審查起訴階段退回補充偵查制度,是我國刑事訴訟中的一項重要制度，是檢察機關審查起訴權的重要內容之一。退回補充偵查作為訴訟過程中事實證據的補強程序，在提高案件辦理質量，樹立司法權威方面具有重要作用。但在退查制度運行過程中，因為案多人少、考核機制錯位、立法不足等原因，導致存在退查率高、退查質量差、退查機制運行異化等問題，退回補充偵查制度亟待進一步完善。在此，以南方某省一縣級市檢察院辦案情況為例進行分析，提出相應建議，以期有益於完善退回補充偵查制度。
退回補充偵查制度運行現狀及遇到的問題
自2014年至2016年，某市檢察院受理審查起訴案件分別為2744件、2635件、2641件，其中一次退查案件佔比分別為16.5%、16.9%、13.6%；二次退查案件佔比分別為2.7%、3.8%、2.8%。從退查案件的類型來看，以多人多起犯罪複雜案件居多，特別是相當數量的非法吸收公眾存款、汙染環境、合同詐騙等犯罪案件退查率比較高。退回補充偵查中遇到的問題主要表現在以下幾個方面：
原因多樣，標準不一。主要原因包括：(1)案件事實未查清，證據互相矛盾，間接證據調取不充分，忽略客觀證據或者犯罪嫌疑人偵查過程中提出的辯解、補充鑑定等，直接影響認定犯罪；(2)缺少前科劣跡材料、刑滿釋放證明、已判決關聯犯或同案犯的證據材料等，此類證據雖然不直接影響定罪，但對從整體上把握案件客觀情況有較大影響；(3)犯罪嫌疑人不到案、取保候審期間又犯新罪；等等。
效率低，效果不理想。從退回補充偵查案件最終處理結果來看，有的案件經過補證，達到了起訴標準。但在退查的過程中，由於存在公訴人製作退查提綱規範性、引導性不足，偵查人員心存牴觸、怠於偵查，雙方之間溝通不及時等原因，相當部分的退查案件是在接近1個月的退查時限結束時才再次移送審查起訴。
自行偵查案件數量較少。辦案人員在審查起訴中發現事實不清或證據不足的情況，大多選擇退回補充偵查，主動開展自行偵查的案件數量相對較少。
運行機制規範化不足。對於退回補充偵查後仍然達不到起訴標準的案件，實踐中的處理方式主要有：退查後，偵查機關未再移關；移送機關撤回案件；作存疑不起訴、相對不起訴或者絕對不起訴處理。根據刑事訴訟法和《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》規定，經審查及退查仍不符合起訴標準的，「應當作出不起訴的決定」，對於其他處理方式，監督不夠，存在隱患。
退回補充偵查制度運行中遇到問題的原因
退回補充偵查制度運行中存在的問題，與案件偵查基礎未夯實，以及相關運行機制、監督機制的不完善等不無關係。概括起來，主要有以下原因：
案件偵查質量不高。一是偵查機關人員年輕化突出，辦案經驗缺乏，證據意識及訴訟程序意識不強，影響證據收集、固定；二是偵查機關內部重視考核辦案數量，對偵查質量重視不夠，導致偵查人員更重視挖掘新案件，而對偵查質量提升、退查案件補偵心存懈怠；三是偵查機關有關部門未能起到有效「過濾」作用，導致一些「夾生」「帶病」案件移送審查起訴；等等。
缺乏應有監督。一是外部監督有待強化，礙於與偵查機關的配合關係，有的辦案人員對偵查取證不到位或者違法行為，拉不下臉面，能放則放；二是監督方式不足。對檢察機關監督偵查活動方式，明確規定的僅有書面糾正違法或口頭糾正違法，但上述兩種糾違一般側重於偵查程序及實體的重大違法行為，無法對案件偵查證據收集不到位、事實調查不清等問題進行監督；三是對退查缺少監督，存在個別以退查方式「借時間」的問題；等等。
