每日經濟新聞(博客,微博)記者 周程程 發自撫順
「棚戶區改造既是重大民生工程，也是重大發展工程」。自2007年國務院明確提出加大棚戶區改造以來，全國各地棚戶區改造漸次推進，成效顯著，而更早推動棚戶區改造的撫順（樓盤）市更是其中典型。撫順這些年在棚戶區改造上，取得了哪些經驗，遇到了哪些問題，有什麼值得借鑑的？後續的工作又該怎樣發力?
先行先試的撫順，必將給予其他地區一些啟發與思考。
「50年了，做夢都沒想到能上樓！」王大爺坐在遼寧省撫順市莫地社區廣場上曬著太陽，回想起2008年從住了近50年的棚戶區搬進新樓時，仍然很激動。
夕陽籠罩在他的臉上，暖黃的光暈下，一些暗舊的回憶慢慢浮現。王大爺指著前方的路告訴《每日經濟新聞》記者，棚改以前，這裡包括馬路在內，所有地面全是土路，一旦下雨就變得非常溼滑泥濘無法行走。並且，退休之前他雖在礦廠裡做了一輩子的電工，棚改之前的莫地溝，卻連路燈都沒有。
而此時，馬路乾淨整潔，車輛自由行駛。中心的社區廣場上，老人們正圍坐在一起下棋，孩童在周圍嬉戲玩耍。這裡的一切與北方普通小區無異，若不是看到社區前方的「莫地棚改新區歡迎您」，很難讓人想到這裡曾是人居環境惡劣的棚戶區。
「棚改的第一鍬土是在莫地挖的。」參與了整個棚改過程的莫地社區支部書記王雅君自豪地告訴《每日經濟新聞》記者。
從第一鍬土到現在，棚改已成為一件全國範圍內保障民生的大事，其間遇到的資金困難等問題也很是困擾著各方。這種情況下，能夠想像多年前「第一鍬土」的背後，正如王雅君說的那樣「是在不斷的探索中前進」。
而這些探索，使得撫順乃至遼寧的棚改成效頗豐，這也將給其他地區一些啟發與思考。
簡易房「超齡服役」近40年
「我的名字是孟祥禎，我的夢想也成真了。」74歲的孟祥禎將記者帶到自己家裡參觀。他退休前是撫順市原調味品三廠幹部，住在莫地溝26年，他的夢想就是能夠搬進樓房。
棚改圓了他的夢，也讓過去的莫地溝變成了如今的莫地社區。孟祥禎的家是莫地社區中的一套兩居室，約55平方米，家中家具家電齊全。地面乾淨而整潔，牆上掛著一副栩栩如生的孔雀繡圖。
談及這副孔雀圖，他很是驕傲，「這是我老伴幾年前繡的，要不是當初棚改讓我們搬進新樓房，使得我們現在的生活越來越好，不然誰會有心情繡這個。」
以前的莫地溝一切都要從煤說起。1901年，撫順煤礦開採出了第一鍁煤，掀開了撫順民族工業的扉頁。一百多年的發掘，為撫順帶來了「北方煤都」的美名。但接踵而來的採煤塌陷區與巨大的環境壓力，也使得撫順「因煤而累」。
莫地溝的狀況可以稱得上撫順以及遼寧棚戶區的縮影。為了解決礦區職工和家屬住宿困難，企業自行興建了一批棚戶，而後，他們的子女也在長輩的棚戶附近搭建新的棚戶，使得棚戶區更加擁擠與不便。吃水、如廁都成為令人頭疼的難題。
據孟祥禎回憶，他原住在莫地溝1958年建設的簡易房中，那些簡易房的壽命僅有10到15年。可在改造當時，許多已使用了近50年。
這些超齡服役近40年的簡易房逐漸出現問題。「一排大概有10間簡易房，由於時間太久，許多房子早就開始漏風漏雨。並且，有時一排房子裡，中間幾間已經開裂甚至倒塌，而兩邊卻還在住人，存在嚴重的安全隱患。」孟祥林說。
「晴天一身土，雨天摸泥鰍。垃圾堆成山，髒水遍地流。吃水靠肩擔，燒火做飯愁。姑娘不好嫁，小夥子愁白頭。」孟祥林說的這段順口溜，是對當時情況最形象的描述。
莫地溝需要改變，撫順市開始了棚戶區改造的探索。
《每日經濟新聞》記者獲得的一份撫順市房產管理局的資料顯示，撫順市從1987年開始棚戶區改造，到2004年底，一共拆遷改造棚戶區74萬平方米。資料顯示，截止2004年末，該市還有集中連片棚戶區318萬平方米。此外，還有城市零散、工礦、林業和農墾等各類棚戶區80多萬平方米。
