原創 陳軍 清華同衡規劃播報
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主 題：
對標聯合國2030 SDGs 助力國土空間規劃
內容摘要：
本文根據2020年12月9日大師講堂實錄整理而成。
2015年聯合國可持續發展峰會在紐約總部召開，聯合國193個成員國在峰會上正式通過17項可持續發展目標（英文縮寫為SDGs）。可持續發展目標旨在從2015年到2030年間以綜合方式解決社會、經濟和環境三個維度的發展問題，轉向可持續發展道路，得到了包括中國政府在內的世界各國積極響應。本次陳軍院士所作報告介紹了聯合國「2030 SDGs」內容及中國政府的實踐舉措，詳細分享了基於時空大數據的地方SDGs對標評估——德清實踐，並討論了這一實踐對國土空間規劃編制與動態優化的借鑑意義和建議。
特邀專家：
陳 軍
航天測繪與地理信息學專家，自然資源部國家基礎地理信息中心一級教授、中國工程院院士，曾任國際攝影測量與遙感學會（ISPRS）主席、中國地理信息系統協會會長、國務院學位委員會首屆測繪學科評議組共同召集人。
主持人：
袁 昕
清華同衡規劃設計研究院院長
△本文共：8371字
△閱讀時長約：26分鐘
△小編建議：先收藏，反覆閱讀、深度學習
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感謝袁昕院長和黨安榮教授的邀請，來到清華同衡感到很親切。針對今天的匯報題目我將從五個方面進行介紹。第一部分講背景；第二部分講為什麼要對標聯合國的指標；第三部分講今年協助自然資源部開展的一些工作；第四部分從我的體會談談我們應該的努力方向；最後一部分是結束語。
01
背景
自然資源是生存之基、生產之源、生態之本，狹義上指人們熟知的山、水、林、田、湖、草、海等，廣義上包括空氣、太陽能等。
01
自然資源與可持續發展
自然資源有三大屬性：①資源屬性，包括資源的數量、分布及質量。②資產屬性，即資源的產權關係。③資本屬性，即經濟和生態價值。
對自然資源的管理是很複雜的事情，自然資源並非取之不盡、用之不竭的。人類使用自然資源的過程就涉及到可持續發展的問題。我國自然資源人均佔有量相對較少，因此要做兩件事，一是資源節約、集約利用，加強自然資源監管，做統一調查、綜合評價、持續監測等；二是國土空間科學有序開發，這跟各位的工作有很大的關係，我們要思考怎麼做好空間規劃、用途管制以及生態保護和修復。
02
自然資源部的「兩統一、一加強」
自然資源監管和國土空間治理是自然資源部的兩大管理職責。自然資源部另外一個更重要的工作是國土空間規劃。我國有約960萬平方公裡的國土面積，其中水域面積近28萬平方公裡。這些空間如何保護和利用，自然資源部要統一做出方案。所以自然資源部把它叫做「兩統一、一加強」。
��圖1 自然資源部「兩統一、一加強」 （圖片來源：陳軍院士繪）
03
編制《全國國土空間規劃綱要（2020-2035）》
自然資源部在全力組織編制《全國國土空間規劃綱要》，主要編制步驟如下：
首先，研判基礎條件和趨勢。比如哪裡能住人，哪裡能開發，這些跟氣候、地形等基礎條件關係很大。
其次，現有情況下整個國土空間應該怎麼安排。其中涉及三個主要問題：一是在資源緊張約束條件下怎麼進行保護，生態紅線具體劃定等；二是生產、生活用地如何安排；三是如何處理人地關係。在這種情況下就要安排好生態、生產、生活三個空間，即生態空間要山清水秀、和諧美好；生產空間要集約高效；生活空間要以人為本，宜居適度。在此基礎上，還要進行優勢互補的區域協同，並建設引領支撐的基礎設施網絡體系。
最後，對編制完成的規划進行規劃傳導和分區指引，以及規劃制度創新與實施保障。
