環境法基本原則批判分析
——以立法目標替代基本原則
該文刊登在《法制與社會》2019年第7期
摘 要：我國多數環境法學者認為我國環境法應當有自己的基本原則，鮮有文獻對環境法基本原則進行批判性研究。本 文認為基本原則與立法目標相比，環境法在理論上和司法實踐中都更需要立法目標。環境法學更需要關於立法目標的理 論研究。在環境法中，原則不是規則的模式、原則不製造規則；立法目標是規則的模式、立法目標製造規則；原則的審判準 則的功能可以由立法目標來發揮。通過解讀我國 2014年《環境保護法》，本文認為規定的「原則」實質上是立法目標，環境 法需要科學地設置立法目標，以目標替代原則，在司法實踐中對各立法目標權衡使用。
以下正文：
環境法的基本原則一直是我國環境法學研究領域的重要課 題。我國多數環境法學者認為環境法應當有自己的基本原則，並 對基本原則及其內容基本達成共識。研究顯示，到目前為止尚未 有文獻對環境法的基本原則進行批判性研究。在公法領域，根據 依法行政和罪刑法定原理，法院應當以法無明文規定而拒絕裁 判，即沒有規則或無法適用規則時不適用原則。環境法屬於公 法，也應當遵從這一基本原理，而且我國 2014年修訂的《環境保 護法》（以下稱《環境保護法（2014）》）第5條雖然規定了「原則」， 但從未在司法實踐中適用，這一事實和沒有規則或無法適用規則 時不適用原則的基本原理促使我們進行理論上的反思：環境法應 不應當有基本原則？為了解答這個問題，本文試圖對我國環境法 基本原則的研究進行批判性研究。
一、對環境法基本原則的研究成果之反思
我國環境法學者大多數都認為環境法應當有基本原則，在他 們主編的環境法教材中，都有關於環境法基本原則的論述。具有 代表性的是馬驤聰、韓德培、呂忠梅和徐祥民四位環境法學知名 學者。
（一）具有代表性的觀點
馬驤聰先生主編的《環境保護法》（1988年版）認為，環境法 基本原則包括：經濟建設和環境保護要協調發展原則，預防為主、 防治結合、綜合治理的原則，全面規劃、合理布局原則，誰汙染誰 治理、誰開發誰保護原則、依靠科學技術進步保護環境原則，依靠 群眾保護環境原則；韓德培先生主編的《環境保護法教程》（1998 年版）指出，環境保護法的基本原則有：環境保護與經濟、社會發 展相協調的原則，預防為主、防治結合、綜合治理的原則，汙染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復的原則，依靠群眾保 護環境的原則；呂忠梅先生主編的《環境法學》（2004年版）則認 為環境法的基本原則有：協調發展原則、預防為主原則、環境責任 原則、公眾參與原則；徐祥民先生主編的《環境與資源保護法學》 2013年版）提出，環境法的基本原則包括：協調發展原則，預防 為主原則、開發者養護、汙染者治理原則、公眾參與原則。
上述這些有代表性的觀點都認為協調發展、預防為主、環境 責任和公眾參與是環境法的基本原則，儘管文字表述不盡一致， 但內容、功能都基本一致。學者們的分歧主要是協調發展原則和 預防原則的地位。周珂先生認為協調發展原則是最重要的原則；徐祥民先生認為協調發展原則是環境法首要的基本原則，它反映 了環境法的本質和價值取向，符合當代環境法的發展趨勢。汪勁 先生指出，預防原則是環境法原則的核心；周珂先生說，預防原則 是現代環境保護的靈魂。三位先生的觀點表明，協調發展原則和 預防原則都是環境法原則的核心。
（二）環境法的基本原則和環境法的立法目標區別不大
美國學者史蒂文 費裡指出，環境保護法有兩個主要目標：預防不可恢復的環境損害、在私人和商業活動中考慮環境的價 值。環境法的這兩個目標與我國學者所總結的環境法的兩個核 心原則相一致。在環境法律規範中，學者們所認為的原則性規範 與規則不同，但與立法目標的條款在表述上沒有什麼區別，兩者 都沒有「行為模式+法律後果」這樣的法律規範邏輯結構，從這個 角度講，環境法的基本原則和環境法的立法目標區別不大甚至是 內容基本相同。
