【思想匯】
編者按：
義務教育學校實施績效工資政策已經十年。十年來，義務教育學校教師出現了明顯的變化，教師流失率降低、穩定性增強，政策效果逐步顯現。但與此同時，也有一線教育工作者反映，績效工資政策仍然面臨一些新的困難和問題，亟須從改革層面和實施層面加以完善。「義務教育學校績效工資政策實施情況分析評估研究」先後在2013年和2018年進行，調研結果對我們深入了解這一政策在具體的實施過程中究竟存在哪些問題和困惑，又應該從哪些方面改進，進行了分析，提供了答案，具有一定的借鑑意義。
問題和困惑
績效工資政策實施十年來，各地不斷深化義務教育學校績效工資制度改革，教師工資待遇保障機制不斷得到優化，績效工資分配與崗位業績關聯度增強，調動了廣大義務教育學校教師的工作積極性、創造性，教師流失率降低、穩定性增強。但也有一線教育工作者反映績效工資政策仍面臨困難和問題，對此，我們通過調研，認為主要集中在以下幾個方面：
績效工資與基本工資增長速度不平衡。
從各地調研看，按照國家要求，各地均實施義務教育學校教師績效工資制度，工資結構逐步體現教師工作績效，但近五年出現績效工資增長速度放緩的現象。調研發現，從2009年到2013年，各地教師月平均績效工資增長速度遠高於基本工資增長速度，為60%。從2013年到2018年，教師月平均績效工資水平持續穩步增長，從1165.9元增加到1632.8元，五年間增加了466.9元，月平均績效工資增長了40%，但增長速度低於基本工資增長速度(56%)。
基本工資和績效工資不平衡的增長速度會影響績效工資政策的實施效果。2009年到2013年，各地績效工資佔總工資比例從10%提高到38%左右，到2018年，佔比下降為36%。基本工資增長主要源於2015和2018年兩次國家事業單位從業人員的基本工資標準調整，且工資極差拉大，影響了績效工資的力度和政策效果。在調查中，教師認為在實施績效工資政策中最多的問題是「地方教育經費有限，實施缺乏保障」，其次是「績效工資一刀切，籌措能力強的學校教師收入反而降低」。在調研中發現一些地方片面落實獎勵性績效工資政策，在沒有增加績效工資總量的情況下，從獎勵性績效工資中預先提取一定份額的資金，作為班主任、農村教師和校長等特殊崗位的津貼補貼，剩餘部分才根據考核情況進行分配，績效工資力度減弱。
學校在績效工資實施方面缺乏自主權。
學校在教師績效工資實施方面缺乏自主調整權，很難根據自己學校的實際情況，對教師的績效進行考核獎勵。從不同辦學主體學校看，區屬學校教師月績效工資佔總工資比重相對較高，佔42%，其他類型學校在31-37%之間。近五年，所有類型學校的績效工資佔比均出現不同程度下降。2013到2018年，基礎性績效工資與獎勵性績效工資結構比例穩定，分別佔67%和33%。國家政策建議基礎性績效工資與獎勵性績效工資的比例為70%和30%。從各地實際落實情況看，獎勵性績效工資比例有所增加，基礎性績效工資比例有所下降。在實地調研中，一些中小學反映，希望能夠增加學校在績效政策方面的自主權，而不是按照上級管理部門確定的參考標準，統一執行。
雖然傾斜力度加大，但鎮鄉接合區和村莊學校教師績效工資水平仍然偏低。
義務教育階段教師績效工資水平持續穩步上升，農村教師月績效工資漲幅最大，達到47.8%，縣鎮次之。教師績效工資向鄉村地區傾斜。但從總體水平看，城市和縣鎮教師月平均績效工資水平較高，農村學校教師月平均績效工資水平偏低，其中村莊和鎮鄉接合區學校教師月績效工資水平明顯偏低。從績效工資對教師流失率的影響看，發現相對於鎮區和鄉村，城區教師工資和績效工資水平相對高，其教師流失率更低，穩定程度更為明顯。