「2005年之前棚改的速度是比較慢的。但在時任遼寧省委書記李克強來撫順視察後，棚戶區改造的速度便加快了。」撫順市房產管理局住宅建設處處長鄂成海告訴記者。
據王雅君回憶，2004年的寒冬，時任遼寧省委書記的李克強來到莫地溝看望居民。親眼目睹棚戶區居民生活狀況後，李克強對莫地溝的居民作出了 「就是砸鍋賣鐵，也要讓老百姓搬出棚戶區！」的承諾。
2005年3月，遼寧省委、省政府決定，從2005年開始，用兩到三年的時間，基本完成全省城市集中連片棚戶區改造任務。至此，遼寧省棚戶區改造吹響了全面攻堅的號角。
「九個一塊」籌集棚改資金
在棚改潮中，撫順地區僅用了3年多的時間就使98%的棚戶區完成了改造。這一令人震驚的「撫順速度」背後，對棚改「錢從哪兒來」問題的解決，是最為關鍵的一環。
解決資金瓶頸的方式，遼寧將其稱為「9個一塊」，即「政府補貼一塊、政策減免一塊、企業籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊」。
撫順通過上述多種渠道共籌措棚戶區改造資金52.12億元。社科院財經所研究員倪鵬飛的課題小組將這「九個一塊」的資金來源，細分為三類渠道，即政府渠道、市場渠道和社會渠道。
政府渠道包括政府補貼和政策減免兩大部分，市場渠道包含企業籌集、個人集資、部分項目和土地的市場化運作、銀行貸款和工程節約等，社會渠道主要是社會捐助和單位幫扶。
具體到撫順而言，鄂成海向《每日經濟新聞》記者解釋說，除政府直接財政撥款外，還有很大很部分是政府通過老工業園區招商，將土地出讓所獲收益用於支持棚戶區改造項目。
有關「政策讓一塊」，鄂成海表示，地方在一些區域採取了無償劃撥土地的方式，並且減免了省裡市裡能自行做主的行政事業收費。
「還有一些開發企業參與，這就屬於市場化的方向，屬於社會投資。」鄂成海說，開發企業投資建設改造房，將棚戶區居民住房問題解決。故政府在土地出讓的時候，也將給予這些企業一些政策優惠。
此外，在保證工程質量的前提下，合理控制成本，也成為減少棚改資金壓力的重要舉措。撫順市對所有涉及棚改的建材和相關物資都統一招標採購，最大限度減少中間環節，僅2005年就節省資金1.27億元。
並且，當時莫地溝棚戶區改造時，房屋主體成本造價為每平方米600元，原房拆遷償還面積不收款，居民出資部分僅是對增加的面積按每平方米600元收款，這也使得居民搬入的成本壓力大大降低。
當這些錢被大量投入棚戶區建設時，一座座樓房便撥地而起。王雅君表示，莫地一期建設13棟樓4.7萬平方米的施工任務只用了170天左右的時間。
撫順市房產管理局數據顯示，2005年～2009年，撫順市拆遷改造連片棚戶區318萬平方米，建設安置面積463.5萬平方米，總投資52.12億元。動遷居民9.56萬戶，31.82萬人，人均面積達到14.6平方米，佔全市城市人口1/5的棚戶區居民的居住條件得到徹底改善。
撫順並未在居住條件改善後止步不前，當地努力改善新區就業環境，緩解了撫順的就業壓力。
撫順市就業局數據顯示，2005年～2007年，撫順市棚改新區建成後就業人員達到31197人，範圍主要是棚改新區出現的「三保」（保安、保潔、保綠）、「三服」（家政、配送、醫療）、「三管」（物業管理、車輛管理、公共管理）等，同時棚改騰空土地上建設了5個創業市場，可以安置13000人就業。
在莫地社區廣場前方的撫順市棚戶區改造紀實展館中，有一面笑臉牆。一張張照片定格了居民告別棚戶區後的笑臉，這正是莫地溝和遼寧棚戶區巨變的寫照。
