根據個人學習憲法和有關法律，學習黨和國家領導人關於人民代表大會制度的講話和文章的體會，談談對我國人民代表大會制度的認識，簡要介紹一下建國後人民代表大會制度的歷史發展情況，供同志們參考。
一、人民代表大會制度的內涵和特點
什麼是人民代表大會制度？這個問題須從國體和政體談起。所謂國體，是指社會各階級在國家中的地位，即國家的階級性質。包括哪個階級是統治階級，哪個階級是被統治階級，對誰實行民主，對誰實行專政等。它標誌著國家權力的歸屬。所謂政體，是指統治階級用來組織自己的政權、實現國家權力的組織形式，是統治階級為了反對敵人、維護自己而組織起來的政權體系。國體和政體是密切地聯繫著的，它們之間的關係是內容與形式的關係。國體是內容，政體是形式。一個國家採取什麼樣的政權組織形式，是由這個國家的國體決定的。同時，也與每個國家的政治、經濟、文化、民族等歷史具體情況有關係。國體是決定性的，但政體也很重要，它反映著國家本質，對實現統治階級管理國家的權力有重要作用。沒有適當的政權組織形式，國體就體現不出來，國家權力就難以行使，階級統治的任務就無法實現，直接影響政權的鞏固。所以，各個國家的統治階級都要選擇一種最適合於自己的政權組織形式。
人民代表大會制度是根據民主集中制的原則，通過民主選舉產生全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，以人民代表大會為基礎，組成整個國家機構，實現人民當家作主的一種政權組織形式。它符合我國國情，與人民民主專政的國家性質相適應。憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。這是人民代表大會制度的核心內容。憲法還規定，民主集中制是我國國家機構的基本原則。這個原則是建立在國家的一切權力屬於人民的基礎上的。整個國家機構就是按照一切權力屬於人民和民主集中制的原則組成並運轉的。
根據憲法的規定，人民代表大會制度的內涵主要有以下幾個方面：
（一）全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。民主選舉，是民主集中制的基礎，也是人民代表大會的首要特徵。如果不是民主選舉產生的，就不能稱為人民代表大會。這種選舉，實質是一種權力委託，即人民把本來屬於自己的權力，委託給自己選出的代表，由這些代表，代表他們去行使國家權力。可見，選舉制度是人民代表大會制度的一個極其重要的內容。它表明了人民代表大會權力的淵源，即這種權力來自人民。人民代表大會必須代表人民的利益和意志行使權力，對人民負責，受人民的監督。選民或選舉單位可以依照法定程序，罷免自己選出的代表。
（二）國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。這一條是指人民代表大會作為國家權力機關，與政府、法院、檢察院的關係。人民代表大會產生政府、法院、檢察院等國家機關，並通過制定憲法和法律，再把人民委託給人民代表大會的一部分權力授予這些國家機關，由政府、法院、檢察院分別行使國家的行政、審判、檢察權力。這些國家機關決不能脫離或者違背人民代表大會的意志而進行活動。
（三）中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。這一條是指中央和地方的關係，即實行適當分權，發揮中央和地方兩個積極性。全國人大及其常委會與地方人大及其常委會不是領導關係，而是法律監督關係、工作聯繫關係和一定的指導關係（主要指選舉工作）。國務院對地方各級人民政府是領導關係。全國人大及其常委會、國務院決定了的事情，地方必須遵照執行，同時給地方以充分自主權。這樣，既有利於統一領導，又便於發揮地方的積極性，加快社會主義現代化建設。
（四）人民代表大會及其常委會集體行使職權，集體決定問題，嚴格按照民主集中制原則辦事。憲法規定了各級人大及其常委會的職權。全國性的重大問題經過全國人大及其常委會討論決定，地方性的重大問題經過地方人大及其常委會討論決定，而不是由一個人或少數幾個人決定。這樣就能夠使國家的權力最終掌握在全體人民手中。為此，人大及其常委會制定了一系列會議規則和工作制度，這也是人民代表大會制度的一個重要內容。
我理解，以上四個方面互相貫通、結合，就構成了我國人民代表大會制度的基本內容。有的同志認為，人民代表大會制度僅僅是指人大及其常委會的各項制度。這種看法是不夠全面的。這樣理解大大縮小了人民代表大會制度的內容和範圍。實際上，人民代表大會制度不僅包括國家權力機關的各項制度，還包括國家權力機關與人民關係的規定，國家權力機關與其他國家機關關係的規定，以及中央同地方國家機構職權的劃分等。如果不了解這些，就可能對人大的性質、地位和作用有不那么正確的認識，對說人大是國家權力機關就會感到不好理解。周恩來同志曾經指出，我們的政權制度是民主集中制的人民代表大會制度。這就是說，人民代表大會制度是以人民選舉產生的人民代表大會為基礎的整個政權體系、政權制度。全面地、科學地理解人民代表大會制度的內涵，可以使我們更好地實行這一制度，使所有的國家機關和更多的人了解這一制度，關心和支持人大的工作，真正按這一制度辦事。
