拆遷補償協議已籤，遇履行糾紛能「民告官」嗎？
2020-10-31 北京在明律師事務所■本文作者：劉正 北京在明律師事務所
導讀：我國2014年修改、2015年5月1日生效的《行政訴訟法》，將徵收補償協議糾紛納入到行政訴訟的受案範圍內。在明律師在辦理案件中，遇到了一則有趣的案例。被徵收人於2015年5月1日之前與徵收部門籤訂了補償協議，但因補償安置問題擱置了幾年，直至2020年徵收部門才拒絕履行之前已經籤訂的補償協議，被徵收人就履行問題起訴到法院。那麼此時，補償協議履行糾紛應適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序呢？
【案情簡介：2014年籤訂的補償協議遭遇履行糾紛】
家住浙江省金華市婺城區某社區的金先生擁有合法房屋一處。2014年，徵收部門組織實施該社區XX國道南側綠化帶及XX項目建設拆遷工作，金先生的房屋被納入拆遷範圍。
2014年10月31日，金先生與徵收部門達成一致，籤訂了《房屋拆遷安置補償協議》。後金先生依照約定將房屋騰空交付徵收部門，履行了己方義務。
然而到了2020年，金先生卻被徵收部門告知不予安置補償。這一下雙方產生了糾紛，金先生依法起訴到法院。
但此時被告在答辯中就立案受理問題持有異議，徵收部門認為本案應適用民事訴訟程序，在明律師則認為應適用行政訴訟程序繼續下一步審理，這樣才更有利於實質性的化解糾紛。當然，這涉及理論與實踐層面的探討。
【律師評析：補償協議糾紛應統一適用行政訴訟程序】
本案爭議焦點為，該適用民事程序還是行政程序的問題。
依照《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第二十八條的規定，「2015年5月1日後訂立的行政協議發生糾紛的，適用行政訴訟法及本規定。2015年5月1 日前訂立的行政協議發生糾紛的，適用當時的法律、行政法規及司法解釋。」
徵收補償協議屬於行政協議毋庸置疑，因而對方據此認為，此條文涉及行政協議的溯及力問題，故應當據此適用民事訴訟程序。對此，在明律師顯然不贊同，主要有以下兩個論點：
一、案涉補償協議履行糾紛應當作為行政案件受理，屬於人民法院行政訴訟受案範圍
雖然1989年的《行政訴訟法》沒有將行政協議納入行政訴訟的受案範圍，但《最高人民法院關於規範行政案件案由的通知》（法發〔2004〕2號）明確將行政合同作為一種行政行為納入了行政訴訟的受案範圍，並且修改後的《行政訴訟法》第十二條第（十一）項明確規定「認為行政機關不依法履行、未按照約定履行土地房屋徵收補償協議的」屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。
《行政訴訟法》第十二條第（十一）項的規定並未以《行政訴訟法》實施日期為標準，來區分2015年5月1日之前或者之後的土地房屋徵收補償協議案件的性質。且《行政訴訟法》作為行政訴訟程序的基本法，其條文主要系訴訟程序規定，實體規定較少。因此，《行政訴訟法》修改後的條款除非明確規定不溯及既往或者因條款性質不適宜溯及既往，原則上對有關受案範圍、審理程序、裁判種類等屬於法院裁判職權專屬事項的規定，人民法院均應當適用該新的規定作出裁判。
二、2015年5月1日《行政訴訟法》（2014修訂）修改生效之前，法律對行政協議的適用程序並未明確規定，法院適用法律錯誤。
一審法院依照《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》第二十八條規定，認為「補償協議籤訂的時間為2014年10月31日，按照當時的法律規定，因該協議發生糾紛，不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍」。
但是，當時的法律因《行政訴訟法》法律規定空白，對因行政協議發生的糾紛並沒有明確作出規定。部分法院依據行政協議的本質屬於合同的範疇之法理，因而才類推適用，將行政協議納入民事訴訟程序予以解決，但不代表在當時未有法律規定的情況下，必然不屬於人民法院行政訴訟的受案範圍。
對此，在將「行政協議」規定到《行政訴訟法》（2014修訂）中，並於2015年5月1日法律生效之前，以及《最高人民法院關於審理行政協議案件若干問題的規定》生效之前，即「行政協議」仍處於行政訴訟法律規定空白之際，最高人民法院（2017）最高法行申1145號行政裁定就對「關於修改後的《行政訴訟法》實施前籤訂的徵收補償協議能否作為行政案件受理的問題」予以釋明：公民、法人或者其他組織在2015年5月1日以後提起訴訟的，也應當作為行政案件受理立案，而不再作為民事案件受理立案。
最高人民法院在最新作出的（2020）最高法行再105號行政裁定書中再次對此爭議進行了權威解析，這裡摘錄如下：
依照《行政訴訟法》第十二條第一款第十一項的規定，公民、法人或其他組織認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋徵收補償協議等協議的，屬於行政訴訟受案範圍。
……儘管該決定自2015年5月1日起施行，但一概以此時間為界認定因行政協議產生的爭議是否屬於行政訴訟受案範圍並不確當，一個重要原因是修改前的《行政訴訟法》明確列舉行政訴訟受案範圍的第十一條第一款在其第八項作了兜底規定。
行政協議系行政機關的一種行政活動方式。同其他行政行為一樣，其目的皆為實現公共利益或行政管理目標，所形成的皆為行政法律關係，即行政法上的權利義務關係。
本院於2004年1月14日下發的《最高人民法院關於規範行政案件案由的通知》所附「行政行為種類」第十二項即為「行政合同」。
司法實踐顯示行政協議案件在較長時間內已被作為一類行政案件受理。由於行政協議兼具公法性和私法性的雙重屬性，且由於行政訴訟起步較晚，司法實踐亦顯示存在將此類案件作為民事案件受理的做法。
但不宜據此認定此類案件專屬民事訴訟受案範圍，畢竟行政訴訟和民事訴訟涉及的主要是人民法院內部的審判工作分工。
在公民、法人或其他組織已選擇行政訴訟途徑，當地法院又對民事審判和行政審判的相關業務分工並不明確的場合，人民法院應作為行政案件予以受理，而非拒之門外。
至此，本案中的爭議問題事實上已有確切結論：由行政機關作為籤約主體與被徵收人訂立的徵收補償安置協議的履行糾紛，顯然可以統一作為「民告官」的行政訴訟案件審理，這一問題在實踐中不應繼續存在爭議了。
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