在對教師進行關於目前的績效工資政策是否向農村教師傾斜的問題調查中，41%的教師表示認同，29%的教師表示不認同，還有30%的教師對此表示不清楚。通過與2013年的調查數據進行對比，可以發現績效工資向農村教師傾斜的政策已經得到了越來越多教師的認可，收到了比較好的效果。當然，也存在一部分教師對政策不了解的情況。
對班主任的激勵作用不夠。
近五年，班主任的績效工資水平和獎勵性績效工資水平均顯著低於非班主任。2013年之前，班主任教師績效工資水平稍高於一般教師但不顯著。2018年調查中，班主任老師大多數為年輕教師，年齡在35歲及以下、教齡在10年以下的佔36.9%，年齡在41歲及以上、教齡在26年及以上的僅佔14.4%。班主任教師年輕、教齡低、職稱低等原因造成班主任的績效工資和獎勵性績效工資均顯著低於非班主任。分城鄉看，普遍存在班主任教師較為年輕的情況，在農村地區更為明顯，突出反映了很多教師不願意承擔班主任工作，學校只好安排剛參加工作的年輕教師承擔的現象。
對青年教師的激勵作用不夠。
2013年，不同教齡教師績效工資和獎勵性績效工資均存在顯著差異，主要體現在教齡21年及以上教師顯著高於20年及以下各年齡段教師之間。2018年，不同教齡教師績效工資和獎勵性績效工資均存在顯著差異，這種差異更多地體現在26年及以上教齡教師與25年及以下各年齡段教師之間。此結果表明教師教學經驗時間長、經驗豐富，績效工資水平相對較高。但這種激勵機制不利於激發年輕教師的教育教學工作積極性。
學科教師之間績效工資不平衡。
從不同學科來看，無論是基礎性績效工資，還是獎勵性績效工資，信息技術教師績效工資最高，其次是音體美教師，且差異較為顯著。考慮到信息技術、美術學科任課教師較少，平均教學工作量相對多，在一定程度上體現出了多勞多得的分配方式。進一步分析發現，信息技術、音樂、美術和體育教師主要分布在主城區和鎮中心區學校，而城市和縣鎮教師月平均績效工資水平較高，從而出現信息技術等學科教師平均績效工資水平相對較高的現象，這也從一個側面反映出農村學校教師的結構性短缺問題。
學校校長與其他教師之間績效工資不平衡。
從教師行政職務來看，2013年，副校長(副書記)的月平均績效工資和獎勵性績效工資均最高，其次是學校校長(書記)，教研組長和年級組長高於普通教師。2018年，副校長(副書記)和學校校長(書記)仍然較高，但普通教師顯著高於學校中層幹部的績效工資和獎勵性績效工資。
如何改進
通過調研和分析，我們對完善義務教育教師績效工資有以下幾點建議：
科學合理實施績效工資政策。
建議完善績效工資考核指標體系。一線教師普遍認為績效工資對改善教師教育教學行為有明顯導向和激勵作用，其中導向和激勵作用獲得最多教師認可的三項分別是出勤、做好班主任工作以及改進、完善教育教學。績效工資對抑制違規補課等行為、積極開展教育教學研究、加強教師的溝通與合作、積極參加進修、培訓，提高學歷、積極與家長溝通、指導家教的作用則被認為相對較弱。建議績效工資政策多做增量改革，消除存在的「用我的錢去獎勵別人」的爭議。建議各地貫徹落實國家新的工資標準調整政策和艱苦邊遠地區津貼標準，積極通過增量改革繼續穩步提升鎮鄉結合區和村莊學校教師績效工資水平。
給予學校在績效工資方面一定調控權。
各地基礎性績效工資與獎勵性績效工資比例可有適度彈性。調查中，教師認為合理的基礎性績效工資佔比為67.1%，中位數為70.0%，眾數為80.0%；獎勵性績效工資佔比均值為25.2%，中位數為20.0%，眾數為20.0%。而實際調查數據顯示，基礎性績效工資和獎勵性績效工資的比例權重分別約為66.7%和33.3%，表明教師希望適當增加基礎性績效工資的比例，降低獎勵性績效工資的比例。建議給予學校一些經費使用方面的自主支配權，用於對教師的績效工資進行微調，調動和提升學校積極性。微調機制的建立可以增強學校對教師績效工資的調整和設計能力，轉變同一職稱層級內績效工資無差異化現象，調動青年教師的工作積極性。