我國的人民代表大會制度，既同資本主義國家的「三權鼎立」制度根本不同，也與列寧、史達林領導下建立的蘇維埃制度有所不同。它有哪些特點和優勢呢？
第一，我國人民代表大會制度體現了廣泛的民主，是人民當家作主的最好組織形式。
我國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。國家的這一性質決定了，在我國人民是國家和社會的主人。12億人民管理國家，總得有個組織形式。這個組織形式，就是全國人大和地方各級人大。它能夠便利人民行使自己當家作主的政治權利，能夠便利人民群眾經常通過它參加國家的管理，從而得以充分發揮人民群眾的積極性和創造性。彭真同志說，人民代表大會是全國人民管理國家的基本組織形式，是我們在政權工作中走群眾路線的最好的、最有效的、最重要的形式。各級人民代表大會是在普選的基礎產生的。據近20年中歷次縣、鄉直接選舉的統計，享有選舉權和被選舉權的人數，佔18周歲以上公民人數的99.97%以上，參選率在90%左右。所選出的代表具有廣泛的群眾基礎，包括了各階級、各階層、各地區、各民族、各方面的人士。人大代表來自人民，反映人民的意見和要求，代表人民決定國家和地方的大事。實踐表明，通過人民代表大會這種組織形式，能夠把人民內部不同階級、階層的共同利益集中起來，能夠反映和協調各方面的特殊利益，把全國人民的力量凝聚起來，緊密地團結在黨中央的周圍，共同去完成社會主義現代化建設的任務。這是任何資本主義民主制度所不可比擬的。
相反，資本主義國家議會無論如何標榜「民主」，實質上都是被大資本家所操縱的。他們的選舉，是一種金錢與權力的交易。據美國聯邦選舉委員會提供的數字，1994年11月美國國會議員選舉中，各路候選人在為自己拉選票的宣傳戰中共花費5.86億美元。其中，參議院每個議席的競選經費為370萬美元，眾議院為39.4萬美元。在加利福尼亞州，一名共和黨候選人和一名民主黨候選人競選一個參議院議席，竟花費4300萬美元。在這種金錢較量的競選中，很難設想有哪位工人、農民能當選。他們選出的議員，雖然也有一些聲望較高的人士，但大都是資本家和資產階級的代理人、辯護士。恩格斯曾一針見血地指出，這些人把政治變成一種收入豐厚的生意，表面上是為國民服務，實際上都是統治和掠奪國民的。
我國的人民代表大會制度，與十月革命後建立的蘇維埃制度也不完全相同。我國除了工農聯盟外，還包括同其他愛國人士的聯盟，具有更廣泛的群眾基礎。
第二，我國人民代表大會制度充分體現了民主集中制原則，能夠使各個國家機關協調一致地進行工作。
在社會主義制度下，形成了全體人民根本利益的一致。我國可以而且必須由人民代表大會統一行使國家權力；同時在這個前提下，對於國家的行政權、審判權、檢察權等，也都有明確的劃分，使國家權力機關和行政、審判、檢察等國家機關能夠在各自的職權範圍內進行工作。國家機構的這種合理分工，既可以避免權力過分集中，又可以使各項工作有效地進行。人大、政府、法院、檢察院都是代表人民利益、為人民服務的，他們的根本目標相同，只是分工不同，職責不同。人大同政府、法院、檢察院之間的關係不是對立的，而是監督與被監督的關係。這種監督既是一種制約，也是一種支持和促進，它可以使政府、法院、檢察院的工作以人民代表大會及其常委會為依靠，獲得強有力的支持；又可以把政府、法院、檢察院的工作置於人民代表大會及其常委會的有效監督之下，儘可能地避免失誤。毛澤東同志早就指出，沒有代表大會作依靠的政府，處理事情往往脫離群眾的意見。只有以人民代表大會作依靠，政府的力量才特別強大。
資本主義國家大都實行三權鼎立或三權分立制度。立法、行政、司法三個國家機關之間經常摩擦、扯皮、互相牽制，致使許多重要國事無法得以及時決斷。美國國會通過的法案往往被否決，僅在羅斯福任總統時就達580次之多。美國總統提出的議案常常被擱置，如提出建立海軍部的議案得到國會同意用了10年，建立內政部用了39年，司法部用了40年，勞工部用了45年。一些資產階級學者也認為，權力分立論不符合積極增進效率的原理，它是以對國家權力及其行使人持懷疑的、不信任的、猜疑的態度為出發點的。美國第28任總統伍德羅·威克遜在《國會政體》一書中，總結美國實行這個制度一百多年的歷史後得出的結論是：「這種制約和平衡，在實際生活中恰好是功過參半」。一些西方學者認為，他們國家實行這個制度，在一定程度上防止了個人獨裁專制，保持了社會穩定，但也暴露了嚴重的弊端。
