本研究以美國高校教師聘任過程為切入點，深入探討高校教師聘任中國家權力關係以及內部權力關係，剖析其背後的權力實施路徑、制度邏輯和運作模式，探究美國政府對高校教師聘任制度的管控是如何進行的，兼論政府行政管理權力與高等教育自主權的運作過程和內在邏輯。有助於更好地把握美國高校教師聘任制度的基本規律，為新時代構建具有中國特色的高校教師聘任制度所借鑑。
美國；高校教師；聘任制度；權力關係
岑紅霞/浙江廣播電視大學外語教研部副教授（杭州310030）
賀天成/浙江工業大學健行學院助教（杭州310023）
政府與高校間的權力關係是一國高等教育發展過程中的核心問題,直接影響到高等教育體系的有效性。教育從產生開始，就具有客觀存在的國家功能，在很多西方經典著作例如柏拉圖的《理想國》、亞里斯多德的《政治學》中，教育通常是當作政治的分支來加以看待的。隨著歷史的行程，高校的發展使命因國家力量的介入而走向了政治化，政治化則意味著高校的活動原則必須符合國家和社會的核心利益。在科學知識呈現爆發性增長的大數據時代，政治領域的意識形態和市場經濟領域的利益訴求，同時基於各自的立場施加對高校教育系統的滲透力。［1］高校教師的聘任，作為高等教育系統中的子系統，難以迴避國家權力、市場力量和學術權力三角式的平衡與制約關係。因此，貫穿現實高等教育管理情境中的教師聘任，不僅僅是聘任流程的問題，還涉及到高校的辦學理念、治理模式、控制機制等深層次問題。當前我國正處於從高等教育大國到高等教育強國跨越的新時代，根據《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》的指導方針，高校需要承擔建設一流師資隊伍、培養拔尖創新人才、提升科學研究水平、傳承創新優秀文化、著力推進成果轉化等五個主要方面的建設任務，而貫穿其中的一個重要因素就是高校教師的聘任。美國能夠擁有世界上最先進的高等教育系統和最龐大的世界一流高校群，與其擁有一流的師資隊伍和眾多世界知名的大學教授是分不開的。從管窺美國高校教師聘任制度的角度出發，剖析其背後的權力關係、制度邏輯和實現路徑，有助於更好地把握美國高校教師聘任制度的基本規律，為新時代構建具有中國特色的高校教師聘任制度所借鑑,促進高等教育內涵式發展。
波頓·克拉克認為：「在大部分國家和地區，高等教育已成為政府中的一個重要組成部分，受到了政府實施其政治權力的影響。」［2］回顧高等教育的發展史，國家權力介入高等教育領域事務的原動力在於國家核心利益實現的需要，而各國政府對高等教育的幹預也強化了大學具有公共性的本質特徵。
美國的政治體制屬於地方分權制國家，憲法規定教育的管理權屬於各州。因此，高校擁有與州政府相對分離的行政自由權與學術自由權，校內設置的董事會是高校最高的權力機構。美國高等教育的管理體制從縱向上看，由地方、州、聯邦三級構成，從橫向上看，由「政府對高等教育的管理」和「非政府對高等教育的管理」兩部分構成。［3］在這種「立體化」的高等教育管理體制下，政府有足夠的政策工具和權力空間參與美國高校教師聘任的過程。
（一） 聯邦政府路徑
聯邦政府對於教育一直採取不幹預的原則，對於一般性問題政府都不太敏感，絕大部分教授往往是感受不到政府的權力幹預和控制的。但是由於教育關係著美國國家的根本利益，在其發展過程中同樣存在著極為明顯而富有代表性的政府管理和控制能力，正如課程監管一樣，教師如果超過了一定的邊界，政府的權力幹預就會毫不猶豫。
