張一名 戰夢霞
農民工是改革開放進程中成長起來的一支新型勞動大軍，是現代產業工人的主體，是中國現代化建設的重要力量。農民工隊伍的產生和不斷壯大，對改變農村面貌作出了特殊的重要貢獻，成為推動中國經濟發展和社會結構變革的巨大力量。「十一五」時期，我國農民工工作取得了重大突破，成功應對國際金融危機的衝擊，取得了顯著成績，農民工規模保持了穩定增長，流動和就業環境大大改善，並出現了一些新的特點和趨勢。黨中央和國務院高度重視農民工就業問題，先後出臺了一系列與農民工切身利益相關的法律和政策，有效改善了農民工就業環境，清理和取消了各種針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理的限制，逐步建立了城鄉平等的就業制度，並在全國範圍內大力開展農民工就業培訓工作，提高了農民工自身素質。在農民工權益保護方面，國家大力督促企業與農民工籤訂勞動合同，依法保護農民工合法權益，加強勞動監察力度，有效遏制農民工工資拖欠現象，開創了農民工工作的良好局面。
「十二五」期間，農民工就業形勢依然嚴峻，轉移難度進一步加大，制約農民工流動、就業和市民化的一些深層次問題也將日益顯現。總結「十一五」期間農民工工作取得的成就與經驗，深入貫徹落實科學發展觀，堅持統籌城鄉就業，以創業促進就業，把以人為本、公平對待、一視同仁作為解決好農民工問題的根本要求，以穩步推進農民工市民化為基本方向，以擴大農民工轉移就業、保障農民工合法權益、完善農民工公共服務和促進農民工進城定居為重點，紮實提高人口城鎮化水平，促進農民工共享改革發展成果，為開創「十二五」期間農民工工作新局面奠定基礎。
一 「十一五」農民工就業回顧
（一） 農民工就業總量穩定增長
「十一五」期間，我國農民工就業總量穩定增長，外出務工人員逐年增加，就業領域仍然以製造業和建築業為主，但是隨著國家產業結構和區域經濟布局的調整，農民工的就業和流動出現了一些新的特點和趨勢。
1.就業形勢日趨穩定，就業穩定性增強
據國家統計局統計資料顯示，自1978年改革開放以來至2000年，中國農村累計向非農產業轉移勞動力1.3億人，平均每年591萬人。2003年中國農村已有1.7億人轉移出農業領域，其中外出務工的勞動力有1.1億人，2004年外出務工的勞動力則增長為1.2億人。「十一五」時期，各級政府、各部門積極貫徹中央部署，認真落實農民工就業促進相關政策，農民工總量繼續增加。2009年全國外出農民工為14533萬人，比上年增加492萬人，同比增長3.5%。在外出農民工中，住戶中外出農民工11567萬人，比上年增加385萬人，同比增長3.4%；舉家外出農民工2966萬人，比上年增加107萬人，同比增長3.7%。在本鄉鎮以內從業6個月以上的本地農民工8445萬人，比上年減少56萬人，同比下降0.7%。到2010年，全年農民工總量則為24223萬人，其中，外出農民工15335萬人，比上年增長5.5%。到「十一五」期末，我國農民工總數達2.42億人。在應對國際金融危機中，各級政府措施有力，平穩解決了農民工集中返鄉問題，促進了農民工就業持續增長，為保民生、保穩定作出了重大貢獻。
2.製造業和建築業仍然是農民工的主要就業領域，服務業比重增加，但新生代農民工從業主要集中在製造業，從事建築業的比例較低
根據國務院發展研究中心農村部課題組的跟蹤研究，2008年以前我國農民工就業的行業結構有以下主要特徵：一是以製造業和建築業為主：二是從事製造業的農民工比重最高，但就業增長開始放緩，服務業就業比重穩中有升：三是外向型製造業和城市服務業的就業比重逐步上升。國際金融危機後，農民工就業的行業結構出現了一些新的趨勢。國家統計局公布的《2009年農民工監測調查報告》顯示，在外出農民工中，從事製造業的農民工所佔比重最大，佔39.1%；其次是建築業，佔17.3%；服務業佔11.8%：住宿餐飲業和批發零售業各佔7.8%；交通運輸、倉儲和郵政業佔5.9%。從事製造業的農民工比上年下降2.6個百分點，建築業、批零業、服務業、住宿餐飲業等均有所增長。總的來看，農民工就業從製造業向服務業轉移的趨勢更加明顯。
隨著我國產業結構的升級、城鎮化的發展、農民工教育培訓的加強和新生代農民工文化素質的提高，農民工的就業結構、就業方式都將繼續發生變化：農民工仍將繼續流向工業和建築業，但餐飲、娛樂、新型服務業等第三產業正在成為更多農民工就業的重要選擇。
新生代農民工從業主要集中在製造業，佔44.4%，與上一代農民工相比，新生代農民工在製造業的比例有所上升；在建築業的比例佔9.8%，明顯低於上一代農民工在建築業就業的比重（27.8%）；在住宿餐飲、居民服務等服務業就業的比重明顯提高。
3.農民工流向發生變化，就近就地轉移加快