贊同環境法應當有基本原則的學者們指出，與規則相比，環 境法的基本原則更集中、更明確地承載了環境法的立法目標。徐 祥民先生認為環境法的基本原則表達我國環境法的基本價值追 求和立法目的，蔡守秋先生的觀點則更進一步，認為經濟、社會與 環境協調發展的原則是環境法的目標。其實，預防原則也可以表 述為環境法的立法目標，因為解決環境問題或環境危機、為保護 人的利益而進行環境保護是環境法的根本目的，預防一定是實現 這個目標的手段，是較低層次的目標。
行文至此，結論已經初步明確：環境法不應當有基本原則，而 應當有立法目標。
二、環境法不應當有基本原則
（一）環境法立法目標的功能
贊同一個部門法存在基本原則的學者認為，法律包括原則和 規則，原則與規則有區別。原則不先確定明確而具體的行為和事 實，也不規定法律權利也不規定法律義務，更不規定明確的法律 責任。因為這個特點，再加上每一個法律原則都是在大量的現實 或確定的實際生活和人與人的關係中歸納抽象出來的準則，因此 它覆蓋的實際生活和人與人的關係與一個法律規則相比，更加豐 富。所以法律原則的功能之一是為立法提供準則，為司法審判提 供準則。原則成為規則的模式或成為規則的模型，原則創製規 則，原則是規則或制度的基礎和來源，所以原則是制定規則的依 據即具有立法準則的功能，立法者先確定原則，再以原則為準則 制定規則或制度。
環境法的立法目標也具有原則的上述特點，立法目標也可以 發揮立法準則和審判準則這兩項功能。《環境保護法》是環境法 體系的基本法，《環境保護法（2014）》規定了環境法的「原則」。該 法第 1條規定：「為保護和改善環境，防治汙染和其他公害，保障 公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本 法。」第 4條和第 5條的規定就是贊同環境法基本原則的學者們 所認為的環境優先原則或協調原則、預防原則、環境責任原則和 公眾參與原則。然而，第 5條雖然有「原則」一詞，但在表述上與 第 1 條沒什麼實質區別，第 4 條也與第 1 條沒什麼區別。第 1 條 規定的「保護和改善環境、防治汙染和其他公害」可以歸結為保護 和改善環境，第 4條規定的「保護和改善環境使經濟社會發展與 環境保護相協調」可以理解為「保護和改善環境」是為「經濟社會 發展與環境保護相協調」服務，這樣「經濟社會發展與環境保護相 協調」就不可能是原則，因為第 1條不可能為第 4條服務。保護 優先是「推進生態文明建設」這個目標的應有之義。第 5條規定 的「保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責」既然是 「環境保護」所「堅持」的，就可以理解為是實現「保護和改善環境」 這個目標的方法或次級目標。這樣理解，立法目標就可以代替原 則，原則所發揮的功能就可以由立法目標來發揮。如果說原則根 據目標使規則或制度合理化，那麼使規則或制度合理化的最終根 據是目標，這樣，原則不是規則的模式、原則不製造規則，而是立 法目標是規則的模式、立法目標製造規則。用目標指導立法不僅 使目標涵蓋的制度範圍更廣，而且會使制度更有高度、更有深度。原則的解釋功能也可以被法律目標的解釋功能所替代。拉倫茨 先生就認為，法律解釋的客觀目的論的標準包含法秩序中的法律 原則，伯恩 魏德士先生進一步認為，法律解釋是要確定立法者 真正的調整意志和調整目的，既然如此，可以用立法目標直接進 行法律解釋，而不需要用原則進行解釋，環境法需要的是目的解 釋方法。贊同用原則造法的學者其實就是用目的性限縮或目的 性延伸的方法造法即「目的論的標準」，在確認法律上的漏洞和對 法律上的漏洞進行填補時，法官一般來說要受立法上的評價和立 法目標的制約。贊同存在原則的拉倫茨先生也認為，以原則為基 礎作出裁判以內存於法律中的目的為根據。法律適用者應當探 究立法者的規範目的而不是探究原則。