對西方的三權鼎立制度，我們絕不能照搬。但關於分權和以權力制約權力的學說，是可以研究和借鑑的。1956年，毛澤東同志說，要專門研究如何劃分權力。又說，美國發展快，其政治制度必有可以學習之處。我們反對它，只反對它的資本主義。鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》一文中也提出，關於不允許權力過分集中的原則要在憲法中表現出來。
第三，我國人民代表大會制度是黨領導的人民民主制度，它便於實現黨對國家事務的領導。
人民代表大會制度是黨領導人民創立的，它的發展和完善也是在黨的領導下進行的。沒有共產黨的領導，就不可能改變中國人民幾千年來受奴役、受壓迫的地位，就不可能建立人民民主專政的政權，也不可能實現社會主義的現代化。中國共產黨的領導地位和作用，是在長期革命鬥爭中形成的，是我國憲法確認的，是由黨的先進性以及它與人民群眾的密切聯繫所決定的。我們黨除了全國各族人民的根本利益外，沒有自己任何特殊的利益。因此，黨對人民代表大會的領導，有利於發揮國家權力機關的作用，便於把黨的主張變為國家意志，動員和組織全國人民一起行動。
現代社會，幾乎所有國家的政治制度都是以政黨制度作基礎和依靠的。三權分立制度是同資產階級兩黨或多黨分贓制度聯繫在一起的，議會成為資產階級政黨爭奪權力的主要場所。我國決不能搞西方國家的多黨制。如果那樣做，必然要取消共產黨的統一領導，從根本上損害全國各族人民政治上的團結和道義上的一致，導致政治紛爭的局面，危害國家和人民的根本利益，破壞國家的統一和穩定。我們實行的是共產黨領導的多黨合作制，中國共產黨居於領導地位，是執政黨，各民主黨派是參政黨，具有憲法賦予的參政權力。這是區別於西方國家議會制的根本之點。
我國人民代表大會制度除了以上三個基本特點外，在組織形式上還有兩個明顯的特點。一是我們實行的是人民代表大會一院制，不搞兩院制。據統計，現在實行兩院制的有英、美、德、日、法等70多個國家，其中以西方國家居多。採取一院制的有丹麥、芬蘭、西班牙、葡萄牙、突尼西亞、模里西斯等110多個國家，一般是比較小的國家和發展中的國家。鄧小平同志指出，我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這種體制符合中國實際，很有助於國家的興旺發達，避免很多牽扯。二是我國全國人民代表大會設立常委會，作為最高國家權力機關的常設機關。之所以這麼做，是由於全國人民代表大會的代表人數較多，不便於經常開會，討論問題，設立常委會便於全國人大閉會期間經常行使國家權力，更有效地發揮人民代表大會的作用。但不能說全國人大常委會也是一個最高國家權力機關。我國的最高國家權力機關只有一個，那就是全國人民代表大會。全國人大常委會隸屬於全國人大，受全國人大的領導和監督，對全國人大負責並報告工作。可以說全國人大常委會是最高國家權力機關的組成部分。我國縣級以上地方各級人民代表大會也設立了常委會，作為本級人大的常設機關。
二、建國後人民代表大會制度的發展過程
人民代表大會制度是一個好的制度，但是實行這一制度並不是一帆風順的。在我們這樣一個經歷了長期封建社會、缺乏民主和法制傳統的大國，真正實行這個制度會遇到很多困難和阻力。回顧建國以來的歷程，人民代表大會制度的建設和發展，大體經歷了四個階段。
（一）建國初期的四年，從中國人民政治協商會議和地方各界人民代表會議向各級人民代表大會的過渡
中華人民共和國成立時，就確定了國家的政體是人民代表大會制度。但是，建國初，由於召開普選產生的各級人民代表大會的條件還不成熟，採取了過渡的辦法，即在中央由中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權，選舉產生了中央人民政府委員會，並賦之以行使國家權力的職能；在地方，則普遍召開了各界人民代表會議，逐步代行人民代表大會的職權，選舉產生本級人民政府。人民代表會議與人民代表大會的區別，一是代表產生的方式不同，前者是協商產生的，後者是選舉產生的；二是性質不同，前者是諮詢機構，後者是國家權力機關（代行人民代表大會職權的人民代表會議，則具有國家權力機關性質）。建國前夕和建國初期的四年，黨中央和毛澤東同志非常重視召開人民代表會議的工作。從1949年8月至12月，毛澤東同志關於召開各界人民代表會議的文電有19篇之多。他要求把召開各界人民代表會議「當作一件大事去辦」；認為這種代表會議是「黨和政權的領導機關聯繫群眾的最好組織形式」；要求「必須反對形式主義，每次會議要有充分準備，要有中心內容，要切切實實討論工作中存在的為人民所關心的問題，要展開批評和自我批評。」「人民政府的一切重要工作都應交人民代表會議討論，並作出決定。必須使出席會議的代表們有充分的發言權，任何壓制人民代表發言的行動都是錯誤的。」「以既能保證會議由我黨領導，又能養成民主精神為原則。」其他中央領導同志也有一系列精闢論述。劉少奇同志1951年2月在北京市人民代表會議上的講話，系統地闡述了人民代表大會制度的性質和功效，提出了我們的基本口號是民主化和工業化。這是一篇重要的歷史文獻。中共中央就召開各界人民代表會議發出了三篇指示。中央人民政府委員會先後通過了省、市、縣各界人民代表會議組織通則。政務院先後通過了區、鄉各界人民代表會議組織通則。可以看出，建國初我國民主政治建設開了個好頭，各界人民代表會議在團結和動員人民群眾完成土地改革、鎮壓反革命、恢復和發展生產、民主法制建設等方面發揮了重要作用。