進入新世紀以後，隨著國家產業結構和區域經濟布局的調整，中部崛起、西部大開發政策的深入實施，以及沿海地區勞動密集型產業向中西部地區轉移，農民工的區域流向有所變化。從農民工跨地區流向及就業區域分布上看，農民工流動開始從東部地區向中西部轉移。2009年在東部地區務工的外出農民工為9076萬人，同比下降8.9%，佔全國外出農民工人數的62.5%，比上年降低8.5個百分點；在中部地區務工的外出農民工為2477萬人，同比增長33.2%，佔全國外出農民工人數的17%，比上年提高3.8個百分點；在西部地區務工的外出農民工比上年增加775萬人，同比增長35.8%，佔全國外出農民工人數的20.2%，比上年提高4.8個百分點。其中，在長三角和珠三角地區務工的外出農民工分別比上年下降2.4個和7.6個百分點。
國家統計局2011年電話調查結果顯示：在外出農民工中，在省外務工的農民工為7441萬人，比上年減少43萬人，同比減少0.6%，佔全國的51.2%；在省內務工的農民工為7092萬人，比上年增加535萬人，同比增長8.2%，佔全國的48.8%。在省內務工的比重比2008年上升2.1個百分點。調查結果顯示，2009年外出農民工的增加，主要是在省內就近轉移的農民工數量大幅增加。分地區看，東部地區農民工仍以在省內務工為主，中西部地區農民工大多數在省外務工，但中西部地區農民工在省內就近務工的比例明顯增加。
4.轉移就業方式由親朋好友介紹的傳統方式向「校企掛鈎」等模式轉變
「十一五」時期，國家大力支持職業學校發展訂單培訓、定向培訓，探索建立「校企掛鈎」、「校校聯合」等教育培訓與勞務交流相結合的合作模式，推進培訓就業一體化。學校在職業教育發展中積極開展「訂單」式培養模式，與企業籤訂人才培養協議，定向招生，學生畢業後定向就業，同時強化內部管理機制，積極探索產教結合、產學合作，努力提高學生的動手能力，實行理論與實習總體1∶2的教學模式。通過職業學校「訂單」式的人才培養模式，農民工改變了以往主要從親朋好友、熟人關係那裡獲得就業信息，以「投親靠友」為主要特徵的就業模式，逐步向就業培訓「校企掛鈎」等新的就業模式轉變。
5.農民工回鄉創業步伐開始加快，雙向流動日益顯性化
進入新世紀以來，農民工回鄉創業步伐正在明顯加快。根據國務院發展研究中心課題組2007年的百縣調查顯示，301個調查村回流農民工3.7萬人，其中回鄉創業者佔到了16.06%。根據百縣調查結果初步推算，2007年全國回鄉創業農民工總數約為800萬人，他們約創造了3000萬個就業機會。根據對3026名回鄉創業農民工的調查，1990年以前回鄉創業的農民工只佔4%，1990~1999年回鄉創業的佔30.6%，2000年之後回鄉創業的佔65.4%。農民工回鄉創業的熱潮正在興起，農村勞動力雙向流動與雙向就業的新局面正在形成。
（二）農民工政策取得新進展
「十一五」期間，農民工工作的政策法規逐步建立。中央高度重視農民工工作，從解決農民工面臨的最緊迫、最直接、最重要的問題入手，制定了一系列政策措施。2006年，國務院印發《關於解決農民工問題的若干意見》。2007年，全國人大常委會通過《勞動合同法》、《就業促進法》、《勞動爭議調解仲裁法》，加大對農民工勞動權益的法制保障力度。2008年，國務院辦公廳印發《關於切實做好當前農民工工作的通知》。2009年，國務院辦公廳印發《國家職業病防治規劃（2009～2015年）》。2010年，國務院辦公廳印發《關於進一步做好農民工培訓工作的指導意見》和《關於發展家庭服務業的指導意見》，全國人大常委會還通過了《社會保險法》，明確規定進城務工的農村居民依照本法規定參加社會保險。
通過一系列的立法和制定相關政策，國家逐步形成了解決農民工問題的政策體系，農民工權益保護工作力度大大加強。農村勞動力轉移培訓工作不斷推進，農民工的就業服務和培訓開始納入公共財政的範疇。農民工子女義務教育「兩個為主」政策的確立，為進城農民工子女平等享受義務教育創造了條件。農民工社會保障從無到有，社會保障覆蓋面逐步提高。農民工公共衛生服務和計劃生育服務不斷完善，居住和安全管理工作得到加強，戶籍改革和人口管理取得一定進展，流動人口信息管理服務系統逐步建立，全社會關心農民工的氣氛日益形成。
（三）農民工就業工作取得新成績
「十一五」期間，國家高度重視農民工的就業工作，把實現農民工的充分就業作為重要任務，通過制定相關法律政策，大力改善農民工就業環境，在農民工職業技能培訓、合法權益保障、勞動管理等方面取得了一系列巨大的成就。
1.農民外出務工就業環境明顯改善，城鄉平等就業制度逐步實行