國土空間規劃不是簡單地把城市規劃跟土地利用規劃結合在一起，所以自然資源部對其規劃理念、理論方法、技術手段、數據資料等都提出了很高的要求。針對做好國土空間規劃，我們目前缺少系統性的理論方法，以及好用且適用的工具軟體。就這些問題，我從編制思路、技術方法、展現形式和後續研究等方面對國土空間規劃編制提出四點建議：
（1）在編制思路上，將《全國國土空間規劃綱要（2020-2035）》與落實聯合國《2030可持續發展議程》對接，向國際社會講述中國可持續發展和建設人類命運共同體的故事。一方面我們要借鑑國際上的先進理念；另一方面中國的國土空間規劃是世界上最大的可持續發展工程之一，因此要講好中國故事。
（2）在編制方法上，利用已積累的地理空間大數據，開展國土空間認知的專題量化研究，為《國土空間規劃綱要》的編制提供詳實的科學依據。用數據說話，加強國土空間的基礎條件、發展趨勢、空間布局等方面的定量認知。
（3）在成果展現上，採用空間知識工程技術，將《國土空間規劃綱要》做成「易懂、好查、能用」的空間型知識服務系統，更好地發揮其重要作用。我們現在的規劃編制受眾面很小。如果把編制規劃時所用的大量數據、信息等，用知識工程的方式做成一個空間型的知識服務系統，會更有助於他人理解。
（4）後續工作方面，要提前謀劃與布局有關的重要基礎性工作，支撐國土空間規劃的動態調整及優化完善。加強基礎性研究，與有關部門聯合開展全國可持續發展狀況的綜合評估，為「綱要」動態優化與監督實施提供科學依據。
��圖2 陳軍院士講座現場照片（攝影：技術創新中心李靖）
02
對標聯合國2030 SDGs
01
聯合國2030 SDGs
��圖3 聯合國17項可持續發展目標分類
圖片來源：《發現中國「義利99」——A股上市公司可持續發展價值評估報告（2019）》
聯合國《2030可持續發展議程》是指導世界各國未來十幾年發展的重大公共政策，其面向所有的發達國家和發展中國家，強調經濟繁榮、社會和諧、環境美好的協調發展。《議程》提出的17項可持續發展目標（SDGs），被稱之為「三位一體」協調發展。這跟中國提出的「五位一體」發展理念基本一致。瑞典斯德哥爾摩的一個研究所，把這17個目標做成一個「蛋糕」模型便於理解。「蛋糕」的底層目標指環境，中層目標指社會和經濟，頂層目標是「執行與夥伴關係」即治理能力。
為落實聯合國《2030可持續發展議程》，2016年國務院批准啟動了《2030可持續發展議程創新示範區計劃》。2018年在全國範圍內選擇了太原、桂林、深圳三個城市作為第一批創新示範區，並開展制定可持續發展規劃、破解制約可持續發展瓶頸問題、探索科技創新與社會事業融合發展新機制、分享科技創新服務可持續發展經驗的四項主要任務。
��圖4 可持續發展成為國際社會的共識發展歷程
可持續發展將會成為今後幾年的熱點之一，國際社會對可持續發展達成三點核心共識：①以科技創新，克服增長的邊際效益遞減；②財富的增加，不以犧牲生態環境為代價；③保障制度建設，增加社會管理的理性有序。我國落實SDGs仍面臨著5大挑戰：
✔ 理念的轉變。轉變發展理念涉及諸多複雜因素和利益，很難一蹴而就，需要長期艱苦努力。
✔ 戰略制定。將可持續發展目標與本地區發展戰略相結合，才能有效落實2030議程。這對國家政策規劃和決策程序均提出了挑戰。
✔ 協調機制。可持續發展涉及諸多領域，但行政部門條塊分割的頑疾和慣性驅動，使跨部門協調成為難點。
✔ 執行手段。需要技術、資金，還需要貿易、科技創新、能力建設、夥伴合作等手段，而這是發展中國家和欠發達地區的短板。
✔ 跟蹤問效。基於統一指標體系和準確數據的對標評估與監測。
02
對標SDGs
SDGs是個複雜巨系統，覆蓋面寬，執行期跨度長，實施難度大，具有關聯性強、時空特性顯著兩大特點。我們要降低對資源的需求，增加社會、經濟、環境這幾方面的供給。這些要素之間是牽一髮而動全身的，涉及到共享、公平、平等等問題。所以聯合國大會第70/1號決議要求各成員國利用統計和地理空間信息，依據統一指標體系開展SDGS監測評估與報告，以及時發現問題並切實採取有效措施。聯合國主要監測三個方面：①與聯合國2030可持續發展目標的差距；②地理位置上的主要差距與問題；③應採取什麼措施或行動方案解決問題。