（二）從1954年到1966年，人民代表大會制度全面確立和曲折發展
從1953年下半年起，在全國範圍內進行了我國第一次空前規模的普選。在此基礎上，由下而上逐級召開人民代表大會。1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議召開，它標誌著我國人民代表大會制度從中央到地方系統地建立起來了。這次會議通過的新中國第一部憲法，對人民代表大會制度作出了一系列具體的規定，並按照這些規定選舉產生了全國人大常委會、國家主席、最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，決定了國務院總理和其他組成人員。一屆全國人大一次會議的召開和新憲法的制定，是我國民主和法制建設的裡程碑。此後，從1954年9月到1957年上半年的三年，是人民代表大會的工作活躍的三年，也可以說是建國以來人大工作最好的歷史時期之一。這三年，全國人大及其常委會通過了80多個法律、法令和有關法律問題的決定，審查批准了「一五」計劃和年度經濟計劃、預算，決定了綜合治理黃河的方案等。在人代會和全國人大常委會會議上，認真開展批評和自我批評，政治生活比較活躍。代表工作相當出色，根據毛澤東主席的提議，從1955年起每年組織全國人大和省級人大代表進行兩次視察。還開展了代表檢查工作的活動。周恩來同志指出，要進一步使人大代表參加對政府工作的檢查，一直到檢查公安、司法工作。劉少奇同志說，應當加強人民代表的視察工作，以便廣泛地收集人民群眾的意見，並且加強各級人民代表大會對於政府工作的檢查、批評和討論。這種檢查、批評和討論，類似於現在許多地方開展的對「一府兩院」工作的評議。
但是，從1957年下半年反右鬥爭起，「左」的思想日益嚴重，民主集中制遭到損害，國家政治、經濟、社會生活出現不正常的情況，人大及其常委會的工作也難以開展。表現在，人大和人大常委會會議不能按時召開，如二屆全國人大第三次會議推遲了三次，與第二次會議間隔了23個月。憲法規定的一些職權的行使受到影響，如年度計劃、預算等在「大躍進」時期一再變化，拿不出來東西來交人大審議。立法工作也基本停頓下來，監督工作更是流於形式。1962年之後，情況有所好轉，但人大工作也沒有恢復到1957年前的水平。這說明，1957年下半年之後，在近10年的時間內，人大工作基本上處於一種「徒有虛名，而無其實」的狀態，很難發揮什麼作用。
（三）「文化大革命」的十年，人民代表大會制度遭受嚴重破壞
「文化大革命」開始後，首先停止了人大的活動。1966年7月7日，三屆全國人大常委會舉行第二十三次會議，這也是本屆人大常委會的最後一次會議。康生到會上宣布說，一個轟轟烈烈的史無前例的無產階級文化大革命運動開始了，這是全國性的大鳴、大放、大辯論、大字報的全面的大民主運動。在革命運動中，少開一次會（指人代會）或遲開一次會，是可以的，允許的。於是沒有經過討論，就通過決定：三屆全國人大二次會議改期召開，具體日期另行決定。這樣，在長達八年零六個月的時間內，全國人大及其常委會沒有舉行過一次會議。國務院難以正常工作，地方人大及其人民委員會則被所謂的「臨時權力機構」革命委員會所取代，公、檢、法機關被砸爛，造成了全國性的大動亂。
「文化大革命」中，從政治制度上看，有兩種現象很值得注意。一是輕視原有的人民代表大會的組織形式。1966年8月，黨的八屆十一中全會通過的《關於無產階級文化大革命的決定》（即《十六條》）中規定，文化革命小組、文化革命委員會和文化革命代表大會「是無產階級文化大革命的權力機構。」1967年以後，省以下地方各級建立革命委員會，它集黨、政、軍大權於一身，全攬行政、司法、黨務等各項工作。這種黨政合一、權力機關和行政、審判機關合一的混合體，否定了人民代表大會作為國家權力機關的地位和作用，是我國政治體制在職能、結構上的倒退。第二個值得注意的現象是否定選舉制度。1968年《紅旗》雜誌第四期社論說「迷信選舉，這也是一種保守思想」，革命委員會「不是選舉產生的，而是直接依靠廣大革命群眾的行動產生的」，它「比以前單純用選舉產生的更合於無產階級民主，更合於民主集中制，更能深刻得多地反映無產階級和勞動人民利益」。這實質上是對選舉制度的否定。在1975年1月召開的第四屆全國人大會議的代表也不是由選舉產生的，而是採取所謂「民主協商」方式產生的。當然，這次全國人民代表大會的召開也是有意義的，它表明了人民代表大會制度儘管受到了嚴重損害，但它的根基仍然存在。在這次會議上，周恩來同志作了政府工作報告，重申了我國發展國民經濟的兩步設想，鼓舞了全國人民建設社會主義的信心。還經過激烈的鬥爭，挫敗了「四人幫」組閣的陰謀，產生了以周恩來、鄧小平同志為核心的國務院領導機構，這是應當肯定的。四屆全國人大隻召開了一次會議，由它產生的全國人大常委會在粉碎「四人幫」之前也只開了兩次會議，所以四屆全國人大起的作用是很有限的。