從1862年美國頒布實施了《莫雷爾法案》開展贈地學院運動開始，聯邦政府一直積極主動支持和監管高等教育事業的發展。儘管聯邦政府權力介入高等教育領域的歷史道路並不是徑情直遂的，但也通過立法、資助、撥款等途徑不斷建立起與高校間有效的權力關係模式。1965年，美國出臺高等教育史上的第一部專門法案——《高等教育法》，表明了聯邦政府在高等教育發展過程中開始發揮積極的作用，越來越多的以直接幹預的方式參與到高校管理。除一些軍事院校外，聯邦政府對高校沒有直接的管轄權，通常是以間接的方式實現對高等教育領域的影響力控制。
從實然的角度考量，高等教育發展過程中也存在需要政府權力介入的空間，這一權利最為明顯的體現在高校對政府資源的依賴上。1862年《莫雷爾法案》頒布後，美國聯邦政府開始對高校提供資金援助。二戰後，聯邦政府每年都會對高校的基礎科研和研究生教育進行資金援助，經常會通過課題立項的方式，把項目經費發放給課題負責人。［4］政府的資助往往決定了高校教師學術研究的內容和方向，對於項目進展程度、成果和經費的使用去向，承擔課題研究的教授都要向高校和政府有關部門及時反饋。2011年1月28日，在美國政府出臺的《科研行為誠信政策》中，對聯邦政府資助的科研活動進行了相關規定，包括高校教師在內的各方應履行的職責和義務。［5］實際上，美國政府對高校的撥款在邏輯上具有鮮明的導向性，提供資金援助的項目往往與實現國家的某些核心利益是相吻合的。高校只有為滿足這些國家利益適時作出戰略調整，才可能獲得相應的撥款，而高質量的科學研究和人才培養需要一支高水平的師資隊伍。從這點上看，聯邦政府的資金援助也一定程度上促使美國眾多高校之間，為吸納高端人才而相互競爭，這樣的競爭又使得教師的聘任標準更為嚴格。
在另一方面，高校教師的聘任制度和教師的學術行為必須符合國家核心利益和聯邦政府法律的規定，否則聯邦政府就會毫不猶豫地對高校的資助以及教師的個人學術自由進行限制和約束，且權力幹預方式較為直接。最典型的事件例如冷戰時期聯邦政府在「確保學術研究能夠忠誠地服務於國家利益」的聲明下，對學術自由進行嚴格的限制，以致釀成麥卡錫主義導致學術自由面臨嚴重危機。［6］在1967年，11375號總統行政令將具有國家戰略意義的「肯定性行動」計劃擴大到高等教育領域，對高校教師的聘任產生巨大影響，其中規定凡是與聯邦政府籤訂合同的機構不得對僱員和謀職者進行性別、種族、膚色、宗教或出生國的歧視。［7］
（二） 州政府路徑
「由州政府來承擔所有層次教育的基本責任,這是美國的傳統」。［8］實際上，州政府是管轄範圍內所有高校（無論公立還是私立）運行法律法規的制定者和重要的資助方，尤其在與州立高校的關係上扮演著主要資助者和管理者的角色，州政府官員也歷來有擔任公立高校董事會成員的傳統。因此，州政府與高校的關係十分密切，其根本原因在於法律確立的權力關係。1979年9月，美國國會在通過《教育部改組法》時規定： 關於教育的權限和責任，將保留給州及州所規定的其它機關。這奠定了州政府與大學之間產生權力關係的法律基礎。因此在法律上，美國施行各州分權的高等教育管理體制。［9］雖然私立高校受校董事會的領導，不受州政府的管轄，但其辦學活動必須在州法律框架內進行。
儘管不存在各州通行的高校教師聘任制度，但在教師聘任程序、終身教授申請、職後評審等方面高校間仍有很多相似之處。以終身教授職後評審制度（Post-Tenure Review）為例，1982年，美國高等教育問題委員會（the National Commission On Higher Education Issues）指出：「把終身聘任制理解成為保護教師免受評審的盾牌,是對該制度的最大削弱，進行教師職後評審刻不容緩。」［10］該委員會倡導建立終身教授職後評審制度，評審程序中要包含同行評議和維護終身聘任制，［11］加利福尼亞州立大學系統率先公開贊同這一制度，每五年一個周期對終身教授進行評審。