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系統整合社會資源 撫順模式引來「取經人 」
每日經濟新聞記者 周程程 發自撫順
莫地棚改的成功也使得大量的專家學者前來學習經驗。莫地社區支部書記王雅君言語之間不乏驕傲，「2006年到2008年3年間，各地前來調研學習的人數最多，國內國外的人都有。」
前來的專家與學者贊同撫順棚改布局方式，好多地方也在借鑑。撫順市房產管理局住宅建設處處長鄂成海說，撫順的棚改不僅是將房子蓋起來了，而且是做了一個系統性的社會資源的整合，包括社區改善建設，教育和交通等設施的配套等。
土地紅利提供棚改動力
此外，在社科院財經所研究員倪鵬飛看來，遼寧棚戶區改造土地紅利功不可沒。所謂「土地紅利」，是土地資本化所得到的紅利，主要是指土地運作以及資本化所獲的增值收益。
倪鵬飛表示，政府通過合理使用這些土地紅利可以不斷改善城鄉各方面的基礎設施，反過來土地增值的再投入又可以對土地增值起到正的反饋作用，從而形成一個可持續的良性循環推動中國工業化和城市化的發展。
「遼寧棚戶區改造土地運作的實例，為用好"土地紅利"圓低收入者的住房夢，提供了一個經典範例和標本樣板。」倪鵬飛說。
分享經驗的同時，撫順目前遇到的問題也得到了政府的重視。受當時歷史條件下限制的問題正在得以完善。
當年的建房的是每平米造價在600元，現在政府正在進行後期的投資，一位當年參與棚改的人說，這可以叫做與時俱進。
「當時那種條件，首要考慮的是儘快給大家解決住的問題，緩解龐大的棚戶區人群的居住壓力。」撫順市一位棚改辦事人員告訴《每日經濟新聞》記者。
鄂成海則表示，2011年以後，撫順改變原來的平頂屋頂式的建築形式，採用了坡頂屋頂的形式建設新的安置房，更便於排水。並且，目前的安置房的建設標準也更加向商品房靠近。
王雅君也表示，莫地的二期建築正在做將平頂屋頂改為坡頂的設計，設計好後將要開工改建。
零散棚戶區改造已經啟動
當時，撫順通過多種渠道共籌措棚戶區改造資金52.12億元。其中，國開行貸款28.18億元，省財政補助資金4.16億元，市財政借款0.3億元，中央下放地方煤礦棚戶區基礎設施建設補助5.41億元，居民個人出資14.07億元。
國開行佔撫順市棚戶區直接投入資金的57.96%的比例，體現出對於當時棚改貢獻了巨大的作用。撫順市房產局副局長王惠德表示，如果沒有國開行的貸款支持，依靠自身的現有財力，棚改無論如何也啟動不起來。
上述辦事人員表示，原來向國開行貸款28億，今年政府連本金帶利息約還款4億元，截至目前還有13億左右的資金沒有還完。並且由於棚改的進行，還在不斷產生新的貸款。這應該是現階段進行棚改，各級政府都要面對的問題。他說，但棚戶區改造是重大的民生工程，該推進的還是得推進。
此外，集中連片的棚戶區改造步入尾聲後，剩餘的一些「零散戶」的棚改目前仍需繼續推進。撫順市2010年 又 開 始 了 第 三 輪 棚改—對城市零散、工礦、林業等各類棚戶區實施改造。4年來，該市又陸續投資24億元，拆遷了56萬平方米，安置了7.7萬人。
記者獲得的資料顯示，撫順市2015~2017年已列棚改計劃，總計21片、6856戶。
2015~2017年爭取增加棚改計劃，總計38片、12794戶。包括城市棚戶區4449戶、城中村4614戶、建制鎮3731戶，總建築面積117萬平方米，投資23.2億元。
以上合計2015至2017年棚改計劃，總計59片，19650戶。包括城市棚戶區、城中村、建制鎮、工礦棚戶區、墾區棚戶區，總建築面積154萬平方米，投資32億元。
