未成年人保護進入新時代

來源：中國審判

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編者按

10月17日，新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）經十三屆全國人大常委會第二十二次會議表決通過。此次《未成年人保護法》作出大幅修訂，條文從72條增至132條，增設發現未成年人權益受侵害時強制報告制度、密切接觸未成年人行業從業人員準入資格制度、學生欺凌防控工作制度等，為進一步細化完善未成年人權利保障提供了科學、精準的良法方案，未成年人保護工作由此邁入嶄新時代。

本刊特推出一組專題文章，梳理《未成年人保護法》的誕生與發展，總結未成年人保護工作的司法實踐，並邀請專家學者對法律修訂亮點予以解讀。

修訂《未成年人保護法》

築牢保護的法治屏障

文 | 本刊記者 劉庭梅

2020年10月17日，對於很多長期從事未成年人保護工作的「護苗人」來說，是一個難掩激動的日子。

這一天，十三屆全國人大常委會第二十二次會議通過了新修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）。

從1991年誕生，到今年通過修訂，時間跨越了29年；從72條到132條，從6000多字到16000多字，內容增加了一倍多；修改幾乎涉及原法的每一個條文，「有法可依」「更具操作性」的評價隨之而來……

「新修訂的 《未成年人保護法》 補齊了現有法律中的短板，最大限度地保護未成年人權益。」全國人大常委會法工委社會法室主任郭林茂說。

民有所呼 法有所應

從新中國成立至20世紀80年代，我國有關青少年權益保護、違法犯罪預防等方面的規定散見於不同的法律或政策性規定中，但一直沒有制定專門保護青少年的法律。

20世紀80年代初，改革開放的大潮席捲中國。上海市長寧區人民法院的法官們在審判工作中發現，該區青少年犯罪數量佔刑事犯罪總量的比例迅速上升。其中，已滿14周歲未滿18周歲未成年人的犯罪佔到了10%，並呈低齡化趨勢。

經過調研論證，1984年10月，長寧法院探索成立了第一家少年法庭，也是我國第一個專門審理未成年人刑事案件的「少年犯合議庭」。

1987年，我國第一部保護青少年的地方性專門法規——《上海市青少年保護條例》開始實施。其中，充分吸收了長寧法院少年法庭提出的建議，從而將未成年人保護工作納入法治軌道。

1991年，《未成年人保護法》誕生。作為我國第一部旨在保護青少年身心健康、保障青少年合法權益的專門法律，該法的頒布施行，有力地推動了未成年人保護工作的開展。

其後，為不斷適應新形勢的需要，《未成年人保護法》歷經2006年、2012年兩次修改。黨的十八大以來，黨中央對完善未成年人保護相關法律制度、改進未成年人保護工作提出了明確要求。因時而動，2018年9月，全國人大社會建設委員會牽頭，正式啟動了《未成年人保護法》的修改工作。如今，新修訂的《未成年人保護法》審議通過，將於明年「六一」兒童節正式施行。

「通常法律修改的思路是保持法律的穩定，能不動就不動，但這次《未成年人保護法》的修改可以說是全面系統的修改。」《未成年人保護法》修訂工作顧問、專家建議稿起草牽頭人、北京師範大學教授宋英輝表示，「之所以做全面系統的修改，主要還是適應新時期社會主要矛盾的變化。個別條文修改很難滿足未成年人保護的現實需求，也很難全面總結過去積累的未成年人保護的有益經驗。」

變的是條文，不變的是保護未成年人的初衷。「內容變了，意味著未來在操作過程中，很多具體問題將實現『有法可依』。」北京青少年法律援助與研究中心主任佟麗華解讀道，「例如，什麼是父母或者其他監護人的職責？父母應當做什麼、不能做什麼？我國法律對此一直缺乏明確的規定，原來的《未成年人保護法》也只作了籠統規定。」

而新修訂的《未成年人保護法》不僅明確規定了父母或其他監護人必須履行的10項具體職責，還明確規定了不得實施的11項具體行為。「這些規定對未來父母或其他監護人更好履行監護職責提供了法律支撐。」佟麗華表示。

「應該說，新修訂的《未成年人保護法》體現了人民的呼聲，體現了對未成年人保護利益最大化原則，為未成年人的健康成長營造了特別好的法治環境，也提供了強有力的法治保障，意義深遠。」全國人大代表、陝西省律師協會副會長方燕對此評價道。

強化保護 壓實責任

此次修訂的《未成年人保護法》，在原來的「四大保護」——家庭保護、學校保護、社會保護和司法保護基礎上，增加了政府保護和網絡保護，形成「六大保護」。

國家是未成年人保護的堅強後盾，修訂後的《未成年人保護法》為此專門增加「政府保護」一章，強化國家在未成年人監護領域的監護責任。這一補充呼應了該法總則第三條的修改，即「國家保障未成年人的生存權、發展權、受保護權、參與權等權利」，而不僅僅是原法條「未成年人享有生存權、發展權、受保護權、參與權等權利」。兩句法條通過主語的變化，在細微之處體現出國家和政府的主動作為。

2020年5月13日，共青團中央維護青少年權益部、中國網際網路信息中心（CNNIC）聯合發布的《2019年全國未成年人網際網路使用情況研究報告》顯示，2019年，我國未成年網民規模為1.75億，未成年人網際網路普及率達到93.1%，32.9%的小學生網民在學齡前就開始使用網際網路。為明確未成年人在網絡領域的權益保護，修訂後的《未成年人保護法》增設「網絡保護」一章，推動未成年人網絡保護進入有法可依的法治軌道。