加強教師職業道德考核。
在績效考核指標中，教師職業道德不可忽視。從整體上看，調查教師中，學校教師績效考核重點指標主要是學生成績和課時量，教師的職業道德和能夠證明其知識、技能提高的證書不是重點考核指標。學生成績固然重要，但教師的職業道德是立德樹人之本，必須加以重視。單純追求學生的學業成績，會使得教師之間原本就存在的相互競爭關係變得更加激烈，不利於營造良好的教學氛圍。
探索團隊績效考核制度。
鑑於教育教學工作的集體生產特徵，建議地方和學校探索以團隊或者學校為單位的考核制度，增加教師之間的團隊合作精神。調查數據顯示，大多數學校都主要以每個教師單獨考核的方式進行績效考核，而以班級、年級組和學科為單位進行考核則比較少。一些地方高三年級的集體獎勵績效經驗表明，團隊績效確實可以增加學科教師之間的合作精神，提升學生學業的整體發展。
增強績效考核制度的民主和開放性。
針對學校校長與教師之間的工資及績效工資差距，要讓教師知曉工資的分配機制，讓教師積極支持和參與學校績效考核制度制訂與考核過程，打消教師工資及績效工資分配中的疑慮，積極引導教師對績效工資的合理預期。對教師來講，公開民主的申訴渠道是不斷調整績效考核制度的重要路徑，也可以消除教師心中的疑慮。調查發現，大部分教師表示，當他們對學校的績效工資分配方案不滿意時，有申訴渠道來表達他們的意願。但也有一些教師反映當他們對績效工資考核和方案不滿意時，沒有申訴渠道。當然，其中包括一些教師不了解學校給教師提供的申訴渠道。從學校分類看，教學點和非完全小學由於學校規模小以及教師工會組織隸屬於學區中心學校等原因，這些學校教師通過教代會和教師工會組織反映訴求的意願比例低於其他學校。
設置班主任特殊崗位津貼和績效。
建議增加和提升班主任特殊崗位津貼和標準。由於班主任工作的重要性和特殊性，需要吸引優秀、有經驗的教師來擔任，真正發揮班主任崗位的實際工作實效。一些地方的經驗表明，通過增加班主任津貼，可以有效調動教師承擔班主任工作的積極性。
做好績效工資政策的宣傳工作。
實地調研中發現，很多一線教師仍然不是很清楚績效工資政策，一些地方、一些學校、一些教師存在對績效工資政策認識上的偏差或誤解。數據顯示，超過四成的教師表示知道一些學校績效工資考核方案的具體內容、標準和方法，還有接近四成的教師比較清楚或非常清楚學校的績效工資考核方案，但仍有17.6%的教師不清楚學校績效考核方案的具體內容、標準和方法。另外，由於宣傳不到位、理解不深入等原因，有些學校和教師把績效工資政策簡單地理解為漲工資，以至於有些地方在實施績效工資政策時遇到了一些困難。
(作者：安雪慧，系教育部教育發展研究中心區域發展研究部主任、研究員)
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實施績效工資是事業單位收入分配製度改革的重要組成部分。2006年，黨中央、國務院從理順收入分配關係、構建和諧社會的全局出發，決定進行事業單位收入分配製度改革。2008年12月24日國務院辦公廳轉發了人力資源和社會保障部、財政部、教育部《關於義務教育學校實施績效工資的指導意見》(國辦發133號)，決定自2009年1月1日起，義務教育學校率先實施績效工資，這是黨中央、國務院優先發展教育的重大決策，充分體現了黨中央、國務院對廣大教師的親切關懷，是教育改革和發展的重大基礎性工程，是教育人事制度的重大改革。2018年，習近平總書記在全國教育大會上提出，「努力提高教師政治地位、社會地位、職業地位，讓廣大教師享有應有的社會聲望，在教書育人崗位上為黨和人民事業作出新的更大的貢獻。」要求教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教，熱心從教。