撫順市住建局人士告訴記者，經過2005~2009年大規模城市棚戶區改造後，目前2014~2017年計劃的剩餘城市棚戶區都是散落在城市內零散角落的棚戶居民和採煤沉陷棚戶地區，無法就地進行改造，需要整合搬遷到新地塊集中安置建設。
撫順計劃對未列入省計劃的12794戶，繼續協調住建部門，爭取列入改造計劃當中。同時積極爭取銀行貸款，落實資金來源，對未包裝項目進行包裝。
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遼寧省社科院副院長梁啟東（樓盤）：因地制宜籌集棚改金
每日經濟新聞記者 周程程 發自遼寧
作為穩增長和推進城鎮化的重要手段，棚戶區改造已在全國廣泛展開。今年以來，高層高度關注棚改有關事項。特別是在9月，「棚改」一詞更是頻頻被高層談及。
這與其巨大的民生保障作用相關。但值得注意的是，資金缺口成為橫亙在各地棚改工作中的一個共同大問題。
而此前，遼寧省作為全國首先開始棚改的大省之一，在解決資金問題方面已進行了一些列探索，並取得了一定成效。
記者獲得的一份《撫順市棚戶區改造情況介紹》總結稱，遼寧省撫順市推進棚戶區改造時，在制定政策、解決資金瓶頸、搞好拆遷工作等方面因地制宜，破解難題，2005~2009年，全市拆遷改造集中連片棚戶區318萬平方米，建設安置面積463.5萬平方米，佔全市城市人口1/5的棚戶區居民的居住條件得到徹底改善，取得了較好的成果。
那麼，「遼寧模式」能否適用於全國，棚改對於城鎮化的意義，以及對於完善我國房地產市場、住房體系有何作用？此後各地的棚改還應該注意哪些問題？帶著上述問題，《每日經濟新聞》記者專訪了遼寧省社科院副院長梁啟東。
可借鑑遼寧資金來源模式
NBD：遼寧省此前在棚戶區改造上的資金問題是如何解決的？
梁啟東：在沒有經驗可參考的情況下，遼寧在是在摸索中走出了一條路。概括而言，遼寧省是靠兩條腿走路，一是政府主導，二是市場化的運作。
當時遼寧省市場相對發育較好的城市是靠市場為主，如瀋陽、大連（樓盤）、盤錦（樓盤）、葫蘆島（樓盤）等地，這些城市從市場上找資源，同時給市場提供機會，解決了財政來源，政府的包袱也相對變小。
這也是源於上述城市原來房地產市場發育較好，有一定的人口比例，人均收入水平相對較高，所以依靠市場進行棚改能夠比較成功。
而對於市場發育不太好，房地產還不太發達的城市，則需要政府統籌來解決這個問題。在棚改方面，遼寧省內有一定支持，市與區兩級財政分別負責。市政府作為投資主體，負責制定政策與調集資金，以及協調相關事項，同時依靠國家開發銀行貸款解決問題。
同時，政府還通過廣泛吸納社會資金，運用市場化讓企業參與其中。使用這種方式的比較典型的城市有撫順、本溪（樓盤）、阜新（樓盤）和鐵嶺（樓盤）。
NBD：我國其他地區是否可以借鑑遼寧的方法？
梁啟東：在我看來，遼寧的辦法，不能全盤適用於其他地區，因為遼寧具有自身的特殊性。遼寧的特點在於，原來的棚戶區中，國有企業所佔份額比較多，存在國有企業改革過程中的歷史遺留問題，需要政府將過去改革中所造成的歷史欠帳返還於許多棚戶區的居民。
此外，當時的一些棚戶區貧民多為遼寧地方城市本身所存在，而非其他地區城市中包含大量的新進農民進城所造成。並且，遼寧過去大量使用開行貸款，儘管這個辦法對當時遼寧棚改有效，但是開行貸款成本也高，後續還款問題也令地方頭疼，所以完全依靠開行的辦法行不通。
其他地區可以借鑑的經驗為通過政府和市場相結合來運作的方法，但這只能提供原則，不同地方還要根據自身情況具體分析。