郭林茂表示，新修訂的《未成年人保護法》從政府、學校、家庭、網絡產品和服務提供者不同主體出發，對網絡素養教育、網絡信息內容管理、個人信息保護、網絡沉迷預防和網絡欺凌防治等內容作了規定，力圖實現對未成年人的線上線下全方位保護。

新修訂的《未成年人保護法》豐富細化了「法律責任」部分。其中，規定了各種責任追究的方式，包括「未成年人的父母或者其他監護人不依法履行監護職責或者侵犯未成年人合法權益的，由其居住地的居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止；情節嚴重的，居民委員會、村民委員會應當及時向公安機關報告。公安機關接到報告或者公安機關、人民檢察院、人民法院在辦理案件過程中發現未成年人的父母或者其他監護人存在上述情形的，應當予以訓誡，並可以責令其接受家庭教育指導」。學校等機構侵害未成年人合法權益的，由教育行政部門或者其他有關部門責令改正或給予處分。相關企業違反法律後，輕則罰款，重則停業整頓，直至吊銷營業執照、吊銷相關許可證。

佟麗華表示，增加法律責任，才能使《未成年人保護法》「長出牙齒」，才能使《未成年人保護法》具有威懾力，才能真正擔負起保護未成年人的責任。

新法還明確了國家監護制度，規定在未成年人的監護人不能履行監護職責時，由國家承擔監護職責，有效避免了現實中部分未成年人由於監護人缺失而陷入無人照料的困境，也藉此明確了國家在保護未成年人上的兜底責任。

新修訂的《未成年人保護法》增設了發現未成年人權益受侵害時強制報告制度，以及密切接觸未成年人行業從業人員的準入資格制度。其規定：「國家機關、居民委員會、村民委員會、密切接觸未成年人的單位及其工作人員，在工作中發現未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形的，應當立即向公安、民政、教育等有關部門報告。」「未履行報告義務造成嚴重後果的，由上級主管部門或者所在單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。」

完善體系 開創新局

十三屆全國人大三次會議審議通過的《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》），被形象地稱為公民權利的宣言書和保障書。其中，充分體現了對未成年人的保護，包含了未成年人行動的指引規範，完善了未成年人的監護體系，設置了未成年人合法權益被侵害後的法律救濟的特別時效。

《民法典》關於未成年人監護權的相關條款中，多次提到監護人可以由民政部門擔任；個人和民政部門以外的組織未及時向人民法院申請撤銷監護人資格的，民政部門應當向人民法院申請。諸多兜底性質的條款構建了我國對未成年人監護的制度體系，體現了國家的責任擔當。

徒善不足以為政，徒法不能以自行。健全未成年人保護體系，良法之外還需善治。

10月14日，浙江省樂清市人民法院法官李旭丹和未成年人權益代表人來到特殊教育學校開展回訪工作，看望一起離婚案件中的未成年子女小星（化名），向班主任了解孩子的生活學習狀況及撫養權履行情況，並詳細記錄存檔。

小星患有唐氏症候群，生活不能自理，並伴有先天性心臟病，需要長期接受針對性的康復訓練。今年4月，小星父母的離婚案件起訴至樂清法院，雙方就小星的撫養權歸屬問題發生了很大分歧。

考慮到小星父母的離婚或許不利於未成年人小星的利益保護，經多方考量、溝通後，法院決定啟動家事調查程序，並通知樂清市關心下一代工作委員會指派未成年人權益代表人參與訴訟。

未成年人權益代表人接到指派後，及時到法院了解案情，通過走訪未成年人就讀的學校，調查了解孩子受教育、體能訓練情況，並就撫養意願、撫養能力等與原、被告進行溝通。

庭審中，未成年人權益代表人結合家事調查員出具的報告，建議孩子撫養權歸父親，暫時由母親代為撫養。

法官結合調解實際，對未成年人權益代表人有關孩子的撫養歸屬權建議予以採納。最終，小星父母達成離婚調解協議，雙方自願離婚，小星撫養權歸父親，雙方同意由母親暫時代為撫養，父親按月支付撫養費。此外，小星父親一次性支付給其母親款項13萬元。

這是樂清法院運用「未成年人權益代表人」制度處理的一起離婚糾紛案件。在較好處理家事糾紛的同時，切實維護了未成年子女的合法權益。

未成年人司法保護水平是衡量一個國家法治進步和司法文明程度的重要標誌。人民法院始終高度重視未成年人司法保護工作，積極完善司法政策，努力為未成年人健康成長提供有力司法服務和保障。

近年來，最高人民法院單獨或會同有關部門，先後出臺了《關於依法懲治性侵未成年人犯罪的意見》《關於審理拐賣婦女兒童犯罪案件具體應用法律若干問題的解釋》《關於依法辦理家庭暴力犯罪案件的意見》《關於依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》《關於防治中小學生欺凌和暴力的指導意見》等一系列文件，織細織密保護未成年人的法網。

2013至2019年，全國法院依法審理拐賣兒童、猥褻兒童、組織兒童乞討等侵害未成年人合法權益的刑事案件28975件，懲處罪犯29787人；依法審理涉及未成年人撫養、撫育、監護、探視等民事案件共計713671件，堅持依法嚴厲懲治侵害未成年人犯罪不手軟，重視對未成年人權益的全面保護。

未成年人保護工作，是一項融合法律、社會學、心理學、教育學等綜合知識與能力的工作，需要社會各部門共同參與。良法善治，使未成年人保護進入新時代。