「十一五」期間，國家在改善農民工外出務工就業環境、實現城鄉平等就業方面取得了比較大的成就，清理和取消了各種針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理的限制。在就業管理方面，取消對農民進城就業的職業工種限制和不合理收費，取消專為農民工設置的登記項目，實行暫住證一證管理；農村勞動者外出務工，不再需要辦理外出人員就業登記卡和外來人員就業證；各行業和工種尤其是特殊行業和工種要求的技術資格、健康等條件，對進城就業農民和城鎮居民要一視同仁；各地教育部門和學校對進城就業農民子女接受義務教育涉及的入學條件等方面與當地學生同等對待，不得違反國家規定亂收費。在職業介紹服務方面，城市公共職業介紹機構向農民工開放，免費提供政策諮詢、就業信息、就業指導和職業介紹服務。各地在每年春節後開展以幫助進城求職農民找工作為主題的「春風行動」，公共就業服務機構全部向農村勞動者開放，免費提供政策諮詢、就業信息、就業指導和職業介紹服務，幾年來，各級公共就業服務機構共為2600多萬農民工提供了免費就業服務。同時，加強對勞動力市場秩序的清理整頓，嚴厲打擊「黑職介」，取締「黑職介」1.24萬戶。
2.農民工職業技能培訓廣泛開展，農民工素質不斷提高
「十一五」期間，國家大力開展農民工職業技能培訓工作，僅2006年和2007年，勞動保障、教育、農業、科技、扶貧等部門開展的農村勞動力轉移培訓計劃、技能就業計劃、陽光工程、全國鄉鎮企業藍色證書培訓工程、星火計劃、雨露計劃、「千校百萬」進城務工青年培訓計劃等農民工培訓項目，就培訓了農民工6000多萬人次，有力地促進了農民工職業技能水平的普遍提高和農村勞動力的轉移就業。
3.農民工工資拖欠現象得到明顯遏制，工資水平逐步提高
近幾年來，各級政府高度重視農民工工資拖欠問題，制定了一系列政策措施，並已取得明顯成效。通過聯合執法、集中整治和日常督查等措施，共清理補發農民工工資約440多億元。全國普遍以建築行業為重點建立了工資保證金制度和工資支付監控制度，欠薪投訴大幅下降。2009年以受僱形式從業的外出農民工中，被僱主或單位拖欠工資的僅佔1.8%，比2008年的4.1%下降了2.3個百分點。另外，國家最低工資標準的不斷提高，促進了農民工工資水平的持續增長。2009年，外出農民工月平均收入為1417元，比上年增加77元，同比增長5.7%。從輸出地統計看，農民工工資性收入已佔到農民人均純收入的三分之一。
4.農民工勞動合同籤訂率逐步提高，勞動管理不斷加強。
隨著《勞動合同法》的制定和實施，特別是以農民工籤訂勞動合同為重點的「春暖行動」的順利開展，農民工勞動合同籤訂率有了明顯的提高。截至2010年末，全國規模以上企業勞動合同籤訂率達97%，上海、深圳等地農民工勞動合同籤訂率已達到90%以上，並帶動了農民工參加社會保險比例的提高。2005年末，參加工傷、醫療保險的農民工人數分別為1252萬人、489萬人；2006年末，參加養老保險的農民工人數為1417萬人；到2010年末，農民工參加養老、醫療、工傷、失業等各項保險人數分別達3284萬人、4583萬人、6329萬人、1990萬人。
另外，在勞動執法監察方面也得到加強，國家連續兩年在全國範圍內以鄉村小磚窯、小煤窯、小礦山、小作坊為重點，開展了「整治非法用工、打擊違法犯罪」的專項行動，對拐騙民工、強迫勞動、使用童工等違法行為進行重點查處，取得了明顯的成效。對零散和小規模就業的農民工改變過去投親靠友、口頭協議和家族式管理的用工方式，向規範的契約化合同式管理轉變；在流動性大、季節性強、籤約時間短、工作時間彈性大的行業，制定和推廣適合農民工的簡易勞動合同文本；廣泛進行勞動合同法制宣傳，嚴格開展督促檢查，努力提高勞動合同籤訂率。
5.農民工勞動權益保障機制逐步健全，農民工的合法權益得到保護
近幾年，國家大力健全農民工勞動權益保障機制，切實保護農民工的合法權益。一是各級政府都建立了農民工工作協調機制，初步形成了政府統一領導、部門分工負責、上下聯通、區域協作的工作網絡。各有關部門出臺了一系列保護農民工的政策法規。重慶、河南、山西、江蘇、雲南等地還制定了農民工權益保障辦法或條例。二是農民工已成為法律服務和法律援助的重點對象。全國各級法律援助機構5萬多個，農民工法律援助工作網絡已經基本形成，使更多的農民工通過司法手段維護了自身的合法權益。各地工青婦組織，發揮各自優勢，幫助農民工解決生產生活中的困難和問題，維護農民工的權益。
二 農民工就業存在的問題
儘管在「十一五」期間我國農民工就業工作取得了比較大的成就，在政策體系建設和勞動權益保護方面都有了一定的突破，但是，由於我國農民工數量巨大，就業面臨的情況複雜，目前我國農民工就業工作依然存在一些不可忽視的問題。
（一）農民工勞動權益保護制度不健全
1.農民工工資水平偏低
隨著經濟的發展和人均收入水平的提高，近些年來我國各地農民工的工資水平有一定程度的提高。「十一五」前四年，全國企業在崗職工平均工資年均增長15.4%，農民工工資年均增長12.8%，是歷史上增長最快的時期。「十一五」時期，我國基本解決了建設領域農民工工資歷史拖欠和國有企業工資歷史拖欠問題，共分別清償337億元和665.4億元，但總體而言，仍處於較低的水平，且增長緩慢。目前的農民工平均工資水平大大低於城鎮職工平均工資水平，滯後於經濟發展。
