性特徵，決定了私人不願意提供農村公共產品。這是因為：一方面，非競爭性使新增一個消費者的邊際成本等於零，這就意味著如果按邊際成本定價，公共產品必須免費供給。這樣私人部門供給公共產品的成本無法補償；另一方面，非排他性使公共產品無法從技術上排他，「免費搭車」問題不可避免。因此政府也就成了農村公共產品的供給主體。但是作為公共利益代表者身份的政府也並非就能滿足農民的教育需求。公共選擇理論認為政治領域中的人也是「經濟人」，均以追求自身利益最大化為目標。布坎南指出，政治家基本行為動機是追求個人利益最大化，權力、地位等是其效用函數的變量，雖然增進公共利益也是其中之一，但決非首要變量或權重最大的變量。因此政治家追求個人目標時未必符合公共利益或社會目標。政治家為了追求最大化的個人利益，就有了背離和損害公共利益的驅動力。農村教育問題的原因具體分析如下：
（一）經費短缺問題
公共選擇理論認為，在與公眾有關的集體選擇中，並不存在根據公共利益進行選擇的過程，只存在各種特殊利益之間的締約過程，公共選擇的結果如同企業行為的結果一樣，是各個利益主體博弈的結果。部門利益集團都強調本部門在整個國民經濟和社會發展中的重要性，千方百計為本部門爭取更大的預算支出份額，各領域公共預算支出份額的最終確定，實際上就是這些利益集團以勢力為基礎相互博弈後的結果。教育部門與財大氣粗的其他利益集團相比底氣不足，在部門利益競爭中的討價還價能力有限，成為弱勢利益集團。在政府公共預算支出中，教育利益集團不但所佔份額較小而且常常被拖欠、挪用。2001年至2006年，我國財政性教育經費佔GDP國內生產總值的比例分別為2.55%,2.79%，2.87%,3.19%，3.32%，3.28%,歷年財政性教育經費佔GDP的比例都低於4%的既定目標。所以連前任教育部長周濟也感慨覺得最難的還是教育的投入不夠。部門利益集團之間的分利競爭導致公共教育投資總量的短缺。
（二）師資隊伍問題
在以個人為基本分析單位時，經濟學假定他在市場中的私人經濟活動是理性的，即以追求個人的經濟利益為動機，面臨選擇時總是傾向於選擇能給自己帶來最大收益的機會，每一個參與者都依據自己的偏好，以最有利於自己的方式進行活動。農村條件不好，大學畢業生不願去農村當教師是從自己的利益出發，做出的最有利於自己的選擇，完全符合一個「經濟人」的動機。
（三）輟學現象問題
理性的公共選擇追求的是最大個人效用，相應的每個人也都面臨著一個不同的效用函數，它表明個人效用取決於集體活動的數量或公共製品的數量，或者是其他因素如理想、地位等，概括起來是某種「好的東西」。農民在孩子輟學的選擇上，也是一個「經濟人」的理性選擇。在農村有些地方自然條件非常差，農民能生存下來已經很不容易了，當孩子讀書和家裡人的生存產生矛盾時，他們從自身利益的最大化出發，理所當然地選擇孩子輟學。再者農村教育與現實嚴重脫節，農民看不到投資的收益，選擇孩子輟學從「經濟人」的角度看他是完全正確的。
（四）教學內容問題
公共選擇理論認為人的政治行為和經濟行為一樣，都受自利動機的支配，人不是為了真、善、美而參與政治，而是為了追求自身利益而參與政治。教育官員作為一個政治參與者，他以自己的政治利益為最高目標，而公共利益處於次要地位。他如果要改變長期存在的農村教學內容，就要冒很大的政治風險。官員的任期制決定他也不可能在這個位置上長期幹，從自己的政治前途出發，他寧願維持現狀。改革現存的農村教學內容符合公共利益，但是不符合他個人的利益。
三、對策
公平和正義始終應該是教育制度設計的基本原則。政治思想家羅爾斯在其名著《作為公平的正義——正義新論》中指出差別原則是第二個正義原則。差別原則要求，財富和收入方面的差別無論有多大，現存的不平等必須確實有效地有利於最不利者的利益。遵循這種差別原則，就要對中國最大的弱勢群體——農民的教育予以補償。
（一）多方籌資，增加教育投資
英國在保障農村普通教育率先發展的前提下實現了農村教育形式的多樣化，利用一切現代化手段發展農村教育事業。針對我國的實際情況，可充分運用產業政策優惠、稅收減免等手段發行教育彩票，鼓勵社會捐資農村教育。並且政府應考慮，對長期被忽視的農村教育給予特別的補償。
（二）加強教師隊伍建設
農村教師隊伍不穩定的根本原因是待遇低，他們生活工作中遇到的困難多且無望解決，形成了外面的教師不願來裡面的教師留不住的局面。因此，各級政府要想盡一切辦法提高農村教師的地位，解決他們的實際困難，提高教師的經濟待遇，使教師安心農村教育工作。另外加大對現有教師的培訓力度，鼓勵教師積極參加繼續教育，提高學歷層次，從整體上提高教師素質。
（三）採取有效措施，做好保學控流工作
對於每一個家庭來說，子女輟學意味著百分之百的損失，給整個社會造成的損失和潛在的負面影響更是不可估量。筆者認為改資助為獎勵，會更有利於農村學生的發展。農村地區的中小學在儘量免除學生教育費用的同時，應加大對學生學習的獎勵力度，使學習成為他們自覺自愿的行為。這樣將極大地促進貧困學生的學習積極性，增強其生活的信心。
（四）從農村實際需要出發，推進教學內容改革
從農村實際需要出發，推進教育改革優化課程內容大力發展職業教育。應該調整農村人才培養目標，不僅要增強學生的文化知識，還要使他們較多地接受適合農村生存的知識。農村教育應在初高中適當增加職業教育的內容，利用職業學校的資源開設以實用技術為主的課程，鼓勵學生在獲得畢業證書的同時獲得職業資格證書。