［12］佛羅裡達州、克薩斯州、維吉尼亞州、阿肯色州以及田納西州等地方教育主管部門，還通過立法的形式保障制度。截至1999年，終身教授職後評審制度已在美國37個州進入討論或處於執行階段。［13］如果評審結果得到州教育主管部門和高校的認可，那麼終身教授將得到相應的經濟報酬。反之，如果評審結果不理想，評審委員會將為這些教師制定一個職業支持計劃。長期評審不合格的終身教授將面臨降低工資或提前退休，極端的情況就是按照美國憲法和聘任合同法（Employment law）等法律規定程序，終止其終身聘任的資格。終身教授職後評審制度作為回應校內外諸多利益角逐下的高等教育產物，評審結果有力的督促了教師的競爭性發展和增強學術持續生產力，也有力的監管了終身教授的學術行為。
對於各州的私立高校,一般問題州政府不多加幹涉。但潛在的主要通過資質審查和科研撥款兩種方式進行控制。私立院校的辦學資格只有通過州政府的資政審查後，才能取得辦學執照並享受免稅待遇。在學校人員設置、財務檢查、資助審查、校園安全等方面，私立院校一般也須接受州政府的管理。其中對於教師聘任、教師標準、教師資格證明等要符合州議會和州教育委員會的法律法規。［14］要求比較嚴格的州（如馬裡蘭州）還對公立和私立院校制定了建校辦學的最低標準，其中就包括教師聘任的標準等十幾個方面。如果不符合州政府要求的教師，是不能夠在求職高校被聘任的。［15］
（三） 社會參與路徑
美國的各種高等教育協會是相關利益集團發展的產物，美國政府通過對高等教育性質的行業協會的認證和管轄，間接實現對高等教育活動的控制。美國高等教育協會組織主要是通過利益代言訴求整合,提供政策諮詢服務,將權力直接介入政策過程，融入美國高等教育活動中，對事關美國高等教育質量的教師聘任也積極地發揮著監管作用。約翰·W·索莫（John W. Somme）在《The Academy in Crisis： The Political Economy of Higher Education》一書中揭露，在美國參加第一次世界大戰不久，當時的美國大學教授聯合會主席弗蘭克·梯利（Frank Thilly）就感受到了教授對戰爭自由發表言論的壓力，因此AACP很快發布了一個關於在戰爭期間學術自由的報告。這份報告非常明確地指出： 所有大學都要限制自己的教授的行為，不允許他們去做任何可能會影響其他人抵制、逃避義務兵役，或者不服從軍事機構命令的做法，無論教授們是否是有意地這樣去宣傳，還是無意地這樣去引導。而且對於有違反這條倫理規則的教授，這個聯合會也明確地指出了應該施加的處罰： 高校可以以及應該開除他們，即使在法律還沒有判決他們有罪的情況下。［16］1940年，AAUP對《宣言》進行了修訂，規定了教師試用期制度以及合法解聘教師後的補償標準。AAUP又於1958年通過了《關於教師解聘程序標準的聲明》，明確了高校教師解聘程序的基本原則和爭端解決機制。
目前AAUP已擁有會員47000多人，有500多個院校組織和39個州一級組織,美國各高校的終身教授聘任制都應遵循AACU的規定。此外，1966年AACP制定的《職業道德規範聲明》（Statement on Professional Ethics，簡稱SPE）對美國高校教師職業道德規範產生了重要影響，其中有一條就是： 教授在決定自己的校外行為頻率和方式時，必須意識到自己的首要責任是在高校裡的。如果在學術圈之外以個人身份發表意見時，必須避免給人造成代表高校或者相關機構來說話的印象。這條制度其實就是要把教授的自由限制在學術圈裡，而不能隨意把影響力擴散到社會上去。例如加州大學洛杉磯分校（UCLA）由校長或學術委員會任命的評審委員會，在評審每一位教職候選人是否合格時，首先就是要考察應聘者的職業操守和道德倫理方面的表現，並註明一個重要的標準就是候選人是否符合AAUP的《職業道德規範聲明》（SPE）。［17］在美國高校中如果有教授違反這個專業倫理，那麼基本上就意味著他很難在大學學術界生存下去。