2.勞動用工管理不規範
目前，一些地方私營企業勞動用工管理較為混亂，部分私營企業主勞動保障法制觀念淡薄，只注重經濟效益，不重視職工的合法權益，違反國家勞動法律現象十分突出。
(1)勞動合同不規範。一些私營企業主違反《勞動法》的有關規定，採取欺騙的手段，在與職工籤訂的合同上做文章；有的不籤訂工作內容和時間；有的不籤訂勞動保護和勞動條件；有的不籤訂違約責任；有的即使籤訂合同，協議往往只規定或強迫勞動者應承擔的義務和用工方面的權利，對勞動者的合法權益卻避而不談。
(2)管理野蠻粗暴。有些私營企業主不尊重職工起碼的人身權利，動輒就訓斥、罰款，甚至打罵工人。
(3)不參加社會保險。《勞動法》明文規定：「用人單位和勞動者必須依法參加社會保險，繳納社會保險費。」但不少私營企業以種種理由搪塞，不參加社會保險，有的即使參保，也僅是企業老闆和領導班子成員，職工的「生老病死」無人管。比如，某地一家私營企業在招工時就明確規定，不參加社會保險，讓職工籤訂生死合同，在打工期間，患病、負傷均由職工自己負責。
3.農民工維權渠道不暢通
儘管近年來國家為保障農民工合法權益做了不少努力，國務院還專門下發了《關於解決農民工問題的若干意見》，勞動和社會保障部、司法部、建設部、最高人民法院等也都相繼出臺了有關農民工的政策性文件和法律規定。但是，農民工維權成本依然居高不下，維權渠道依然不暢通。農民工維權在現實中有多種渠道，其中，通過司法途徑是解決問題的渠道之一。但遺憾的是，在現實中，司法途徑時間周期長、成本高。一件案子從立案到審理少則三五個月，多則三五年，事情久拖不決，即使費盡九牛二虎之力，案件判決農民工勝訴，但是結果卻不容樂觀，許多時候是贏了官司輸了錢，得到的只是一張法律白條。由於依法維權需要付出的成本太高，且程序繁瑣、處理時限過長，而且付出巨額成本後許多權利仍不能得到維護，或者處理結果不能彌補其維權過程中付出的巨額成本，所以許多農民工不願意通過勞動監察、勞動仲裁以及訴訟等合法方式解決勞動爭議。
4.農民工勞動安全條件差
（1）勞動時間長、強度大、報酬低。不少私營企業以銷定產、突擊性生產多，企業主隨意延長職工的勞動時間，一天幹十幾個小時，有的甚至連續幾天加班加點，超時超強度勞動，使職工處於極度疲憊之中，身心健康受到嚴重損害。同時，職工工資普遍較低，有的還達不到當地最低工資標準。
（2）勞動條件差。有些私營企業主急功近利，無視安全生產的法律法規，對有毒、高噪音、危險性大的生產車間不採取防護措施，甚至明文規定「發生工傷事故責任自負」、「醫藥費不予報銷」等霸王條款。
（二）就業公共服務無法滿足農民工轉移就業需求
1.就業信息服務不到位
近兩年來，政府的公共就業服務體系在解決農民工就業問題上發揮的作用越來越大。但與我國龐大和複雜的農民工就業需求相比，政府對農民工的公共就業信息服務仍然不到位。首先，公共就業服務體系在農村基礎薄弱。我國的公共就業服務體系主要是為城鎮居民建立的，目前城市的市、區、街道、社區四級就業服務網絡已比較完善，而鄉鎮的就業服務工作卻還十分薄弱。不少省份的公共就業服務體系還沒有延伸到農村，鄉鎮和村兩級普遍沒有就業服務機構，相關的政策措施和用工信息難以及時傳遞到農民工手中。其次，權威性、指導性的公共就業信息發布不夠。沒有建立起完善的農民工就業統計和信息發布制度，更沒有就業預警機制。各級公共就業服務機構之間缺乏溝通，信息網絡不能互聯互通。面向農民工的就業信息，不僅縱向短路，難以「進村入戶」，而且橫向阻隔，信息不能共享。
2.職業技能培訓不足
農民工普遍文化水平不高，掌握的工作技能有限，大多數農民工沒有一技之長，在勞動力市場缺乏競爭力，所以急需加大對農民工工作技能培訓的力度，增強農民工在勞動力市場上的競爭力。但是目前對農民工的技能培訓存在時間短、質量差、針對性不強等問題，許多培訓與實際生產脫離，不能滿足企業對技能人才的迫切需要；同時，農民工培訓的設施不夠完善，師資力量缺乏，不能很好地完成對農民工的工作技能培訓；而且由於農民工的文化水平限制，大部分人的培訓熱情並不高，培訓意識十分薄弱。企業出於自身原因以及財務資金方面的壓力，也沒有很好地履行對在職農民工的技能培訓義務，基本上忽視了對農民工的技能培訓。
3.就業服務針對性差
目前，以城市居民為主要服務對象的就業服務模式不能適應農民工的就業需求。一些城市公共就業服務機構雖然對農民工免費服務，但多以自發零散來城市求職和城市中打算轉崗的農民工為對象，服務方式主要是通過組織招聘洽談會或登記介紹。這種方式一般等待周期長、花費大、成本高，而農民工的流動性較大，對這種方式等不起、耗不起。此外，這種方式對於臨時工或低層次的勞動力也不適用。
（三）受戶籍制度制約，以隨遷子女教育和社會保障為主的基本公共需求難以滿足
1.農民工隨遷子女教育難以保障