（四）從粉碎「四人幫」特別是黨的十一屆三中全會至今，人民代表大會制度恢復和進一步健全，人大工作取得了重大進展
粉碎「四人幫」後，全國人大常委會恢復活動；地方各級人民代表大會陸續召開。1978年2月26日五屆全國人大一次會議舉行，至此各級人大都恢復活動。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，總結了歷史的經驗，特別是「文化大革命」的沉痛教訓，在作出把黨和國家的工作重點轉到社會主義現代化建設上來的重大決策的同時，提出發展社會主義民主、健全社會主義法制，使民主制度化、法律化的任務。這次會議開闢了改革開放和集中力量進行社會主義現代化建設的歷史新時期，人民代表大會制度建設和人大工作也進入了一個新的發展階段。
黨的十一屆三中以後，人大工作很快實現了歷史性轉變，尤其是立法工作打開新局面。五屆全國人大二次會議制定了刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法和中外合資經營企業法七部法律。它標誌著我國立法工作在沉寂了二十多年後又重新恢復並取得重大突破，也顯示了最高國家權力機關工作的實效，給人們以極大的鼓舞。鄧小平同志高度評價說，由此「全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望。這不是一件小事情啊！」隨後，又開始了修憲工作，經過兩年零四個月的努力，1982年12月五屆全國人大五次會議通過了新憲法。這是一部好憲法，它對我國新時期的根本任務和政治、經濟、文化制度作出了一系列重要規定。尤其是在健全人民代表大會制度方面，作出了一些新的重要規定，對堅持和完善人民代表大會制度、發揮國家權力機關的作用，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。
隨著我國政治、經濟和社會生活的發展，特別是確立了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，黨中央又及時提出了依法治國的方針。1996年2月，江澤民同志在中央舉行的法制講座結束時的講話中，對這個方針作了全面、系統地闡述。隨後，把「依法治國、建設社會主義法治國家」的方針，載入了八屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展「九五」計劃和2010年遠景目標綱要》。黨的十五大再次鄭重地把它肯定下來。江澤民同志在代表黨中央所作的報告中指出：「依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略」。「共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。」依法治國方略的提出和江澤民同志的論述，對人民代表大會制度建設和人大工作，有重要的指導意義；同時也為人大工作注入了強大的推動力。
改革開放二十年來，各級人大及其常委會在黨的領導下，認真履行憲法和法律賦予的職責，積極探索，勇於實踐，各方面工作取得了較大進展。立法工作成績顯著。截止到1999年8月，全國人大及其常委會通過了338個法律和有關法律問題的決定（法律240個，有關法律問題的決定98個），地方人大及其常委會制定了6000多個地方性法規。各級人大及其常委會審議決定了全國的和地方的一些重大問題，包括國民經濟和社會發展的中長期計劃、年度計劃和預決算，關於興建長江三峽工程的決議等。監督工作取得了一定的進展，尤其是地方人大常委會創造了代表評議、對人大及其常委會選舉和任命的幹部進行述職評議、個案監督等形式和做法，取得了良好的效果。人大及其常委會還依法選舉和決定任命了國家機關組成人員，指導了縣、鄉兩級人大代表的直接選舉。並加強了自身建設，建立了工作機構，造就了一支七萬多人的機關幹部隊伍。國家權力機關在人民心目中的威望逐步提高，在國家生活中發揮著重要作用。當然，我國的人民代表大會制度還不夠健全，在一些具體制度方面還有缺陷，憲法規定的人大及其常委會的性質、地位和職權尚未完全落實，在一些方面差距還相當大，人大工作也存在不少問題和困難。但總的說，這二十年，是建國以來人大工作最好的歷史時期之一。