（二）環境法不需要基本原則
即使法律有基本原則，立法目標也是統帥原則的，立法目標 是根據社會需要和時代要求而設置的，立法目標經常發生變化， 而法律原則是一個比較大的惰性體系，對社會和生活的改革要求 和壓力經常進行限制甚至消除，儘管法律原則本身也會發生變 化，但非常緩慢，緩慢的程度是人們很難察覺到的，就好像一艘巨 輪，永遠受著輕風細浪的拍擊，偏移極為有限。或者說法能夠適 應社會的變化而發生變化，但這種法的適應社會之變而變不會在 法律原則的表面上或文字上明顯地表現出來。所以立法目標比 原則可以直接實現法律規範和法律外規範的互動，使社會規範進 入法律，從社會生活中發現和提煉生生不息的規則，這樣法律就 可以追隨社會發展和時代進步。而原則是立法目標的具體化，通 過原則實現這種互動還應當經過立法目標的過濾或許可，在法律 推理上多了一個不必要的環節。美國學者亞歷山大和克雷斯先 生觀點明確地反對法律原則，他們認為，法律方法論只需要兩種 規範類型：正確的道德原則和實定化的法律規則。它不需要法律 原則。法律原則在規範上要麼無吸引力要麼是多餘的。「正確的 道德原則」其實是指符合社會和時代要求的法律之外的社會規 範，兩位學者不承認法律原則，把法律原則的立法準則和司法準 則的功能交給了這種法律之外的社會規範，說明了法律規則和這 種法律之外的社會規範的緊密關係。
在我國學者中，徐祥民認為，與民事、刑事等法律相比，環境 法更需要基本原則。因為環境法不像民事權利義務主體和刑事 權利義務主體那樣可以簡化為某種單質的行為主體，而是要影響 多種主體，包括生產者、消費者、管理者，還有執法機關、立法機 關，甚至包括司法機關。環境法律關係的主體是不同質的，所以 環境法律關係的組成部分也是不同質的。筆者推斷徐先生的意 思應當是：不同的主體需求不同、對環境保護和經濟發展的態度 不同，需要環境法的基本原則把這些不同的需求和態度統一起 來。然而原則起不到這個作用，立法目標卻可以起到這個作用， 因為不管是什麼主體，必須認同立法目標，事實上保護環境這個 根本目標已被廣泛認同，而協調發展原則或生態優先原則和預防 原則仍處於爭論之中。另外，基本原則在適用時可能出現相似案 件不同判決的情形，況且到目前為止我國尚未出現運用基本原則 審判環境法案件的司法實踐。
三、環境法應當用立法目標代替基本原則
環境法應當不應當存在基本原則，中外學者有兩種不同的 觀點，一種觀點認為基本原則的存在是有必要的，另一種觀點認 為沒有必要。但對一部法律、一個法律部門應當有自己的立法 目標則沒有爭議，因為一部法律、一個法律部門一定有自己的立 法目標，即使一部法律中的立法目標有的是學者們從法律規範 中推導出來的。我國的法律都在第一條規定了立法目標。我國 環境法律的修改每次都修改立法目標，而且都是增加立法目標 的內容。
(1) 《環境保護法(2014)》第一次規定基本原則的意義 1979年《環境保護法(試行)》(以下稱《環境保護法(1979)》)