學術系統如何分配權力和使權力合法化,這可能是最重要的方面。阿什比勳爵（Eric Ashby）最清楚不過地指出：「大學的興旺與否取決於其內部由誰控制。」［18］美國高校教師的選聘是高校教師管理的起始環節，內在地融入美國高校內部權力系統中，影響著高校教師的選聘過程和專業價值取向。高校內部治理體系中，權力關係包括校、院（部）以及系（研究所）三級。通常情況下，私立高校自己制訂政策開展選聘及評價工作，公立高校的教師選聘過程由學院院長和系主任控制，各級教師的選聘權力也在高校手中。近三十年來，由於強調就業機會均等，淡化性別和種族的歧視，學校工會代表參與教師聘用過程,甚至學生也參與了新教師的選拔與教師晉升工作。由於美國高校都是獨立的法人實體，董事會作為高校內部的最高管理機構，一般不會直接幹預高校內部管理工作，實際上校長掌握著的對高校的管理權力，包括對各級教師的聘任。
（一） 選聘標準和原則
美國高校在教師聘任和晉升過程中，扮演規則制定者和教師管理者的權力角色，幹預方式直接和高效。就選聘標準和原則來說，著重考察學歷層次、教學水平、學術研究成果、在專業行會的表現狀況、社會服務活動等。教師想要獲得續聘和晉升，其行為活動就必須符合教師手冊和學校部門規定。例如密西根州立大學在教職工的個人行為規範裡強調： 作為教師有責任盡一切努力以專業的方式完成自己的工作，以促進學校的有序和高效運作。老師不能侵犯學生權益，也應避免任何形式的歧視或騷擾，不要在教學活動中涉及種族主義，性別歧視和其他形式的偏見，拒絕使用非法藥物或受管制物質，不能發表危害學校和社會的輿論，等等。各種違紀行為將會面臨解聘或者地方、州或聯邦法律的刑事責任和制裁。［19］而院長或系主任在本院系教師的聘任過程中也擁有較大的自主決定權。如果本學院或專業有教師發展的計劃，院長或系主任首先將應聘教師的條件、工作內容和聘任程序等上報給校級部門，待校方審定通過之後，再根據聘任制度的要求公開選聘教師。
另外，根據美國法律規定，各高校有關教師的招聘信息需要面向全國乃至全世界範圍進行公開選聘。如在美國學術界十分有影響力的《高等教育紀事報》（The Chronicle of Higher Education）上，每期有大篇幅刊登高校或其他高等教育部門的人員招聘廣告。例如密西根大學就規定，如果因時間不足或其他原因無法向全社會廣告招聘信息的，要獲得分管學術事務的副校長批准。［20］
（二） 教學和科研審查
教學和科研問題，是所有美國高校教師聘任環節中重點考察的兩項內容，也是高校內部治理權力發揮的著力點。以加州大學洛杉磯分校（UCLA）為例，教師能否提供清晰充足的證據來證明自己的教學是高質量的，是獲得應聘、晉升的關鍵標準。那怎麼來考核他們的教學質量呢？他們列舉的前兩條是（總共有十幾條）： 對本領域的知識有充分的掌握以及這個學科領域在持續發展。那麼就可以設想，如果有一個應聘者提供了他的教學效果很好的證據，但這是一個批判取向的課程，那麼除非這個學科領域就是崇尚批判，而且不斷發展，否則這樣的課程就很難被認為是高質量的。但正如前面所分析的，在美國社會，要發展出一個以批判資本主義基本制度為目的，可能威脅到美國統治的學科幾乎是不可能的。而沒有這樣的學科基礎，相應的課程就很難開設，即使開設出來，而且教學效果不錯，也很容易被拒絕掉。所以，那種離開學界認可的學科知識來發表各種帶有政治傾向的教學內容的教授，在教學質量的認定上就會遇到問題。
