【文/觀察者網 朱敏潔】一個國家級貧困區罕見逆向申報「撤區設市」後，隨後又悄無聲息，怎麼回事？
最近，媒體刊發了一篇題為「給撤區設市的『逆向申報』一個嘗試的機會」的文章。起因是雲南省昆明市東川區不久前公開放出「撤區設市」消息：從昆明市轄區「降級」為縣級市。
今年7月17日，東川區民政局在雲南省人民政府網站上發布舉行《東川區撤區設市可行性調研報告》（徵求意見稿）聽證會的公告，並擬於當月27日就該報告聽取各方面意見和建議。
截圖來自昆明日報微博
然而，公告發布不到兩天就從政府官網被撤下，聽證會也不了了之。現在距離舉辦聽證會時間過去兩個月，仍毫無聲息。
據澎湃新聞向東川區民政局多名工作人員處確認，因計劃有變，聽證會沒有舉行。其中一名工作人員稱，「行政區劃調整屬重大事項，又涉密，目前不接受採訪」，區政府還在徵求廣大市民的意見，具體消息不便透露，需匯集各方建議、仍在協商中。
建國以來，地方行政區劃撤併很常見，但更多的操作是撤縣設市、撤縣設區、城區合併等等，尤其是上世紀八九十年代，全國大規模「縣改市」，很長一段時間以來，地方城市化進程主要以撤縣設區來實現。經過數次調整後，北上廣等個別城市已不再有下轄縣。
進入2000年後這股風潮開始冷卻，直至2017年國務院似乎又開始「解凍」撤縣設市的審批。截至今年9月8日，公布的全國撤縣設市地區數量已達11個，接近去年全年獲批數的兩倍。
所以，像昆明東川區這樣逆向申報「撤區設市」的案例極其罕見，以至於當地媒體稱之為「全國首例」。
@昆明日報在7月18日的一條微博中寫道「徵求意見稿指出：調研組認為，撤區設市完全可行。但撤區設縣級市屬逆向申報，全國無先例……向上申報層級多，最終必須經國務院審批，難度大，耗時長。」
不過，目前微博中聽證會的報名外鏈已經失效。
截圖來自@昆明日報微博
稍早前據當地媒體稱，提出這一申報的理由有二，一是東川地處偏遠，無法被昆明城區發展所輻射，二是有利於爭取項目資金。
從網上披露的部分調研報告內容顯示，東川屬西部國家級貧困縣區、革命老區，要推動當地發展，必須充分發揮區位、資源優勢，以更大的戰略勇氣加快撤區設市步伐，實現由「依靠主城區輻射帶動」逐步向「自身輻射帶動周邊」轉變；通過行政區劃調整，解決制約當地發展空間問題，理順原倘甸轎子山「兩區」機制，優化昆明空間布局，把東川建設成為立足昆明北部片區、輻射滇東北地區的區域性中心城市。
頂著市轄區「帽子」的東川區，在申請項目資金上兩頭「不討好」。
爭取市級項目資金上，由於不具備市轄區的基礎條件，無法獲得地級市對市轄區在城市規劃、建設等方面的項目資金支持，但能參照享有周邊尋甸、祿勸兩個少數民族自治縣（貧困縣）得到的資金支持。爭取國家或省級項目資金上，由於有些部門不了解東川區的實際情況，在申報審批方面經常對市轄區東川「另眼相看」，最終與很多項目資金失之交臂，比如：烏蒙山扶貧連片開發政策、艱苦邊遠地區類別等。
「成也礦區，敗也礦區」
要理解這些問題，得從東川的建制沿革開始講起。
昆明市下轄7個市轄區、1個縣級市、3個縣、3個自治縣。東川區便是其中一個市轄區，人口30.2萬，國土面積1858.79平方公裡，東鄰會澤，南接尋甸，西連祿勸，北與四川省會東縣隔金沙江相望。東川區距昆明市區140公裡。
東川是個典型的資源型城市，有「鐵膽石之鄉」、「天南銅都」之稱。1952年興建、1960年投產的國有大一型企業東川礦務局就在此地。
昆明市行政區劃圖
·1958年，「因礦設市」，地級東川市設立，轄東川、會澤。
·1964年，會澤從東川劃出，歸曲靖專區。
·1998年12月，撤銷地級東川市，設立昆明市東川區。
·2011年1月，劃出舍塊鄉、紅土地鎮與祿勸、尋甸兩縣劃出的其他鄉鎮，成立昆明倘甸產業園區和昆明轎子山旅遊開發區（以下簡稱「兩區」）（功能區）。
1956-1961年雲南省行政區劃，可與上圖對比紅色圓圈部分。
值得注意的是，當年將會澤縣劃歸曲靖市對東川也算一大「損失」——帶走東川另兩個支撐產業——會澤鉛鋅礦和以禮河電廠，此後東川的發展目標更為基準——「一切為礦山服務」。
然而，「成也銅礦，敗也銅礦」。
計劃經濟體制下，東川礦務局作為雲南銅業集團的下屬，只負責開採銅精礦，下遊的冶煉加工等高附加值產業都在東川以外的地區。東川礦務局長期虧損，42年的大規模生產中僅14個年份贏利，淨虧損達2億元以上。
還令人驚訝的是，作為礦區的東川交通發展竟十分滯緩，曾錯過成昆鐵路、內昆鐵路機會，2007年渝昆高速公路也繞開此地；截止2013年，東川區是昆明所有縣（市、區）唯一沒有通高速公路的地方，只有一條狹窄老舊的二級公路與外界相連。