規定的環境立法的目的是我國《憲法》第 11條規定的「國家保護 環境和自然資源，防治汙染和其他公害」；1989年《環境保護法》 以下簡稱《環境保護法(1989)》)的環境立法的目的是「為保護和 改善生活環境與生態環境，防治汙染和其他公害，保障人體健康， 促進社會主義現代化建設的發展。」《環境保護法(2014)》的環境 立法的目的是「為保護和改善環境，防治汙染和其他公害，保障公 眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展。」《環境保 護法(1989)》比《環境保護法(1979)》的立法目標多了兩項「保障 人體健康、促進社會主義現代化建設的發展」，《環境保護法 2014)》的立法目標把《環境保護法(1989)》的「促進社會主義現 代化建設的發展」改為「促進經濟社會可持續發展」，而且增加了 一項「推進生態文明建設」。《環境保護法》到 2014年修訂才規定 基本原則，《環境保護法(1989)》和《環境保護法(1979)》沒有規 定，而從 1979《環境保護法》到 1989年《環境保護法》，立法目標 發生了很大變化，環境法制度發生了很大變化，雖然《環境保護法 2014)》規定了基本原則，但環境法制度並沒有發生重大變化，說 明了是立法目標的變化而不是基本原則的改變推進了環境法基 本制度和其他制度的變化，基本原則的存在是基本上沒有必要 的。
(2) 環境法的立法目標分級的意義 環境法的立法目標的層次和級別不同，可分為直接性的環境
立法目標、中間性的環境立法目標以及終極性的環境立法目標。直接性的環境立法目標是防治汙染和其他公害，中間性的環境立 法目標是保護和改善環境，終極性的環境立法目標是保障公眾健 康、推進生態文明建設、促進經濟社會可持續發展。
a．直接目標、中間目標和終極目標之間的關係 《環境保護法(2014)》第4條第 2款規定的「保護和改善環 境」是中間目標，目的是「使經濟社會發展與環境保護相協調」， 「經濟社會發展與環境保護相協調」為「促進經濟社會可持續發 展」這個終極目標服務。第 5條規定的「保護優先、預防為主、綜 合治理、公眾參與、損害擔責」可以理解為是與「防治汙染和其他 公害」同樣的直接目標，為「環境保護」這個中間目標服務。當然， 第 5 條規定的這五項也可以理解為實現「環境保護」這個目標的 手段，而手段是目標的組成部分，所以也可以理解為是為「環境保 護」這個中間目標服務的目標。
b．立法目標目標之間的比較具有很強的客觀性和確定性 學者們除了把原則分為基本原則和具體原則之外，基本原則 和具體原則內部沒分為不同層次的原則。當幾個原則都可以適 用的時候，如何確定適用的原則？美國學者麥可 貝勒斯先生 認為，原則有分量，法律原則如果衝突或牴觸，應當進行衡量以取 得平衡，一些與另一些原則相比分量較大。原則的適用需要對 「分量」進行互相衡量或平衡，原則的適用主觀性較大；所以，原則 的分量之間的比較不如目標之間的比較直觀，目標之間的比較具 有很強的客觀性和確定性。德沃金認為一個部門法或整個法律 體系應當有其法律原則，法律原則有深度，而法律規則沒有深度， 即法律原則和法律規則的分量和重要性不同。當各個原則互相 交叉的時候，要解決這一衝突，就必須考慮有關原則分量的強弱。雖然德沃金的理論是最強而有力的，論述也是最精細的，但德沃 金也認為哪個法律原則重要、哪個法律原則不重要，爭議不斷。亞歷山大和克雷斯先生則指出，法律原則的分量是不確定的，達 不成共識，其適用必然是個人的判斷。既然「法律原則的分量不 確定」，「原則的分量」不如「目標的分級」客觀、科學，應當適用的 是立法目標，立法目標是大多數人的共識，不是個人的判斷，對哪 個目標更加重要的判斷經常是沒有爭議的。原則無法繼續分層 次，而目標則至少可以分三個層次。贊同環境法基本原則的學者 們所總結出來的原則都可以被立法目標替代，成為實現中間目標 或終極目標的直接目標。直接目標服務於中間目標，中間目標服 務於最終目標。如果低層次目標能夠解決問題，先適用低層次目標。這樣，目標就具有了可操作性，儘管不如規則的可操作性強。
作者：天津市第二中級人民法院 付彥彥
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