三、幾點啟示
第一，建國以來的實踐表明，堅持和完善人民代表大會制度，是發展社會主義民主的根本途徑，對經濟的發展、社會的進步和國家的穩定，有重要的意義。
馬克思主義認為，民主首先是一種國家形式，一種國家形態。民主作為一種國家制度，包含了有關國家性質和政權組織形式兩方面的制度，它們是辯證的統一整體。我國建國之始，就確定了人民民主專政的國體，廣大人民群眾成了國家主人，應當說實現了社會主義民主的最重要內容，或者說造就了社會主義民主的基本前提。但是，僅有國體上的民主還是不夠的，還必須把它變成活生生的現實。這就是，人民要通過人民代表大會制度去行使當家作主、管理國家的權力。而我們在相當長的一段時間內缺乏這個認識，認為奪取了政權、建立了人民共和國後就實現了民主，因而忽視了認真建設社會主義民主制度的任務。以致在二十多年的時間內沒有重視人民代表大會制度的作用，甚至把它棄置不用，給社會主義事業的發展造成的損失是嚴重的。大量的事實告訴我們，人民代表大會制度同國家和人民的命運是息息相關的。什麼時候重視發揮人民代表大會制度的作用，社會主義民主就比較充分，決策就比較正確，國家的政治生活就比較穩定，因而社會主義事業的發展就比較順利。反之，什麼時候輕視甚至忽視了人民代表大會制度的作用，社會主義民主就會受到損害，國家政治、經濟和社會就會出現混亂，人民就會陷入痛苦和災難。
如上所述，建國初到1957年前，我們黨和國家比較重視民主和法制建設，人民代表大會在國家生活中發揮了較大的作用，從而保障和促進了經濟發展和社會進步，「一五」計劃提前完成，各項社會主義事業發展順利。但是，1957年之後，究竟搞人治還是搞法治成了問題。黨的主要領導人的看法起了變化。認為「法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套」，「我們基本上不靠那些（指憲法和法律），主要靠決議，開會，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有他們那一套，我們還是靠我們那一套。」「到底是法治還是人治？看來實際靠人，法律只能作為辦事的參考。」有人倡導法律虛無主義，提出「黨的領導人講話、人民日報社論都是法律，而且是更重要的法律」。這種認識不能不給黨和國家的事業造成損失。比如，反右鬥爭中，給一大批人在政治上定為「反動派」、「階級敵人」，在行政上給予撤職降級，直到勞動教養、監督勞動等處分，均沒有確切的法律依據，更沒有依法辦理。又如「大躍進」時期，國民經濟計劃和預算往往不提請人代會審查批准，即使經人代會審查批准了的也可以隨意變更，想怎麼辦就怎麼辦，完全打亂了正常的國家秩序。1958年2月，在一屆全國人大五次會議上，薄一波副總理受國務院委託作的關於1958年國民經濟計劃報告中，提出1958年鋼產量指標為624.8萬噸，比1957年實際產量535萬噸增長17%。人代會批准了這個計劃和報告。但同年6月21日，毛主席定下了1958年鋼產量為1070萬噸的指標，並寫在北戴河政治局擴大會議公報上。由此引發了大煉鋼鐵的群眾運動，造成了國民經濟的混亂。還有，成立人民公社涉及憲法規定的基層政權體制，但不經人大，由黨內作個決定就辦了。所造成的損失，更是無法估量的。劉少奇同志在1962年1月中央工作會議的報告中說，民主集中制是我們黨和國家的根本制度，是在黨章和憲法中明確規定了的，是我們在工作中必須遵守的。但是，最近幾年，我們在黨的生活、國家生活和群眾生活中違反了民主集中制的原則。「現在可以設想，如果我們能夠嚴格地照民主集中制辦事，在確定任務以前，先在黨內和人民群眾中充分地發揚民主，讓黨員幹部和人民群眾進行討論，用心地聽取他們的意見，那麼，我們就可能不會提出過高的超出實際可能的經濟和政治任務。退一步說，即使我們提出了過高的任務，如果我們能夠按照民主集中制辦事，那麼，多數黨員、幹部和人民群眾也會通不過，會頂回來，會糾正我們的錯誤，使我們能夠及時地、及早地發現錯誤和糾正錯誤。」他指出：「不錯，我們黨是國家的領導黨，但是，不論何時何地，都不應該用黨的組織代替人民代表大會和群眾組織，使他們徒有其名，而無其實。如果那樣做，就違反了人民民主制度，就會使我們耳目閉塞，脫離群眾，這是很危險的。」這是當時的總結，但已經說明造成「大躍進」損失的重要原因之一，是違反人民民主制度。至於「文化大革命」中，停止全國人大及其常委會的工作，取消地方各級人大，肆意踐踏民主、法制，所造成的災難，更是極為慘重的。