新生代農民工基於自身閱歷和切身體驗，對子女受教育的期望都非常高。他們中越來越多的人正是為了讓子女能夠在城市接受更好的教育而選擇在務工地就業和定居的。隨著新生代農民工年齡的增長，他們中越來越多的人將步入育齡階段，與此相伴的隨遷子女教育問題，也必將越來越成為他們在務工地穩定就業、生活不得不面對的現實性、緊迫性問題。
2.農民工社會保障水平較低
國際社會的成功經驗表明，社會保障替代土地保障，是農民實現從農村遷移到城市、從農業轉向非農業的一個不可或缺的基本條件。然而，據調查，目前新生代農民工中，享有養老、醫療、失業保險的比例分別為21.3％、34.8％和8.5％，且不說企業的繳費標準大多以各地的繳費下線為準，單是城市最低生活保障的保障對象也只是當地城市戶籍人口，農民工基本上沒有享受該項保障的權利。顯然，目前新生代農民工實際享有的社會保障水平，與他們企盼在務工地城市穩定就業和生活的訴求之間的距離還相當懸殊。
（四）勞動合同籤訂率低、欠薪時有發生
共同的經濟社會環境，同樣的農民工身份，差距不大的人力資本狀況，使新生代農民工在基本勞動權益實現上與傳統農民工相比雖然有所提高，但是總體境況相似，仍舊普遍面臨著一些共同的亟待解決的基本問題。這些問題突出表現在勞動合同籤訂率低、欠薪時有發生、職業衛生健康保障不夠等方面。據一項在廣東的調查，2009年，新生代農民工的勞動合同籤訂率只有61.6％；遭遇工資拖欠的人所佔比例為7.1％；人均拖欠工資1538.8元，差不多相當於人均1.5個月的工資。另據國家人口計生委發布的2009年流動人口監測報告，60%的農村流動人口就業於工作條件差、職業病發生率高和工傷事故頻發的低薪、高危行業。同時，據調查，新生代農民工發生工傷事故時，僅有60%的用人單位為其支付醫療費用。其中，服務業最差，這一比例只有47.3%。
（五）用工環境惡劣，侵犯農民工合法勞動權益
儘管國家已經出臺了一系列法律法規禁止企業採取任何方式侵害農民工的合法權益，但是仍然有部分企業鑽法律空當，以侵害農民工的合法權益來獲取自身的發展，而且此等現象屢禁不止。不法企業侵害農民工權益的方式主要是以隨意剋扣農民工的工資、欠薪逃匿為主，而建築業是剋扣工資比較嚴重的行業。另外，一些地方和企業利用農民工權益保護意識淡薄的弱點，經常安排農民工加班加點，佔用他們節假日休息時間，並且以各種理由拒絕支付加班工資。部分企業對農民工的勞動保護重視不夠，很多農民工從事高危行業而沒有必要的防護措施，導致職業病和工傷事故頻頻發生。同時，由於勞動合同籤訂率低且不規範等原因，農民工發生職業病和工傷後很難獲得及時、足額的補償。
（六）農民工的教育程度和職業技能水平滯後於城市勞動力市場的需求
據中國勞動力市場網發布的信息，2009年城市勞動力市場對高中及以上文化程度的勞動力需求佔總需求的60.2％，對初中及以下文化程度的勞動力需求僅佔39.8％。然而，據當前已有的調查數據綜合判斷，在新生代農民工中，具有高中及以上文化程度的只有三成左右。同時，城市勞動力市場中需求量最大的是受過專門職業教育，具有一定專業技能的中專、職高和技校水平的勞動力，這部分佔總需求的56.6％，而在新生代農民工中這部分人只有二成左右。也就是說，在知識和技能逐漸代替簡單體力勞動作為勞動力市場選擇標準的背景下，如果新生代農民工的教育和技能水平不能獲得比勞動力市場需求更快的發展，按照他們目前的技能水平估算，只有大約三成的人能夠在城市長期穩定就業。
（七）職業選擇迷茫、職業規劃欠缺、學習培訓的需求難以有效實現
新生代農民工大多剛邁出中學校門，他們帶著對傳媒中、社會上成功人士的羨慕和崇拜，期盼通過自身的努力實現美好的夢想。但是，他們的心智發展尚未成熟、思想尚未穩定、身份認同尚不清晰，面對鋪天蓋地、瞬息萬變的信息和複雜的社會環境，確定具體職業發展目標的能力仍舊不足；加上家庭小型化帶來的更低挫折耐受力，他們制定及實施職業規劃的能力更低。同時，他們繼續學習的願望非常強烈，據調查，69.7%的人表示迫切需要了解專業技能知識，54.7%的人表示需要學習法律知識，47.8%的人表示希望提升文化知識，但是，由於閒暇時間較少、下班時間較晚、學習培訓機構距離較遠等因素，導致他們能夠便捷、安全、有效接受專業學習培訓的渠道嚴重匱乏。在上述因素下，新生代農民工的職業發展目標、就業單位頻繁變換，學習培訓的專業技能缺少可持續性或者不適應市場需求。這既浪費了他們大量的人力、物力和時間，又不利於其人力資本的積累和企業用工的穩定。
（八）情感、精神的強烈需求不能很好地滿足
新生代農民工正處在交友、戀愛、結婚的黃金期。同時，他們剛走出校門，仍處於「半成人」階段，對思想溝通和情感交流的需求更強。由於上班時間長、接觸面較窄、工資收入低、就業行業農民工男女比例失調（建築業和製造業男性多、服務業女性多），這就使他們普遍面臨想交友沒時間、想戀愛沒人選、想傾訴沒對象的困境，再加上企業管理和文化建設的不足，以及社會人文關懷的欠缺，婚戀和精神情感成為困擾他們的首要心理問題。據中國青少年研究中心的調查，「感情孤獨」已成為新生代農民工面臨的主要困惑，在北京建築業接受調查的農民工中，超過七成將「感情孤獨」作為困難的首選。在實地調研中，透過一些新生代農民工略帶羞澀的話語，常讓我們感到其內心閃爍的隱痛和不安。