隨著礦產資源枯竭，進入本世紀後，東川一度給外界的印象就是破舊，惟一的產業支柱——東川礦務局於2001年1月宣布破產。2003年，東川城鎮登記失業率高達40.2%，創全國之最。
1997年銅價大跌成為破產的「導火線」，1999年破產進入實質準備階段；同年2月8日，雲南省撤消東川地級市，設立縣級東川區，劃歸昆明管轄。
到2001年12月7日，東川礦務局正式宣告破產終結，以後就逐漸淡出歷史。曾任東川區長的和麗川稱：「東川由市變區，某種意義上說也是政府的破產。」
同時，由於過去單一粗放經濟發展模式，基礎設施落後，經濟體量小，導致日後東川城市轉型幾乎不可能成功。
地圖上的一塊空白
上述報導中提到了「烏蒙山扶貧連片開發政策」、「艱苦邊遠地區類別」兩個項目，要體會東川區的「憋屈」，或許可以拿曾為東川市所管轄的會澤縣來對比。
2012年，國務院扶貧辦、國家發改委印發《烏蒙山片片區區域發展與扶貧攻堅規劃（2011-2020）》的通知。烏蒙山集中連片特殊困難地區，行政區劃跨雲南、貴州、四川三省，包括相毗鄰的38個縣（市、區）。其中雲南15個，包括昆明市下轄的兩個少數民族自治縣祿勸彝族苗族自治縣、尋甸回族彝族自治縣，曲靖市的會澤縣、宣威市，昭通市昭陽區、魯甸縣、巧家縣、鹽津縣、大關縣、永善縣、綏江縣、鎮雄縣、彝良縣、威信縣，楚雄彝族自治州武定縣。
烏蒙山扶貧連片開發
從地圖上可以更清楚地看到，中間那塊空白區域就是東川區。與原本從東川市劃出去的、同為礦區的會澤相比，東川區卻不在這個國家級扶貧項目中。
外界可能想不到的是，作為省會城市，昆明下轄3個國家級貧困縣區，其中尋甸、祿勸兩個少數民族自治縣也在這個計劃中，唯獨沒有東川。
另一個艱苦邊遠地區類別劃分，是指從2001年1月1日起，國家對在艱苦邊遠地區工作的公務員發放的額外特殊津貼，由中央財政撥款。津貼標準分為4類，一類區平均43元/月，二類區平均 86元/月，三類區平均172元/月，四類區平均300元/月。
東川區被列為一類區，而相鄰的會澤、尋甸、祿勸則歸為二類區。
東川區區長胡江輝
今年初的昆明「兩會」上，東川區區長胡江輝介紹稱，東川共有7個深度貧困鄉鎮街道，86個深度貧困村；建檔立卡貧困人口30022戶104368人，未脫貧13614戶45185人。去年，東川區18647人脫貧，實現13個貧困村退出，並通過市級考核驗收。
他也再次強調了過去該區提出的脫貧總目標：至2018年底，穩定實現脫貧摘帽。
可見，離這個脫貧攻堅戰「軍令狀」的截止日還剩不到3個月。
地方自主權的消長
雖然撤區設市從行政級別上是降級，但縣級市比市轄區擁有更多的自主權。
市轄區和縣級市同屬縣級地方行政區劃，領導地方經濟社會發展，職能職責相似，但也有一些不同之處。在管理體制上，市轄區為隸屬於市人民政府的派駐機構，區的規劃、經濟政策要在市人民政府統一領導下進行；縣級市建制為獨立的一級政府機構，有較為獨立的經濟財政支配權，有獨立的規劃、經濟政策等權利。縣級市可直接向省廳、甚至國家部委爭取相關項目資金。
在發展重點上，市轄區主要依託地級市的中心輻射作用，以城市建設為工作重心，大力發展第三產業；縣級市一般在地理位置上遠離地級市，以自身為輻射中心形成區域發展中心，輻射帶動周邊縣區發展，縣級市一般以一產和二產為主導產業，兼顧第三產業。
從文章一開始就提到，東川區距離昆明市區約140公裡。調研報告中也寫道，東川作為一個市轄區，不具備城市核心區發展的基礎條件，無法享受城市核心區發展的政策機遇，也難以通過區域性國際中心城市輻射帶動城市發展。
不過，從雲南省的角度來講，東川區原本作為市轄區，財政轉移支付由昆明市承擔，但若改為縣級市，財政轉移支付則相應改由省政府負責。
最後，還有一個疑問是，東川區逆向申報 「撤區設市」是否為全國首例？若追溯到上世紀，河南舞鋼市曾在1990年得到國務院批准「撤區改市」。
舞鋼市是一個鐵礦資源城市，「舞鋼」一名就源於當地最大的企業舞陽鋼鐵。
1970年，國家在興建舞陽特厚鋼板廠，由河南省平舞工程會戰指揮部全面領導。此後歷經幾十年時間的行政區劃變革，直至1990年9月，經國務院批准，撤銷舞鋼區，設立舞鋼市。
或許如各界所討論的那樣，東川區最終能否申報成功，必須與國家和省市大戰略發展相符合，但在儘量減少損及各方利益的前提下，讓基層地區找到正確發展定位，應是外界最為關注的要事。