教訓在哪裡？彭真同志說，毛主席當然要負主要責任，還有林彪，「四人幫」反革命集團的破壞。但是，不能只從個人身上找原因。最根本的還是一個制度問題，特別是民主、法制被破壞了。他進一步指出，要防止再發生「文化大革命」那種情況，只有主觀願望不行啊！總要有個東西作保障。什麼東西？就是要健全社會主義民主和法制，十億人民統統都要按憲法、法律辦事，就是一項重要保障。鄧小平同志指出，最重要的是一個制度問題。「制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。」因而，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。這是歷史發展的客觀要求，也是各族人民的根本利益和共同願望。在這個問題上，我們決不可以疏忽、動搖，也決不應該疏忽、動搖。
有鑑於此，鄧小平同志著重提出：「現在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題。」十一屆六中全會關於建國以來黨的若干歷史問題的決議中指出，逐步建設高度民主的社會主義政治制度，是社會主義革命的根本任務之一。建國以來沒有重視這一任務，成了「文化大革命」得以發生的一個重要條件，這是一個沉痛教訓。必須根據民主集中制的原則加強各級國家機關的建設，使各級人民代表大會及其常設機構成為有權威的人民權力機關。江澤民同志指出，建設社會主義民主政治，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度。這是全黨、全國人民和各個國家機關共同的劃時代的歷史任務，也是一個長期的艱巨的任務。
第二，建國以來的實踐表明，人大及其常委會必須把加強社會主義民主法制建設作為自己的根本任務，認真履行憲法賦予的職權，才能發揮應有的作用。
1978年底召開的中央工作會議上，葉劍英同志在講話中深刻指出：「人大常委會如果不能儘快擔負起制定法律、完善社會主義法制的責任，那人大常委會就是有名無實，有職無權，尸位素餐，那我這個人大常委會委員長就沒有當好，我就愧對全黨和全國人民」。鄧小平同志在講話中強調指出，為了保障人民民主，必須加強法制。現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有指定出來。往往把領導人說的話當做「法」，不贊成領導人說的話就叫做「違法」，領導人的話改變了，「法」也就跟著改變。所以，應該集中力量制定各種法律，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。新時期的人大工作，就是遵循鄧小平理論和黨的基本路線，把加強社會主義民主和法制建設作為自己的根本任務，通過履行憲法和法律賦予的職責，來為經濟建設服務的。
十一屆三中全會以來，黨和國家非常重視立法工作。首先是，從我國實際情況和需要出發，總結歷史的經驗教訓，提出了一系列改革和完善立法體制的措施，通過修改憲法和制定有關法律把它肯定下來。主要包括：（一）改變1954年憲法規定的全國人大是行使立法權的惟一理髮機關的立法體制，規定全國人大和它的常委會共同行使國家立法權。全國人大制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律；全國人大常委會制定和修改其他法律，並可對全國人大制定的法律進行部分修改和補充。近二十年來，我國制定的法律80%以上都是全國人大常委會審議通過的。即便是全國人大通過的法律，事先也都經過人大常委會多次審議，在比較成熟後才提交代表大會審議。（二）規定國務院可以制定行政法規，並授權它可以在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行的規定或條例。（三）規定省級人大及其常委會，以及省會市和經國務院批准的較大市的人大及其常委會，可以制定地方性法規，報全國人大常委會和國務院備案。（四）規定國務院和省級人大及其常委會對全國人大及其常委會制定的法律，可以或者需要制定實施細則或實施辦法。同時，還明確規定了法律的不同層次、地位和效力。這對於建立國家統一的立法體制和法律體系有重大意義。其次是，建立了一些必要的立法程序。主要包括法律案的提出和審議程序。全國人大組織法和議事規則、全國人大常委會議事規則對此作了專門規定。從1983年起，全國人大常委會對法律草案實行至少兩審制度。這種審議不是走形式，而是具有實質性意義。許多法律草案經過審議後作了重要修改和補充，使通過的法律更加完善。再次是，在立法工作中，實行了立法工作部門、實際工作部門和法律專家三結合的辦法，集思廣益，解決立法中理論和實際緊密結合的問題。並將一些重要的法律草案公布於眾，由全民討論。這是立法中走群眾路線的一種重要形式。