三 「十二五」農民工就業面臨的新形勢
「十二五」期間，我國的農民工總量仍將繼續增長。如有關數據預示，到2015年，農村勞動力轉移人數將達26033萬人，外出務工人數將達17533萬人。此外，「十二五」期間，農村勞動力轉移人數將增加3000多萬人，而外出務工人數也將增加3000萬人左右。「十二五」期間，隨著我國社會經濟各方面的進一步發展，給農民工就業帶來了機會的同時也為其帶來了較大的挑戰。
（一）「十二五」期間，農民工需求總量和供給總量都將進一步增大
一方面，「十二五」期間，我國仍然處於工業化、城鎮化飛速發展時期。據中國社科院發布的城市藍皮書相關資料顯示，截至2009年，我國的城鎮化率為46.6%，預計到2015年，我國城鎮化率將達到52%左右。此外，隨著產業結構的調整，服務業比重也會進一步提高。這將為擴大農民工就業提供強大的持續支撐，農民工就業吸納能力將進一步增強。另一方面，據2010年度人力資源和社會保障部的發展統計公報顯示，2010年全國農民工總量為24223萬，其中外出農民工數量為15335萬人。據有關的預測顯示，農民工總量和外出農民工數量2015年將分別達到26033萬和17533萬人。
（二）「十二五」期間，隨著經濟發展方式的轉變，將對農民工的素質提出更高的要求
部分企業很可能面臨結構性失業的問題。農民工的教育程度和專業技能水平滯後於城市勞動力市場的需求，是阻礙其在城市長期穩定就業的關鍵性問題。農民工的受教育程度、技術能力、法律意識、市場競爭意識等相對於現代化產業發展對勞動者素質的要求來說還存在著差距。如何妥善解決經濟發展方式的轉變帶來的結構性失業問題，如何提高勞動者素質以滿足經濟發展方式的要求，這將是我們「十二五」期間需要重點關注和解決的問題。
（三）後金融危機時期的國內外環境將對我國經濟和就業產生重大影響，這種影響也勢必影響到農民工的就業形勢
在過去的幾年裡，各國經濟都經歷了一個大致「V」形的變化，但是，更重要的一點是各國已經開始了經濟發展方式的轉變。雖然我國最先從這次國際金融危機中走出來，但後金融危機的大環境仍影響著我國經濟，尤其是那些倚重出口的勞動密集型產業。這些能吸納大量農民工就業的產業的萎縮也導致了農民工就業崗位的減少。另外，隨著經濟發展方式的轉變，比如低碳經濟的發展，將導致低碳經濟就業取代一些傳統的就業。
（四）農村剩餘勞動力就業壓力依然比較大
「十二五」期間，我國農村可轉移的勞動力中，40歲以上的中年勞動力佔到很大一部分，這些勞動力具備的知識、技能往往在勞動力市場上只能得到很低的報酬，加之現在外出就業的機會成本增高，其選擇外出就業的可能性大大降低。由此，這部分農村剩餘勞動力的就業壓力依舊很大。
（五）「十二五」期間，農民工工資將呈現趨勢性上漲
過去的幾年裡，珠三角、長三角等沿海加工製造業密集地區相繼出現用工緊張。內地一些經濟發展較快的地區，也出現了不同程度的缺工現象。目前，勞動力市場上不僅技工嚴重短缺，而且普工緊缺也呈常態化；季節性用工短缺與一些行業常年性缺工並存。需求的旺盛必然會帶動農民工工資的上升。國務院發展研究中心的調查表明，近年來，農民工收入出現了較快增長。2005年與2009年相比，外出農民工月平均收入由872元提高到1417元，年均增長12.9%。農民工工資水平的上漲，除了國家經濟增長較快、就業需求比較旺盛的原因外，更重要的原因是農村富餘勞動力供給特徵發生了變化，即從過去的無限供給階段轉為有限剩餘、有限供給階段。這種有限剩餘的農村勞動力供給特徵通過絕對工資水平上漲和局部勞動力供求緊張等方式體現出來，農民工工資趨勢性上漲將在「十二五」期間有所加強。
（六）「十二五」期間，農民工的社會保障形勢仍然嚴峻
據一項在廣東的調查，2009年，新生代農民工的勞動合同籤訂率只有61.6%，遭遇工資拖欠的人所佔比例為7.1%，人均拖欠工資1538.8元，差不多相當於人均1.5個月的工資。另據國家人口計生委發布的2009年流動人口監測報告，60%的農業流動人口就業於工作條件差、職業病發生率高和工傷事故頻發的低薪高危行業。同時，據調查，新生代農民工發生工傷事故時，僅有60%的用人單位為其支付醫療費用。農民工不能平等地享受城市公共服務，社會保障權益得不到有效保障。
（七）「十二五」期間，我國的戶籍制度和農村土地承包製度的問題對農民工就業仍將影響很大
