【摘要】「被動形式主義」有被動性、隱蔽性、被動前提下的主動、選擇性執行等特徵，突出地表現在政治正確、「政績饑渴」、考核評比泛濫和官僚主義等諸多方面。其產生既與運動式治理和數目字管理的局限性、壓力型體制下的任務分解和層層加碼、科層制的負面效應和部門管理碎片化有關，也離不開同層級政府間政績競爭壓力、晉升壓力和問責壓力的多重驅動。
【關鍵詞】「被動形式主義」 運動式治理 政績考核 【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A
形式主義是一種注重形式、過程和個人利益，不注重本質、結果和社會利益的工作作風，越是基層單位，該做派越普遍、深重。表面看來，形式主義多源自領導幹部的一己之私、主動作為，但也有不少形式主義確非源自行為主體的主觀故意。在日常工作中，一些領導幹部也和普通群眾一樣對某些形式主義的極端做派感同身受，甚至更加「有苦難言」。他們在跟風搞形式主義時，看似積極、主動，實則被動、無奈；往往既是受害者，又是加害者。被動形式主義多隱蔽在認真部署、狠抓落實的「嚴謹」程序之下，隱蔽性、傳染性較強，值得警惕。
「被動形式主義」的表徵：被動性、隱蔽性、被動前提下的主動、選擇性執行
被動性。常見表現是種類繁多、程度各異的雖不想搞卻又不得不搞形式主義的糾結和無奈。例如，很多基層幹部儘管內心很反感五花八門的檢查評比和虛張聲勢的達標創建，但因有些上級領導熱衷此道而不得不疲於應付上級布置的籤到、刷分、填表等「作業」，忙的不是憂國憂民、利國利民之事，而是望不到邊的「數字遊戲」「自我折騰」。
隱蔽性。與彩旗招展、鑼鼓喧天地搞「面子工程」「政績工程」不同的是，被動形式主義常匿於認認真真地部署落實、井井有條地「照章辦事」等外衣之下，隱蔽性、傳染性較強，麻痺性較大。
被動前提下的主動。不少被動形式主義做法均摻合了不同程度的主動性，呈現出被動前提下的主動性特徵。例如，對某些幾乎無實質意義的年度績效任務，下級「認領」之初難免被動、無奈，但因上級布置下來的年度任務多是其「心頭肉」，只要完成得好，就會被視為「有政績」「有能力」，升遷在望。
選擇性執行。無論是純粹的被動形式主義，還是摻合了主動的被動形式主義，都會導致「選擇性」執行任務。在純粹的被動形式主義支配下，出於政治安全考量，下級對上級布置的「政績工程」越是心存牴觸，越怕露馬腳，越會選擇不易犯錯、不會引發上級反感的事情作為發力點，選擇轟轟烈烈、華而不實的做派。在摻合了主動的被動形式主義支配下，為投上級所好，更為個人升遷或部門利益，對上級任務，下級會百倍「專注」，個別下級領導幹部甚至只抓上級布置的年度任務，其他全然不顧。
「被動形式主義」的主要類型：政治正確、「政績饑渴」、考核評比泛濫、官僚主義
一是政治正確下的被動形式主義。這類形式主義常披著「政治正確」「提高政治佔位」的外衣，大行形式主義之實。例如，適當開展政治理論學習活動是我國政治社會化的必要之舉，是黨務工作者義不容辭的職責，但是個別領導幹部只顧所謂「政治正確」，簡單地將每周某個固定時間點定為學習日，不注意改進政治教育方式方法，甚至在反形式主義專題教育中大搞形式主義，比如帶大家讀讀報紙、雜誌，說些老生常談的體會，乃至不乏拉家常、說笑話、講段子，「以形式主義反對形式主義」。
二是「政績饑渴」下的被動形式主義。毋庸諱言，有些領導幹部均不同程度地患有「政績饑渴症」。上級領導患該病，常會引發下級被動形式主義；下級幹部得該病不免自加壓力，大搞被動前提下的主動形式主義。一些「面子工程」「政績工程」本質上是「政績饑渴症」的產物。不顧群眾利益的反覆折騰，給一些不想卻又無法拒絕形式主義的下屬平添無數壓力和負擔。