為此，聯合國把SDGs的17個大目標分解成169個子目標，每個子目標包含1-2個可計算指標，共232個指標。這是聯合國首次正式地將地理空間信息作為全球可持續發展戰略的技術支撐，對時空大數據的創新發展與產業化應用將產生深遠影響。
��圖5 全球SDGs指標框架 （圖片來源：陳軍院士整理）
今年的9月22日，習近平總書記在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上宣布，中國將設立聯合國全球地理信息知識與創新中心和可持續發展大數據國際研究中心，為落實聯合國《2030年可持續發展議程》提供新助力。
如何把可持續發展狀況用數據評估出來，是落實2030議程的一項重要舉措，其涉及因素眾多，技術過程複雜。尤其是對於將遙感地理信息有機地融入其中缺乏深入的認識和成功範例。所面臨主要難題如下：
（1) 指標方面：SDGs指標在全球範圍的定義具有通用性，但教育、衛生等指標與我國實際情況不符，需要進行本土化解讀。
（2) 數據方面：主要涉及有無數據，以及數據的標準性、準確性。
（3) 計算方面：要涉及利用地理空間信息，其中包括從地理空間的視角去做分析，揭示時空分布、地域差異、演化規律等。
（4) 評估方面：如何用研究結果指導實踐。
聯合國在積極推動這方面的研究與探索的同時也在鼓勵各國創造和提供經驗，近期主要熱點工作包括：①推動全球指標框架構建和完善；②推動時空大數據構建；③遙感地理信息用於SDGs評估；④推動統計與地理信息融合。2018年11月，在浙江德清召開了首屆聯合國世界地理信息大會。大會主要探討了SDGs量測與監測、數字經濟、位置分析與大數據，智慧、韌性與可持續社會，全球地理信息能力建設，地理信息創新與科技，數字絲路與國際合作等幾方面內容。
03
案例分析：基於時空數據的SDGs評估
在浙江德清，我們先根據聯合國SDGs發展目標和指標體系，做了基於指標和地理視角的綜合評估示範研究。分別於2018年11月形成一份評估報告，於2019年形成了一套在線的知識服務系統及知識圖譜。今年啟動制定德清的五年可持續發展行動計劃，這將是全球首個縣域可持續發展行動計劃。
01
基於SDGs指標和地理視角的綜合評估德清示範研究
第一，對標SDGs，建立本地化的綜合評估指標體系。首先要理解聯合國的指標，我們對1-17所有目標（德清無海洋，不包含「目標14海洋」）做綜合評估。然後在保證目標框架完整的前提下，從中選擇適合德清當地情況的目標進行針對性評估。這個過程既要保持國際評價，又要把指標做得有本地化內容。
第二，面向融合分析的時空數據處理。我們選用了200多項時空數據，包括官方統計數據、志願者數據、社交媒體數據等。首先將所有數據進行脫敏處理，再按照綜合指標體系進行分解。
第三，計算102項指標。評估指標體系共選出102項指標，其中85項用統計數據計算，10項利用地理空間數據計算，7項綜合利用統計和地理數據計算。
102項指標中79項有可對比的聯合國或國別方案的標準，評估結果68項優秀，9項良好，2項中。前不久剛剛發布全國文明城市，德清縣是縣級市的第一名，這些利用我們的評估數據也可以證明。
第四，單目標評估。綜合指標評估完後需要針對各指標進行目標評估，以SDG6為例。我們選擇飲用水與衛生、水資源、涉水生態系統三個指標做重點分析。除了指標還要有當地的實踐類事實，以及其他的數據類事實作為支撐。評估結果顯示，通過有效的「五水共治」，德清縣實現了安全管理的飲用水和環境衛生服務全覆蓋，水資源質量和效率明顯改善，對涉水生態系統進行了可持續性的有效保護；鑑於目前依然存在用水壓力，需要進一步推進產業結構轉型發展，提高用水效率。最終評價等級為良。對其他的目標做了同樣的評估，得出了目標評估結果玫瑰圖，其中2項待提高，6項面臨挑戰，8項好。
