作者：姜海 許生 王陽
（原標題：《創新探索 積極引領——常州深入推進文物行政執法「三項制度」建設見成效》）
行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式。行政執法「三項制度」指的是行政執法公示制度、執法全過程記錄製度、重大執法決定法制審核制度。作為黨的十八屆四中全會部署的重要改革任務，「三項制度」對於促進嚴格規範公正文明執法，保障和監督行政機關有效履行職責，維護人民群眾合法權益，具有重要意義。
2017年，常州市被列為全國文化市場綜合執法領域「三項制度」唯一試點城市。試點期間，常州市文化市場行政綜合執法支隊認真落實《國務院辦公廳關於全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄製度重大執法決定法制審核制度的指導意見》要求，強基礎、補短板、提質量，不斷提高執法規範化水平，試點經驗得到上級部門的充分肯定。2019年，常州支隊承接文物行政執法「三項制度」調查研究課題，深入推進文物行政執法「三項制度」建設。
以課題研究究為契機 不斷豐富文物行政執法實踐經驗 （一）勇挑「試點」重擔常州支隊承接文物行政執法「三項制度」調查研究任務後，將該項目列為全年重點工作，成立了課題研究小組，制定了試點工作實施方案，明確各部門具體職責。支隊充分發揮在人才、機制等方面的優勢，廣泛收集相關法律法規資料，了解各級文物行政執法機構執法全過程記錄等制度推行情況，了解公安、城管、市場監管等部門執法全過程記錄等制度推行情況，調查地方文物行政執法中推行「三項制度」的現狀和問題，完成了《文物行政執法中推行執法全過程記錄等三項制度調查研究報告》《文物行政執法全過程記錄實施辦法》《文物行政執法全過程記錄操作手冊》等成果，為國家文物局在全國文物行政執法中推行「三項制度」提供了重要依據和參考，同時，也為常州支隊辦理好文物行政處罰案件提供了更多的思考和實踐機會，鍛鍊了隊伍，積累了經驗。
（二）密切部門協作為指導地方加強文物行政執法工作，2019年4月，國家文物局聯合文化和旅遊部印發《關於加強地方文物行政執法工作的通知》，將「三項制度」相關要求，作為地方文化市場綜合執法隊伍和文物行政部門落實行政執法責任制的重要內容，並要求加強文物行政執法協同機制，強化文物行政執法能力建設，不斷創新執法方式。通過全國文化市場技術監管與服務平臺，促進辦案流程和執法工作網上運行管理，提高落實「三項制度」能力水平。在檢查和執法過程中，常州支隊與建設規劃審批方、建設投資方、工程承包方、施工建設方間構建良好暢通的信息渠道，在事中事後監管環節中給予意見建議，築牢文物安全防線；在重大案件辦理過程中，與公安部門聯動，及時控制現場，固定證據，形成執法合力，促進案件順利辦理。兩年來，支隊執法人員嚴格按照「三項制度」的要求，有效提升了文物類行政執法案件辦理力度和規範程度。
（三）加強隊伍建設基層一線的文物行政執法工作，面臨著任務重、人手少等諸多困難。常州支隊抓住文化市場綜合執法改革契機，在常州市委編辦的大力支持下，增強了文物行政執法力量，保障了日常執法工作的順利開展。目前，支隊編制56人，比5年前增長了60%；內設機構10個，其中一線執法大隊7個，有5個大隊分別對應常州5個市轄區，統一負責查處各轄區內文化、文物、新聞出版、廣電、旅遊和體育等領域的違法違規經營行為，改變了以前文化市場稽查和文物稽查按領域劃分的執法模式，開闢了按區域、全覆蓋的綜合執法新模式。
以規範化建設為推手 持續健全文物行政執法工作機制近年來，各地區、各部門不斷加強行政執法規範化建設，執法能力和水平有了較大提高，但執法中不嚴格、不規範、不文明、不透明等問題仍然較為突出，損害人民群眾利益和政府公信力。常州支隊在試點工作中推行行政執法全過程記錄製度，做到文物執法全過程留痕和可回溯管理，對促進嚴格規範公正文明執法具有基礎性、整體性、突破性作用，對切實保障人民群眾合法權益，維護政府公信力具有重要意義。
（一）升級執法裝備 在國家文物局指導下，常州支隊依託自身資源，完善執法裝備配備水平和標準。2016年以來，常州逐步建設了全市重點文保單位視頻監控系統，對全市53處全國重點文保單位、省級文保單位、市級文保單位實施了具有遠紅外熱成像、24小時全天候遠程視頻監控。在提高文物本體「遠程看護」效果的同時，支隊也不斷升級「近身使用」的執法裝備。目前已配備了包括移動執法平板、可攜式印表機、移動網卡、4G網絡執法記錄儀及數據採集工作站、航拍無人機等一系列執法裝備，專門設置了具有全過程實時音像記錄功能的「詢問調查室」，全方位滿足日常執法需要及「三項制度」實施要求。