三是考核評比泛濫下的被動形式主義。該類形式主義主要表現是為應付各種檢查、考評，不得不規定凡開展工作都力求留下文字、照片、視頻等記錄，即所謂工作「留痕」、材料「美容」，導致基層工作者不堪其擾。在檢查、考核壓力下，一些基層幹部不得不在材料上做文章，無暇深入實踐，解決民生問題。
四是官僚主義下的被動形式主義。這是政府機關最常見的一種被動形式主義，主要表現形式是文山會海。一些領導幹部不分輕重緩急，無論大事小事都要召開會議，看似「高度重視」，實則以會議貫徹會議，下級領導幹部不得不「趕場陪會」。同時，隨著「網際網路+政務服務」的發展，線上會議、線上發文也成為新型的文山會海，加重機關工作人員的會議負擔，浪費其太多精力。
「被動形式主義」的病灶：運動式治理、壓力型體制、科層制的負面效應
運動式治理和數目字管理的局限性。被動形式主義與運動式治理密切相關。一些地方領導幹部熱衷於搞運動式治理，認為其拳頭硬、見效快，由此導致運動式治汙、治霾、創衛、創城等司空見慣，甚至運動式推進公共服務。運動式治理雖能集中力量辦大事，有利於攻克某些沉痾頑疾，但若缺乏長效治理機制，效果亦可能曇花一現，淪為擾民的被動形式主義。在應對領導檢查時，運動式治理導致的被動形式主義更加突出。通常情況下，下級接到上級檢查的通知，整個部門立馬神經緊繃，進入「備戰狀態」，一切常規工作統統「靠邊站」，「五加二、白加黑」地服務於「中心工作」。同時，突擊檢查大多時間緊、任務重，在限期完成、不得有誤的壓力下，下屬有時候只好借材料「美容」、造假等方式疲於應對。
此外，數目字管理方式也是催生被動形式主義的「溫床」。量化考核方式使考核工作效率更高，更便於管理，但也催生了政府管理的「麥當勞化」。「麥當勞化」管理對各項流程都設計數位化標準，「把數目字的管理推向了極端」。政府部門量化管理與之相似，凡需要下級完成的任務都量化成系列數字層層下達。眾所周知，基層單位工作繁雜，將其量化成一個個冰冷的指標，不僅難以反映真實情況，更會助長重「痕」不重「績」的不良風氣。同時，考核標準又是領導工作的「風向標」，在考核壓力下，一些領導幹部在數字上下苦功，在材料上做文章，「官出數字，數字出官」不免因之層出不窮。
壓力型體制下的任務分解和層層加碼。所謂「壓力型體制」，是指權力、資源層層上收，任務、指標層層分解、下壓的體制。壓力型體制主要通過指標任務量化分解和物質化獎懲形式向下級傳導壓力。當上級確定政策發展目標後，相關部門將政策目標進行量化分解，形成各項指標、任務，層層下發，視任務完成情況進行獎懲。下級政府接到上級任務、指標後將其再分解，分配給自己的下級，以此類推，直達基層政府。指標、任務的派發宛如「漏鬥」，逐級下「漏」，層級越低，任務越重，壓力越大。政府的資源和權力卻是層層上收，形成「反漏鬥」，由此而生基層「權小事多」的困局。由於上級政府掌握著下級所需的政治資源，常有「一票否決」權，一旦任務考核沒有達到要求，不僅部門績效受影響，而且個人前途堪憂，因此不得不為完成指標疲於奔命。
在壓力型體制下，自上而下的任務分解是政策目標貫徹落實的必然要求，但在實踐中「層層加碼」現象卻又貽害匪淺。之所以出現「層層加碼」現象，原因在於基層上下級「信息不對稱」，上級政府無法充分掌握下級政策目標執行情況，通過給指標、任務「加碼」，為自身贏得主動權和選擇權，以確保按時完成任務。「加碼」後的任務雖然給下級造成巨大壓力，但若超額完成，則可能在其政治履歷上留下濃墨重彩的一筆，因此各級幹部往往既深知其害又熱衷「加碼」。「層層加碼」看似高標準、嚴要求，實乃常規任務的異化，有悖實踐邏輯。