影響農民工就業的制度問題突出表現在城鄉對立的二元戶籍制度、缺乏流動性的農村土地承包製度。一方面，戶籍制度的問題。多年以來，我國的戶籍管理制度一直是影響農村剩餘勞動力轉移就業的主要障礙之一。戶籍制度的改革從目前的情況來看，「十二五」期間將不會有徹底性的變化。另一方面，農村土地承包製度的問題。目前中國農村的土地流轉面臨著許多障礙，從而導致農民的權益得不到保障。如：我國土地所有權制度不利於土地流轉，農村土地所有權的實現形式也不完善，政府對土地流轉的幹預在某些方面存在過度的問題。這些問題在「十二五」期間也依舊存在。
（八）「十二五」期間新生代農民工的就業成為重點
新生代農民工日益成為農民工群體的主力軍，他們在就業取向、價值目標、生活習慣等方面與第一代農民工相比有很大的區別。在「十二五」期間，隨著時間的推移，較「十一五」新增的農民工基本上都是新生代農民工。因此，在「十二五」期間，新生代農民工總量更多。在職業狀況方面，第二代農民工對自己的生活條件和生活水平有著更高的要求，從而，他們更願意從事輕鬆而待遇好的職業，故其從事服務業的比率較大。在社會資本方面，他們也擅長發揮自己的優勢，善於利用現代化的傳媒工具與別人溝通，更加注重社會資本的積累。
四 新形勢下做好農民工轉移就業的對策建議
新形勢下，做好農民工轉移就業的工作，具有重大的現實意義和戰略意義。農民工就業具有脆弱性和不穩定性，要繼續堅持深化改革、調整結構、統籌城鄉，將促進就業作為經濟社會發展的優先目標，實施更加積極的就業政策，加強財政政策、貨幣政策、產業政策與就業政策的協調配合，全方位促進就業增長，確保農民工就業形勢和就業轉移的穩定，牢固樹立「就業優先」的理念，把農民工就業轉移的發展規劃落到實處。
（一）進一步加強農民工就業工作的領導，加大投入和宣傳力度
1.切實加強就業工作的領導
牢固樹立「就業優先」的理念，建立促進農民工就業的目標責任制；統籌協調產業政策與就業政策，制定促進農民工轉移就業的中長期規劃和年度工作計劃。加強組織建設，更好地發揮國務院就業工作部際聯席會議的作用，形成農村勞動力轉移工作合力，共同做好促進和穩定農民工就業工作。
2.加大資金投入，改善就業環境，擴大和穩定就業
各級政府要實行有利於促進農民工轉移就業的財政政策，安排用於職業介紹、職業培訓、小額貸款等方面的就業專項資金，扶持公共就業服務來促進就業；要增加對就業工作平臺和場所以及信息化建設的投入；要增加對職業培訓和實訓基地的投入，加大對吸納困難群體就業的企業補貼，進一步發揮失業保險基金在促進和穩定就業中的作用。
3.加強就業政策宣傳，推進《就業促進法》的貫徹執行
進一步加強宣傳，使社會各界及時準確了解就業政策的具體內容和實施細則，使各項政策走進基層，走進群眾；使廣大農民工就業者增強各方面的法律意識和法制觀念，正確認識就業形勢，轉變舊就業觀念，建立新就業觀念。
（二）實施就業優先的宏觀經濟政策，全方位促進農民工就業轉移
實施更加有利於促進農民工轉移就業的經濟發展政策、財政保障政策、稅收優惠政策、金融支持政策等綜合性的經濟政策。
1.實行更加有利於促進就業的經濟發展政策
調整過剩產能，把促進小企業發展作為產業政策的重要抓手，使產業政策與就業政策協調發展；推進結構升級和扶持就業創業相協調，進一步提升就業吸納能力；鼓勵發展勞動密集型產業和服務業，扶持中小企業，鼓勵、支持、引導非公有制經濟尤其是勞動密集型民營企業發展，增加就業崗位，拓寬農民工就業渠道。
2.實行更加有利於促進就業的財政保障政策
財政政策繼續發揮公共投資作用，同時逐步轉向側重於結構性減稅和向民生支出傾斜的政策，更好地促進農民工轉移就業。進一步為小企業提供支持，向勞動密集型產業傾斜，加大財政政策對弱勢群體的扶持力度，加強對預防失業和穩定就業的支持力度，以有效增加農民工就業。
3.實行更加有利於促進就業的稅收優惠政策
要充分發揮稅收優惠政策在促進就業中的作用，對符合法定條件的企業和人員依法給予稅收優惠，並對從事個體經營的失業人員和殘疾人免除行政事業性收費，以鼓勵勞動者創業和企業增加就業崗位，促進農民工就業轉移。
4.實行更加有利於促進就業的金融支持政策
堅持區別對待、有保有壓的信貸政策，積極鼓勵和引導金融機構對就業和再就業的信貸支持，繼續引導金融機構做好小額擔保貸款、助學貸款，加大對農民工等特殊人群實現就業和再就業的金融服務。同時，進一步加強社會信用體系建設，積極推進農民工信用建設。
5.實行更加有利於促進就業和減少失業的對外貿易政策
將對我國農民工就業的影響作為制定、調整貨物和服務進出口政策，調整匯率變化，以及處理貿易爭端的重要依據之一。對受貿易摩擦影響較大的行業或企業，適時採取稅收減免等保護措施，儘量減少農民工大規模失業現象。
6.實施鼓勵農民工多渠道、多形式就業轉移的扶持政策
廣開就業門路，通過優惠政策和就業服務扶持勞動者自主創業、自謀職業和靈活就業，加快完善和實施與靈活就業相適應的勞動關係、工資支付和社會保險等政策，為靈活就業人員提供幫助和服務。
（三）突出重點群體，統籌做好農民工就業轉移工作
要根據各個就業群體不同時期的不同狀況進行統籌安排，做好農業富餘勞動力轉移就業和創業帶動就業工作。