剛剛入選2020年度全國文物行政處罰「十佳案卷」的「江蘇省常州市高速公路建設指揮部未經考古調查勘探擅自進行建設工程案」就是用航拍取代傳統取證方式進行執法的。2019年1月31日，常州市文化廣電和旅遊局執法人員接到常州市文保中心轉來的案件線索，對某建設工程常州段進行檢查。由於施工面積較大，施工機械較多，傳統取證方式難以全面、完善、直觀地反映現場真實情況，執法人員利用航拍設備對施工現場進行了覆蓋拍攝，隨後對該工程建設方進行檢查並詢問了相關情況。經過進一步調查取證，該單位在取得項目初步設計批覆後，未向省文物行政部門或者其委託的設區的市文物部門申請考古調查、勘探。當事人違反規定未經考古調查、勘探進行工程建設，其行為違反了《江蘇省文物保護條例》第二十條第二款的規定。2019年2月，常州市文化廣電和旅遊局依法對當事人作出罰款人民幣20萬元的行政處罰。
（二）完善執法記錄 依託全國文化市場技術監管與服務平臺，常州支隊已經實現全部執法行為的標準化管理，全面提升了綜合執法信息化水平。在日常執法中，由支隊技術監管科對所有執法裝備實施統一管理。執法人員在出動前，首先至技術監管部門領取相關執法裝備。現場執法過程中，執法人員利用移動執法設備進行信息查詢、調查處理、證據固定、文書製作列印等工作，並將所有信息和數據第一時間上傳至全國文化市場技術監管與服務平臺。整個過程有執法記錄儀拍攝記錄，實時回傳至支隊指揮中心。檢查結束後，執法人員根據需要製作《現場檢查（勘驗）筆錄》，告知現場負責人涉嫌存在的違法行為，必要時開具《調查詢問通知書》，要求相關負責人到支隊接受進一步調查。
（三）嚴格記錄歸檔 返回支隊後，執法人員及時將執法記錄儀交回技術監管部門，通過與執法記錄儀配套的「採集工作站」，實行執法記錄儀內所有的音視頻等原始記錄的封閉管理，除法制部門和相關紀檢部門工作需要外，其餘任何人無權對數據進行刪改。執法人員可以直接調取現場檢查時提交的各類執法文書、音像證據資料，經內置的法制審核程序後，提交領導決定是否立案。立案後，可依託全國文化市場技術監管與服務平臺直接列印各類執法文書，同時實現電子歸檔。後續調查及文書送達等環節全部採取全過程實時音像記錄。整個執法過程，法制監督室可以利用全國文化市場技術監管與服務平臺法制審核功能進行審核，保障和監督執法部門有效履行職責，維護人民群眾合法權益。
以提升能力為目標 充分發揮文物行政執法社會綜合效益「三項制度」試點工作開展以來，常州市文廣旅局堅持疏堵結合，明確文物行政執法的價值導向。執法人員運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定的能力明顯提高，在文物執法過程中嚴格自我約束、依法履職盡責、按照權限程序行使權力逐步成為執法人員的行動自覺。
（一）社會監督更有效力通過建立政務服務平臺、行政許可與行政處罰等信用公示專欄為主的多渠道執法信息公示載體，提高了文物執法的「能見度」和「透明度」，更好地保障了人民群眾的知情權和監督權。同時，執法信息公示機制與信用公示機制的聯動，違規企業往往面臨「一處失信，處處受限」的境地，在政府採購、工程招投標、競選評優、融資、上市等多個場景處處掣肘，行政處罰的震懾力因此大大加強。
（二）監督關口實現前移通過規範文字記錄、推行音像記錄，做到了文物執法全過程留痕和可回溯管理。特別是在容易發生爭議的執法環節、執法場所實施全過程音像記錄，既提高了嚴格規範公正文明執法水平，又減少了執法阻力和暴力抗法情況的發生。重大執法決定法制審核機制的建立和實施，實現了執法監督關口前移，從源頭上規範了行政執法行為，確保行政執法機關作出的每一項重大執法決定都合法適當，為決策提供法制保證。
（三）行政執法更加透明高效通過推行「三項制度」，常州支隊嚴格規範了執法程序和行為，人民群眾可以更加便捷地了解和查詢執法流程，及時知曉執法事項的辦理環節、進度和結果，文物行政執法的一些困境得到逐步改善，一些群眾還主動提供案件線索。「常州市某區某村委會擅自在文物保護單位的建設控制地帶內進行建設工程案」的發現就得益於此。
2019年7月30日，根據網絡舉報線索，常州市金壇區文化市場執法人員對該區某農莊門口土墩墓附近勘查發現，位於該農莊門口（土墩墓4號墩西側）的水泥路北端路面和停車場有施工痕跡。經調查，該建設工程施工系當事人常州市某區某村民委員會委託工程公司實施。經查明，上述施工位置均在文物保護單位的建設控制地帶內，且其工程設計方案均未經相應的文物行政部門同意、報城鄉建設規劃部門批准，破壞了文物保護單位的歷史風貌，造成嚴重後果。經過調查取證，常州市金壇區文體廣電和旅遊局於2019年11月29日依法對當事人某區某村委會作出罰款人民幣10萬元的行政處罰。
近三年來，常州支隊共辦結文物行政處罰案件6起，合計處罰金額為107萬元。常州市文廣旅局通過明確法制審核主體、範圍和內容，編制法制審核流程，給執法人員和領導幹部劃下了「標準」「紅線」，確保了重大執法決定合法，近年來無一起文物行政複議、行政訴訟案件。希望行政執法「三項制度」工作在常州的試點經驗，可以在全國文物系統全面推行行政執法起到積極的示範引領作用，為不斷提高全民文物保護意識， 營造全社會共同保護文物的氛圍作出新的貢獻。
文章來源：《中國文物報》2020年12月22日11版
責編：李瑞