科層制的負面效應和部門管理碎片化。我國的行政體制是典型的科層制，政府部門的建立、運行以規則為基礎，對組織職責和活動方式都有嚴格而具體的規定。科層制並非完美，其負面效應會成為滋生被動形式主義的「溫床」。一方面，科層組織遵循照章辦事規則，政府系統內部形成了一套看似井井有條的工作程序——看文件、聽指示、填材料。隨著政府職能的拓展，「文山會海」有愈演愈烈之勢。當領導幹部普遍受困於會議室、微信群、表格，還有何精力開展實質性工作？另一方面，科層制中決策和執行分離，上級很難全面掌握下級政策執行情況，使下級有機會利用「信息不對稱」與上級展開博弈，面對上級任務，選擇性執行、陽奉陰違等形式主義問題層出不窮。
此外，部門管理碎片化也是導致被動形式主義出現的重要原因之一。我國政府部門設置大體以職能為中心，依據專業分工原則，各部門有明確的職能範圍，依據既定職責進行管理，提供服務。部門之間明確的職能分工提高了工作效率，但這種部門分割也會使部門間協同力度不夠。我國政府機構較為龐雜，部門之間存在職能交叉、重疊現象，要完成一項工作，需要多部門合作。由於缺乏整體性治理框架，政府部門各自為政，缺乏溝通，形成「信息孤島」，導致「碎片化管理」現象，增加了治理成本，加重基層負擔，使一些領導幹部被迫陷入形式主義的「泥潭」。
同層級政府間政績競爭壓力。政績不會憑空出現，需消耗各類稀缺資源（涉及政治、經濟、社會等方面）才能獲得。突出的政績，不僅能促進經濟社會發展，更能為自身發展積累政治資本。因此，地方政府圍繞政績展開「錦標賽式」競爭，同層級政府間政績競爭更是日趨白熱化。適度的政績競爭是必要且合理的，能實現政治、經濟資源最大化，但若競爭偏離政府公共性，走向個人趨利性，就會形成政績競爭失範的局面。一旦某地方政府通過大搞形式主義提高了績效排名，同級其他政府即倍感壓力，會競相仿效，以提升政績排名。由於同層級政府間政績排名與政治晉升、利益分配密切相關，當其他競爭對手都「走捷徑」「抄近道」時，若不如法炮製，就會在這場政績「錦標賽」中落敗。只有通過變通手段獲得更優政績，才能在比賽中處於優勝地位，進而獲得更多的資源和機會。於是，個別領導幹部感嘆「不想搞形式主義，但不得不搞」也就不難理解了。
晉升壓力和問責壓力的雙重驅動。位高權重者常被視為人生贏家和奮鬥標杆，鮮花和掌聲紛至沓來，各種資源和利益接踵而至，而官場失意者則被視為「邊緣人物」。這種過於重名利的社會心態給衣食無憂、本該成為「快樂的小人物」者造成焦慮和負擔。為避免邊緣化，一些領導幹部陷入形式主義陷阱，積極「創造」政績以獲取晉升機會，於是導致了形形色色的「政績工程」「面子工程」。
被動形式主義是晉升壓力下的主動行為，也是問責壓力下的被動妥協。「問責制」是明確管理主體的責任和義務，對其履責的負面行為進行追究的制度，在增強領導幹部責任意識、促進責任落實方面的確有效，但它也給領導幹部帶來壓力。一旦工作任務出現瑕疵，輕則訓誡，重則處分、「摘帽」，「問責」壓力會使領導幹部在工作中戰戰兢兢、如履薄冰，在監督機制乏力的情況下還會讓基層幹部衍生「以形式主義對抗形式主義」等策略性選擇。
（作者為北京航空航天大學公共管理學院教授、博導；北京航空航天大學公共管理學院博士研究生歐陽蕾對本文亦有貢獻）
【參考文獻】
①謝寶富：《政治實踐中的形式主義探源——基於人性和公共管理視角的分析》，《人民論壇·學術前沿》，2018年第5期。
責編/銀冰瑤 美編/王夢雅
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