第五，領域分析。選擇對當地有意義的子目標進行領域分析。我們把子目標分成經濟、社會、環境三個領域進行了認真分析。經濟領域側重經濟發展條件、經濟增長態勢和經濟發展；環境領域側重資源利用、生態環境保護和氣候變化的區域響應；社會領域側重社會包容情況，包括滿足生存需要、安全需要和發展需要等。評估分析表明德清堅持以「兩山」理念引領，以創新驅動、公平促進、「初心」精神推進可持續發展，在城鄉統籌、均衡發展及綠色發展等方面都取得了突出的成績。但仍存在可提升的空間，如工業減排和降低能耗物耗、公共運輸的便利程度等。另外環境板塊和社會板塊的穩定度和協調度略有不足。
最後形成中英文雙語評估報告，回答了兩個問題：一是德清離聯合國提出2030年目標還有多遠；二是如何進行數據驅動的SDGs綜合評估。聯合國第70/1號決議提出後，並沒有人給出答案。德清示範研究是第一次系統地將遙感和統計數據結合，通過這個研究，我們可以面向世界講中國可持續發展的故事。
02
構建基於知識圖譜的SDGs知識服務系統
我們把報告裡面的知識點及大綱做成知識體系，通過關聯化處理構成知識服務系統。知識服務系統的表現形式如圖，由每一個社會、環境、經濟的知識點連接。
SDGs結構化知識建模的核心點是凝練與SDGs有關的知識概念及實體，釐清其間的層級、時空、事件等關係，形成結構化的知識框架，並建立起與多類型知識點、數據事實的關聯關係，最後形成知識圖譜。
03
基於SDGs知識的決策研究與行動方案制定
我們配合德清縣政府做五年行動計劃，之後這個行動計劃需要跟規劃結合併落實。2018年11月，德清研究成果在首屆聯合國世界地理信息大會上做了發布。我們第一次用實踐切實有效地把遙感地理信息與社會統計數據有機結合起來，做到了SDGs的空間型綜合評估分析。這項工作今年入選了聯合國可持續發展傑出優秀實踐（共入選512項），併入選SDGs優秀案例選集（共16項），德清是中國唯一入選案例。
��圖6 陳軍院士與同衡同事交流現場照片（攝影：技術創新中心李靖）
04
助力國土空間規劃
我理解空間規劃編制應該分成四部曲。第一部曲是數據資料收集、處理、分析，其中自然資源部應起到很重要的作用。第二部曲是現狀評估分析，目前的承載力評估和適應性評估不能滿足規劃編制要求，還需要做可持續發展的綜合評估。在目前的國土空間規劃編制過程中，尚缺乏一些必要的分析宏觀趨勢的手段。第三部曲是空間規劃編制，最後是規劃實施監督。
01
編制數據清單
今年年初，我們根據空間規劃編制需要，對照規劃綱要編制，逐章逐節梳理形成數據清單。例如第一節地理環境特徵，涉及到自然空間及變化，我們能提供三類信息：一是全國範圍內的地形、地勢、地貌，二是水體覆蓋、林草覆蓋、種植土地覆蓋，三是人類活動空間的房屋、鐵路、道路。第二節講人口城鎮化和歷史演變，我們能提供地級以上城市包括邊界、垂直分布、空間格局、上升空間、人口生態環境過程變化等數據，以及城鄉建設用地分析等結果。
這些數據可以提供很多信息，但我認為這不僅需要地理信息界的努力，也需要規劃界的同志們一起，我們各自往前邁半步，共同制定出這張數據清單，才能更好的進行規劃編制，推動信息化條件下的國土空間規劃。
02
宏觀趨勢性分析
此前我聯合其他專家做了四份宏觀趨勢性分析報告。
第一份是全國城市擴張及趨勢分析報告。首先分析擴張的空間分異，城市的開發強度、用地效率，甚至分析每個城市擴張的潛力；第二分析城市空間結構的時空差異特徵，包括公共服務設施的均等化。比如下面這個圖是水土資源的匹配情況，有的地方水很充分，作物生產比較低；有的水資源很緊張，耕地很多。