首先，地方要研究，棚戶區究竟是哪些人？與遼寧棚戶區人口收入較低不同的是，有些地區的棚戶區人民收入並不是太低。並且，一些新進城的市民要比原來老市民、弱勢群體收入水平要高。這些地方可以採取市場化的辦法，如深圳（樓盤）等許多新城市可採用。
而像遼寧一樣的老工業基地，如武漢（樓盤），西安（樓盤）主要存在國有企業的遺留問題，這就需要國家與政府多給予與幫助。
棚改利於完善房地產市場
NBD：目前一些商業價值不高的「硬骨頭」，應該如何去「啃」？
梁啟東：目前「硬骨頭」已經擺在面前，得靠政府強力推動。
在我看來，棚改是中國完善房地產市場，完善社會保障以及城鎮化進程中的一個過渡階段。目前啃「硬骨頭」的階段將延續7、8年的時間，因為儘管集中連片的都能在指定時間內改造完畢，但剩餘的零散的棚戶區還要陸續改造一段時間。
NBD：您剛才提到棚改有利於完善房地產市場，但是有些地方則認為棚改一定程度上影響了房地產市場，使得房地產市場不溫不火。您怎麼看待這個觀點？
梁啟東：這是一種錯誤觀念。我國下一步完善房地產市場體系，就靠保障房建設。而保障房的建設，就得依靠棚戶區改造來完善。我國房地產市場目前出現一個亂象，怎樣破亂象走出迷局，無外乎兩條：一是靠市場手段，二是用帶有政府的行政手段。
市場手段依靠將來徵收房地產稅，如進行住房登記等。將徵稅的權利交給地方，地方才有克服土地財政的積極性，克服房地產依賴症的的積極性。
第二是採取社會及行政的手段，即依靠保障房建設。中國在上世紀90年代末進行房地產改革的時候，以為通過住房完全商品化，就能解決中國所有的住房問題，這就走入了一個誤區。
住房不能完全被列為商品，其本身也有社會保障作用。這就得依靠政府主導的方式，同時社會參與、市場調節來解決住房問題。
棚改成果需要鞏固
NBD：地方反映由於少部分棚戶區居民沒有戶籍而無法上樓，這個問題您認為該如何解決？
梁啟東：這就涉及到城鎮化和棚戶區改造的關係。下一步新型城鎮化將著力解決這個問題。改革改什麼？就是給戶口，而戶口就是給待遇。過去這些人來到城市，參與當地生產建設，但是由於他們沒有戶籍而導致很多事解決不了。如孩子上學、最低工資保障、城市的低保扶貧等問題。
具體操作，可以採取很多南方城市採取的打分制。如工作多少年就給多少分，分夠了就可以擁有戶籍。我舉個例子，比如20分就可以擁有戶籍，在這城市裡居住1年給1分，那麼居住滿20年分就夠了。
有的人居住滿10年，在分數不夠的情況下，還可以參考其他加分項目。如職稱，這也需要作出規定，教授可以給多少分，大學本科畢業給多少分。目的是儘快採取切實的辦法，加快城鎮化進程，讓進城的農民快速融入城鎮化當中去。
NBD：將來棚改還要注意哪些問題？
梁啟東：這涉及到最關鍵的問題—鞏固棚改成果，維修是鞏固的一部分。並且還要考慮棚改以後可能面臨的問題，如儘管居民上樓，可其並沒有交納物業費、水電費的能力，因為原先在棚戶區中不需要繳納。這個費用當然不能由政府長期全盤承擔，這並不是一個長久之計。
如何讓上樓的居民有秩序地居住，有尊嚴地生活，並且還要注意避免將棚改小區變為新的棚戶區，這個問題很值得研究，政府要考慮如何調整與解決。
在我看來，首先要解決就業的問題。社區在招聘保安、保潔等服務崗位時，可以優先考慮困難家庭。此外，目前還面臨戶型大小與居民支付能力之間的矛盾，這也需要政府給予幫助，如先給予貸款讓其上樓，或者採用捐款的方式解決等。
此外，我認為以後有關棚改的選址規劃上不能過分偏僻。地方在棚改新區與商品房的處理上，不能採用過分差別對待。如過去地方將商品房的位置放置得非常好，而將棚改新區擺放在交通不便的城市邊緣，這將造成新的城市邊緣區。
（責任編輯：馬郡 HN022）