1.促進統籌城鄉和區域就業的協調發展
建立健全城鄉勞動者平等就業的制度，縮小直至消除勞動者城鄉就業差別，實現平等就業；支持區域經濟發展，鼓勵區域協作，統籌協調不同地區就業的均衡增長；支持少數民族地區發展經濟，擴大就業。
2.切實做好農業富餘勞動力轉移就業工作
完善城鄉統籌的公平就業制度，形成培訓、就業服務、維權「三位一體」的工作模式，為農業富餘勞動力轉移就業提供優質的就業服務。採取各種措施促進其穩定就業，並從貸款發放、稅費減免、工商登記、信息諮詢等方面，積極支持農民工返鄉創業，鼓勵和規範發展靈活就業，有效保護農民工就業的合法權益。
3.加強組織領導，完善政策體系，改善創業環境，健全創業培訓體系，提高農民工創業能力
降低市場準入門檻，強化政策扶持，拓寬融資渠道，制定促進農民工轉移就業的優惠政策。加強輿論引導，弘揚創業精神，選樹一批農民工創業典型，營造和諧創業環境和良好輿論氛圍。
4.加強產業結構調整，實現農村勞動力在農業內部轉移
當前，城市化水平尚不高，城區吸納承受能力有限，農村勞動力的轉移需要在農村內部大量進行。必須加大農業結構調整力度，提高傳統農業的質量和效益，增強農業內部吸納勞動力的能力。利用農業的土地和環境空間優勢，發展高新農業、特色農業，這既是農民增收和固本之舉，也是轉移農村勞動力的一條現實途徑。
（四）健全面向農民工的職業技能培訓制度，不斷提高農民工素質就業的能力和水平
1.健全面向全體農民工的職業技能培訓制度
動員技工院校和各類培訓機構，統籌推動就業前培訓、在職培訓、再就業培訓和創業培訓等各類培訓，加快構建農民工職業培訓體系。緊密聯繫市場及用工企業需要，加強專業對口培訓，使所有有培訓需求的農民工都能結合市場需求和職業需要得到有針對性的培訓，不斷提升自身職業技能水平，及時掌握新技能，為實現就業和穩定就業打好基礎。
2.根據農民工就業需求實施分類培訓，完善培訓體系，促進農民工素質就業
重點開展企業吸納農民工培訓、勞動預備制培訓和創業培訓，努力實現「培訓一人、就業一人」和「就業一人、培訓一人」的目標。對企業新錄用農民工，根據企業崗位要求，重點開展崗位培訓。對其中有創業願望並具備一定創業條件的農民工，組織開展創業培訓。
（五）完善農民工就業服務，強化服務能力，提高服務效率質量
1.健全體系
建立完善統一的人力資源市場體系，整合和加強現有農民工就業服務機構，確立服務屬性，建立健全由省、市、縣三級綜合性農民工就業服務機構和街道（鄉鎮）、社區基層服務機構組成的農民工就業服務體系。
2.完善制度
健全農民工轉移就業服務制度體系，全面落實對農民工的免費服務制度、對就業困難的農村人口的就業援助制度、對農民工和用人單位的就業與失業管理制度、對特定農民工群體的專項服務制度和對社會的市場供求信息服務制度。
3.提升能力
各級農民工就業服務機構在服務場所、服務功能、信息網絡和內部管理等方面得到全面系統的加強，人員隊伍得到充實，服務能力得到全面提高，「人本服務」理念得到全面貫徹，推進就業服務效率進一步提高，質量進一步提升。
4.統一網絡
統一建立覆蓋促進就業全領域的農民工就業服務信息網絡，並使就業服務信息網絡與社會保障網絡實現聯通，在「十二五」時期實現全國聯網。
5.規範行業
規範社會中介、培訓機構的管理，培育多元化的農村勞動力轉移載體，構建農村勞動力自由流動的有效機制；規範社會中介行業的發展，出臺加快人力資源服務業發展的意見；建立市場監管信息系統，繼續開展清理整頓人力資源市場秩序專項活動，加強勞動保障監察力度；切實保障農民工就業轉移在各服務行業的有效進行。
（六）加強農民工就業轉移調控力度，努力穩定就業
1.建立農民工就業和失業的評估制度
在制定社會經濟發展戰略、改革經濟制度、制定宏觀政策措施時，對預期的就業影響進行評估：對有利於就業總量目標實現的，積極鼓勵；對可能導致農民工失業率大幅攀升的，要採取相應的保障措施。
2.建立農民工失業預警機制
總結在應對國際金融危機衝擊中應對失業的應急政策措施的經驗，建立農民工失業預警機制。在國內外經濟形勢變化對就業直接產生較大影響時，及時調整經濟發展政策，從源頭上控制農民工大規模失業。
3.努力穩定就業
當全國或局部地區出現失業農民工人群過多、過於集中時，有應急的預案和過渡性的措施，保持就業局勢的基本穩定，包括採取多種手段和措施減少失業，加強對關閉破產企業、淘汰落後產能和節能減排等過程中農民工安置情況的監測。
4.調控失業
規範企業裁員行為，規範國有企業的社會責任，使其儘可能做到不裁員或少裁員；規範勞動密集型企業的社會責任，使其出臺穩定的裁員政策和步驟。必要時，實施減輕企業負擔的穩定就業政策，努力保持農民工就業局勢基本穩定。
作者簡介：
張一名，中國勞動保障科學研究院研究員；戰夢霞，中國勞動保障科學研究院副研究員。
摘自《中國人力資源發展報告（2011~2012）》社會科學文獻出版社