第二份是全國人口空間分析報告。分析包括全國人口的分布，甚至城市內部人口晝夜的分布，以及人口的流動。還做了人口與經濟社會發展的關係，與第一、第二、第三產業的格局關係分析。這是空間規劃需要做的，空間規劃絕對不是單純的自然資源規劃，它要跟人有關係，跟產業有關係。
第三份是地面沉降狀況分析報告。分析包括全國總體情況，重點地區情況，重點城市情況等。這對於空間規劃是大問題，如果規劃布局的地面有沉降，遇到地質災害的可能性就會變大。
最後一份是全國陸域生態系統的宏觀結構與變化分析報告。總體看，這些年草地、灌叢、荒漠是持續減少的，城鎮、水域面積持續增加，森林先增後減，冰川與常年積雪面積變化不大。
這些事情做完以後，我深刻的體會到我們做的東西離空間規劃需求還差很遠。因為現在做的大量數據成果是在信息金字塔的底部和中部，空間規劃需要的是頂部。
05
努力方向
01
「老兵」遇到新課題
下面說說我覺得應該做的幾件事情。我在上世紀七八十年代和同濟大學的戴慎志同志一起合作過。他們研究規劃，我用地理信息技術輔助研究怎麼收集城市規劃的信息資料，怎麼做環境質量評價。後來我還做了城市規劃與國土管理的圖文辦公系統。這些工作雖然得到了用戶的一定認可，但是我深刻體會到這些還不能全面滿足國家層面空間規劃的要求。960萬平方公裡能開發的土地和資源都是很有限的，但是這麼多的人口，怎麼辦？深層次的主要目標是怎麼實現國土空間格局的優化和高效治理。
��圖7 陳軍院士講座現場照片（攝影：技術創新中心李靖）
02
推動國土空間格局優化的跨學科創新研究
現在國土空間規劃主要的內容或者理論是優化布局，高效治理。面對新的空間規劃我們遇到的主要問題，第一是科學問題，包括如何處理人地關係、進行資源匹配、達到環境約束；第二是技術問題，包括動態感知、系統精準認知、全域科學管控；第三是工程問題，包括技術體系、核心裝備、標準規範等。
國土空間規劃理念很新很好，但是我們準備不夠。還需要破解國土空間格局優化和高效管控的重大科學問題。例如：自然資源是資源也是資產、資本，它的格局-過程-服務是怎麼樣的；國土空間格局的地域分析、形成機理、演化規律是什麼，如果可以預測清楚，在規劃上又該如何調控；怎麼突破關鍵技術，讓數據得到實時化的保障，形成一套具有自主產權的裝備和典型示範。因此，要加強前瞻性、整體性和系統性研究。我們能否參照IPBES的模式提煉國土空間格局優化高效治理的知識框架，這需要從理論上認識清楚過程中是怎樣優化的。
這是我畫的另外一張圖，自然資源跟人類活動緊密耦合形成了國土空間。想要搞清楚、管好國土空間，涉及到幾個問題。第一是全面動態感知，我們要摸清家底、掌握變化；第二是系統深入認知，如人地關係、保護利用的現狀、趨勢怎麼樣，機理怎麼樣等；第三是全域科學管控，需要研判複雜問題並主動決策反應。這裡面有很多關鍵技術需要研究，現在的技術手段還不能滿足應用要求。
�� 圖8 自然資源與人類活動（圖片來源：陳軍院士繪）
根據自然資源部的意見，我們面向自然資源要做到「兩統一、一加強」，做一套時空信息技術體系，實現全面動態感知，能夠查得準、認得透自然資源的供需關係和國土空間的整體關係兩個問題，並且要做到全域智慧管控。
從數位化測繪走向智能化測繪。原國家測繪局上世紀80年代開始向數位化測繪轉型，從手工測量到利用遙感影像技術生成數字產品，數位化測繪技術體系推動了我們國家這麼多年的發展。但是我們的紅利快用完了，現在生產、服務應用中面臨數據保障實時化、信息處理自動化、服務應用知識化等問題，需要把人工智慧跟專業知識結合，走向智能化測繪，這其中還有大量的技術待解決。
03
構建自然資源現代化治理的支撐技術體系
自然資源部正在做兩件事情。其一是從各個業務上物理融合走向化學反應。本質上是要建立一套新型業務體系，從原來的單要素管理走向生命共同體的共同管理。這一套行政業務邏輯合起來便是自然資源現代化治理體系，就要求構建一套技術體系來進行支撐。我們現在要做的就是構建這個技術體系，有以下幾件事情要做。