自行偵查運用影響因素。一是有的辦案人員自行偵查意識不夠，習慣性依賴補充偵查；二是自行偵查與退回補充偵查內容難區分，且過於強調自行偵查容易導致偵查機關推卸補偵責任；三是審查期限以及案多人少的現狀導致自行補充偵查精力不足；四是偵查資源受限，沒有完備的偵查資源，如人口信息庫、協查平臺等。
存在隨意移送情況。司法實踐中，個別偵查機關為轉移上訪、鬧訪矛盾而將「帶病」案件移送審查起訴，在審查此類案件中以絕對或存疑不起訴方式審結案件存在一定現實困難，更願意採用退回偵查機關自行處理的方式。
完善退回補充偵查制度的主要措施
鑑於上述原因，筆者建議從以下五個方面完善退回補充偵查制度：
從偵查入手，夯實案件質量基礎。一是強化偵查人員對證據規則的學習，增強證據意識，克服「重破案、輕訴訟」「重口供、輕取證」的傳統思維；二是引導偵查工作注重使用科技偵查手段，運用視聽資料，重視物證、書證等客觀性證據的收集和運用，減少對口供等言詞證據的依賴；三是要強化偵查人員樹立訴訟意識，推進偵查人員出庭作證和旁聽庭審機制建設；四是建議公安機關將案件退回補充偵查率及原因納入考核指標，以促使偵查人員提升責任心，全面收集證據，避免將「夾生」「帶病」案件移送審查起訴。
健全退回補充偵查監督機制，保障退查實際效果。一要拓展檢察監督方式，除糾正違法形式外，對調查取證不到位、必要證據不收集等明顯的偵查瑕疵行為，應當形成書面規範取證意見書進行監督；對案件退查期限屆滿而未移送審查起訴的，應要求偵查機關書面說明理由，並報送案件補查情況和處理結果，如有不規範情況應書面糾正；對擱置不辦或者補查不力的，應以書面函或其他形式加強督促。二要建立自我監督機制，加強對退查案件的抽查、監督和考核，對退回補充偵查案件的必要性、退回補充偵查提綱的規範性進行監督，樹立「有效退補」觀念。對有必要補查的，要看補查內容是否有取得的可能，退查提綱的製作是否規範，退查提綱是否明確指出案件事實和現有證據存在的問題，補查理由和目的等是否可以使偵查人員能夠準確、迅速領會意圖，有的放矢地進行補查。三要準確界定和把握退查和自行偵查的條件及其適用範圍，對可以自行偵查、邊審查邊補證的，不得適用退補措施。
善用自行偵查權。比如，對於某些關鍵證人證言等證據，檢察人員應自行偵查，以確保證據的真實性及有效性。就目前情況看，為確保自行偵查的效果，應從三個方面著力：一是要辦案人員進行必要的偵查技能培訓；二是要充分保障自行偵查的資源調配；三是可視情況與偵查人員共同偵查，以達到有效偵查的效果。
進一步規範刑事案件退出訴訟程序機制。一是建議完善立法，在刑事訴訟法中增設對退查後仍然事實不清、證據不足的案件，偵查機關經檢察機關同意可以撤回案件的規定，並同時賦予檢察機關建議公安機關撤案權。二是建立退查後處理結果的備案機制，對於退查後公安機關無法按要求補充偵查，不再移送審查起訴的案件，應在補充偵查期滿前5日書面告知檢察機關。三是檢察機關應依法適用不起訴權，包括絕對不起訴、存疑不起訴或者相對不起訴，尤其是要通過存疑不訴或絕對不訴的適用對偵查機關進行有效監督。
建立內外溝通交流機制。一是建立定期辦案通報制度，偵查機關與檢察機關應定期召開辦案通報會議，通報一段時期內退查案件的原因及辦理情況，指出辦案中應注意的事項，以促進偵查水平的提升。二是建立檢察機關內部案管、偵監、公訴等部門之間的協作機制，對經過批捕環節的案件，公訴、偵監部門應加強溝通配合，交流批捕案件中已發現的事實和證據問題，掌握案件進程，及時引導偵查取證、補證，提升刑事訴訟質效。
（作者單位：江蘇省江陰市人民檢察院）