在科研成果的審查方面也表現得同樣明顯。一般來說，在高水平期刊出版的論文是應聘者用以證明自己科研成果過硬的主要指標。但要在這樣的期刊上發表論文，一個前提條件就是遵守現有的學術共同體的規範和成果。這也意味著那種沒有得到學術共同體認可的知識發現，是很難發表出來的。像第一次世界戰爭這樣的事件，從社會科學的角度上來說，是一次難得的重大事件。所以，從學術的角度上來說，很多教授都喜歡去研究美國為什麼要參戰，對美國有什麼好處和損失等問題，並發表自己對這些問題的認識。從理論上說，教授們可以基於不同視角來研究這個事件，也可能得出不同的觀點，比如認為美國不應該參戰。而一旦他們得出了這些研究結論，美國政府應該保障他的學術自由去宣傳這些研究結論，比如讓公眾認識到我們不應該參戰。但我們可以清晰地看到，在這種國家利益受到明確威脅的時候，這種學術批評是被嚴格控制的。
（三） 終身教授的申請程序
美國公、私立高校普遍實施終身教授制度，想要晉升就必須滿足研究（research）、教學（teaching）、社會服務（service）三個主要方面的考核要求。剛入職的教師通常在67年的考察期結束後，高校將依據其學術資質決定是否授予終身教授。需要注意的是，美國高校的短期合同制教師沒有申請終身教授的資格，想要擁有終身教授申請資格就必須從應聘助理教授開始。由於美國特有的崇尚學術自由的傳統理念深入人心，因而終身教授制度被社會廣泛關注，其評審過程也是相當困難而嚴格的，終身教授的申請程序如圖1所示，教師首先在規定時間內向終身制評審委員會遞交申請材料，由終身制評審委員向副校長遞交是否推薦的書面決定，待副校長通過後再遞交給校長審核，最終經由校董事會定論。如果是私立學校，校長的裁決就是最終定論，如果是公立學校，校長的決定還需接受州教育系統董事會（相當於我國的教育主管部門）的最終審批。［21］
圖1終身教授的申請程序
（四） 契約關係
美國高校教師聘任的內部權力關係的有效實現，是建立在高校與教師間的契約關係上的。在英美法系的國家,教師的聘任歸屬於民事法律關係的體系，因此美國普通法院即可受理高校教師的權利訴訟。美國最高法院通過的相關判例中，關於高校教師的權力內容都有所涉及。在美國各州，也有明確的法律條例保障教師的合法權益不受侵犯。美國一些高校還明確規定教師聘任政策和適用法律相一致。除此以外，美國高校教師的聘任是以合同制的形式，建立起高校與教師之間的契約式關係，合同經過雙方籤訂後便正式產生法律效應。高校在解聘相關教師時，必須要給予書面解職通知或被控告通知,在正式解聘之前教師要有相應的法律保護程序。當教師合法權益受到侵犯時,可以向專門的教師申訴委員會訴諸法律保障，例如史丹福大學在其《教師手冊》中明確規定,教師能就個人學術活動受到影響而提起申訴。［22］
（一） 美國高校教師聘任過程中權力關係承載著豐富的政治功能，堅持國家利益至上
約翰·S·布魯貝克將高等教育存在的合法性，即高等教育的哲學基礎歸納為「兩論」——認識論和政治論，而政治論的合法性來自於高深學問對於國家的深遠影響［23］。從美國高校教師聘任過程中國家權力的實現路徑和內部權力的實踐來看，它深植於民主與平等的政治土壤，儘管美國高校享有高度自治權,但隨著高等教育的重要性日趨凸顯，外部力量越來越多地介入其中,特別在面臨國家利益明顯受到威脅的時候，管控和幹預方式較為強硬。從某種意義上說，「誰可以獲得聘任或晉升」的現實問題是政府、高校和社會等利益相關集團之間權力的博弈和協調的過程。