��圖9 自然資源現代化治理業務技術支持體系（圖片來源：陳軍院士繪）
（1）基於時空大數據的可持續發展狀況綜合評估。推動全國的可持續發展狀況的評估，為空間規劃的動態調整優化提供支撐。類似德清示範研究，將聯合國SDGs與中國五位一體科學發展觀的指標體系結合，用一套標準數據來進行研究。
（2）國土空間規劃知識服務。如把規劃做成知識服務系統。
（3）構建時空信息基礎設施。構造一套國家的時空信息基礎設施，包括時空基準、地理實景、傳感網、雲計算，不僅支持自然資源管理還要支持全國各方面的應用。
例如德清的知識服務系統，包含了聯合國2030關於可持續發展的16項目標。有條件的地方應該將各個目標做成標準化的知識服務系統，系統的可持續性社會大眾都能看，這是未來提高公眾參與的好機會。將來把空間規劃相關的數據也做成知識系統，規劃的修編、宣傳、使用都可以方便使用。
06
結語
最後，講幾句心得感言。
一是我們做的工作不僅僅是要解決溫飽的問題，必須要下決心解決挨罵的問題。「落後就要挨打，貧窮就要挨餓，失語就要挨罵」。現在中國疫情防控做得很好，但是西方國家仍然妖魔化我們。除了意識形態上的原因以外，還跟西方國家有話語權有關，因此我們都有責任講好中國的故事。
我們的國家幅員遼闊、歷史悠久，這麼大規模的編制和實施國土空間規劃，彰顯了我們走可持續發展道路的決心和承諾，在國際上沒有成功的先例可循。我們做的事情非常有意義，想要講清楚就要使用國際通用的語言，對標聯合國的可持續發展目標（SDGs），讓任何一個國家都聽得懂。首先，用時空數據說話，不是光喊口號；其次，把空間規劃做成知識服務；將來去講好國土空間規劃的科學故事。我們要講若干個生動形象、內容新穎、全球共享的可持續發展故事，提升我國在這方面的話語權，這也是我當年做德清的原因。
空間規劃博大精深、統領全局。我們做的技術可以支撐空間規劃。首先我們要立足當前，把當前的事情做好、做實，然後更應該考慮加強學科的交叉融合、優勢互補、開拓新的應用領域。
二是我們要有長遠的謀劃。我在自然資源部工作，有責任推動信息化條件下的空間規劃理論方向與技術。我們可以探索將地理空間全部劃成格網，每個格網有一整套數據，包括人的數據、資源的數據、環境的數據。人地關係的情況可以算出來。格網與格網之間可以是非規則的，可以有流（信息流、物流）的數據。在這上面可以建立很多計算模型，據此構建一套新的國土空間規劃的理論與方法。最近我找到幾個城市作試驗，發動國內的同行團結起來共同促成這件事，爭取能夠發展出新的理論、新的方法，構建出新的平臺工具。
今天就說到這裡，請清華同衡的各位老師和同仁批評指正！
��圖10 陳軍院士與同衡領導合影（左起：李棟、黨安榮、陳軍、袁昕、徐剛；攝影：技術創新中心李靖）
知 · 大師
陳 軍
航天測繪與地理信息學專家，自然資源部國家基礎地理信息中心一級教授、中國工程院院士，曾任國際攝影測量與遙感學會（ISPRS）主席、中國地理信息系統協會會長、國務院學位委員會首屆測繪學科評議組共同召集人。曾獲國家傑出青年基金和5項國家自然科學重點基金資助，創建了GIS動態空間關係模型，主持構建了全國1:5萬基礎地理信息更新技術體系，成功研製了全球30米地表覆蓋數據產品GlobeLand30。作為第一完成人獲1項國家自然科學二等獎、2項國家科技進步二等獎；還獲得首屆全國創新爭先獎、亞洲世界地理空間信息終生成就獎、世界地理信息技術創新獎和世界地理信息傑出獎。
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供稿｜清華同衡 總工辦
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