我國高校是黨領導下的高校、是中國特色社會主義高校，同美國高校一樣都是自身所特有的政治文化生態與社會環境共同作用下的產物，因此在高等教育的戰略決策和目標手段的實現上也要堅持國家核心利益至上的本質要求。習近平總書記在全國高校思想政治工作會議上強調，高校立身之本在於立德樹人，只有培養出一流人才的高校，才能夠成為世界一流大學。［24］在我國新時代抓好高校教師聘任制度的探索和改革中，必須牢牢堅持黨對高校工作的領導權，強化和落實高校黨委在辦學治校環節中的主體責任，堅持文化自覺，樹立文化自信，通過建立一套根植於新時代中國特色社會主義實踐的高校教師聘任制度，選聘出一批堅持正確政治方向、不忘立德樹人初心和牢記人才培養使命的高校教師隊伍。
（二） 加快建設中國特色現代大學制度，健全高校教師聘任協同保障機制
現代大學制度的建立不只是高校內部治理結構的調整，還涉及與教育行政部門和社會的權力關係調整，首當其衝就是要轉變政府教育行政職能。從美國高校聘任過程中的國家權力關係中可以看出，政府在高校教師聘任過程中扮演著「掌舵」和「划槳」雙重角色。「掌舵」的角色主要體現在美國政府通過法律法規以及國家教育部門機構對高校教師的聘任施加影響，高校內部的教師聘任也不同程度受到校方、州政府的「顯性控制」。「划槳」的角色主要體現在在美國錯綜複雜的政治情境下，竭盡所能避免社會大眾對政府「保證自由」承諾的質疑，在高校教師聘任問題上越來越多的通過財政資助、發展計劃、行會組織等措施達到「隱性控制」。
因此，要正確理順我國高校與外部的權力關係，政府既要依法對高等教育活動進行管理，又要在關乎國家和公共利益的高等教育發展過程中做到宏觀調控，充分落實高校法人地位，為保障學術自由、進行自主管理創造良好的外部體制環境。
此外，我們也不難發現在立體化的美國政治體制下，通過發揮教師倫理規範體系、大學教授聯合會、終身教授職後評審系統等學術性協調力量在維護學術權力、保障高等教育質量和推進人事制度改革中的積極作用，實現並保障了高校教師聘任制度的自主性、開放性、多樣性和競爭性等多元化特徵。因此，要加快建立健全一套適應我國高等教育體制的教師考核、晉升、評審和退出機制，尤其是堅持深化我國高校教師聘任制度的協調保障機制建設，努力為一流學科大學建設奠定堅實基礎。
（三） 強化依法治校與依法治教，夯實我國高校教師聘任制度的法律保障
美國高校教師聘任過程中的權力關係蘊含內在的法理學依據。高校與教師建立的是平等的契約合同關係,因此把高校教師的聘任列入到民事法律關係的調節之中，切實發揮法制在高校教師權益中的保障作用，讓聘任程序和申訴機制更具法理意義。美國政府在高校教師聘任過程中，通過多路徑實現國家權力也是牢牢以法律為重要抓手的，具有極大的權威性和合法性。而在我國法律體系中,高校教師作為專業技術人員,既不受行政法律關係的調整,也不受民事法律關係調整，這一狀況容易導致高校教師聘任制度的法律缺位。
我國各級政府和高等教育主管部門應深入貫徹落實黨的十九大精神及教育部《依法治校實施綱要（2016—2020年）》，加快頒布實施關於高校教師聘任制度具體操作性的法律法規，明確高校教師的法律主體地位，對聘任原則、聘任程序、聘期、晉升、解聘、糾紛解決等具體操作環節進行法律指導，健全高校教師申訴機制，切實加強高校教師聘任過程中的法律救濟，讓政府對高校教師聘任制度的介入過程做到有法可依和有法必依。高校章程是構建中國特色現代大學制度的重要載體，是高校內部治理的根本大法，應積極發揮高校章程對教師聘任制度的法律保障作用，進一步提高教育系統依法治教、依法治校、依法行政的能力和水平，為高校教師聘任制度的完善創造良好的法律環境。
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