改革開放以來，全國人大及其常委會一直把制定法律作為首要任務，省級人大及其常委會也把制定地方性法規作為一項重要任務。先後制定了1982年憲法和一系列法律、法規。它們在經濟、政治、社會生活中發揮著重要作用。黨的十四大確定經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，並且載入了憲法後，對立法工作提出了新的、更高的要求，我國立法工作進入了一個新的階段。1993年11月，中共中央十四屆三中全會提出，必須圍繞社會主義市場經濟體制的基本框架和主要環節，建立相應的法律體系。改革決策要與立法決策緊密配合，立法要體現改革精神，用法律引導、推進和保障改革順利進行。這就是說，法律不僅是經濟生活的外部保障手段，而且更主要是應成為經濟生活的運行規則和調節手段。法律是市場經濟的最佳制度載體。建立社會主義市場經濟體制的過程，也是實現社會主義市場經濟法制化的過程。八屆全國人大及其常委會經過五年的努力，初步實現了大體形成社會主義市場經濟法律體系框架的任務。九屆全國人大及其常委會繼續以經濟立法為重點，抓緊制定和完善社會主義市場經濟方面的法律，如合同法、物權法、證券法等；同時加強行政立法和健全其他方面的法律。我國的立法工作正在扎紮實實地進行。
黨的十五大提出，加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色社會主義法律體系。這是一項重大任務。我們應當按照這一要求，對現有的法律、法規進行科學地、實事求是地分析和清理，看看已經有了哪些適應我國國情的法律？還缺哪些法律？哪些法律需要廢止或者修改、補充、合併？初步分析，我國現行的法律共有193件，其中憲法類37件，民商法類21件，行政法類60件，經濟法類48件，社會法類10件，刑法類10件，訴訟法類5件，已大體構成了一個部門較為齊全的法律體系框架。當然，制定新的法律和修改已有法律的任務還相當繁重。同時，要認真總結我們自己的立法經驗，借鑑外國的有益經驗，進一步提高立法質量（包括加強對法理的研究，加強立法監督和法律解釋工作，保證法制的統一，進一步明確劃分立法權限，健全法律的起草制度、法律草案的審議和表決制度、法律草案有爭議的重大問題的協調製度，以及法律實施後的評估和反饋制度等）。可以肯定地說，我國已經有了數量可觀的大批法律，為形成有中國特色社會主義法律體系奠定了良好的基礎。並在立法實踐中，積累了比較豐富的經驗，這是一筆寶貴的精神財富。再經過若干年的努力，一定能夠形成比較完備的有中國特色社會主義法律體系。
監督工作也取得了一定的成績。如常委會會議聽取和審議國務院及其部門、高法、高檢的工作報告，已形成制度；對計劃、預算執行情況的監督，有所改進和加強；執法檢查監督走上制度化、規範化，取得了一定成效；地方人大創造了一些行之有效的監督形式和做法等。但同立法相比，監督工作還是人大工作的一個薄弱環節。從六屆全國人大以來，雖然對改進和加強監督花了很大力氣，但人民群眾和人大代表還是不滿意，反映強烈。解決這個問題的難度較大，有認識問題，工作問題，還有體制問題。人大監督不是孤立的，涉及整個國家的體制，涉及整個民主法制建設的進程。憲法對我國國家機構的設置和各個國家機關的職責權限及相互關係，作出了明確規定。行政、審判、檢察機關，都由人大產生並對它負責，受它監督，但是人大及其常委會不能代替和幹預他們在各自的職責範圍內進行的工作。彭真同志說，人大及其常委會要認真履行憲法賦予的職責，既不能失職，也不能越權。對違反法律的事情，人大就要管，不管就是失職。對政府的日常工作，人大不要幹預，不要越俎代庖。還說，人大隻管重大問題。「重大原則問題，該管就管，少一事不如多一事；日常工作問題，不必去管，多一事不如少一事。」這些指導性意見都是重要的，但實行起來很難。在現實生活中，人大及其常委會如何進行監督，既真正起到法律監督和工作監督的作用，又不過分牽制，幹預行政、審判、檢察機關的有效運作，無論是在監督的具體制度上還是方式方法上，都沒有很好解決。多年來，人大代表和人民群眾要求制定監督法的呼聲很高。看來，需要以憲法為根據，以鄧小平理論和黨的基本路線為指導，從我國實際出發，總結近些年來各級人大及其常委會行使監督權的實踐經驗，積極探索監督工作的新路子，爭取制定出人大監督的法律。
第三，建國以來的實踐證明，人大及其常委會能否成為有權威的國家權力機關，在很大程度上取決於自身建設，特別是組織制度建設的狀況。
過去由於對人大工作重視不夠，往往把人大和人大常委會看成是安排照顧性的榮譽機構。因而組成人員年齡偏大，機構不健全，工作人員嚴重不足。近些年來，有所改變，但隨著社會主義現代化建設的發展，人大及其常委會擔負的任務日益繁重，其自身建設與工作需要不適應的矛盾還是相當突出。這裡，主要談一下人大常委會的組織、制度建設問題。
憲法和法律規定，人大常委會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關、檢察機關的職務。這一規定的立法原義是什麼呢？彭真同志在關於憲法修改草案的報告中指出，這是說「實際上將有相當數量的委員是專職的」。當時具體負責起草憲法修改草案的胡喬木同志在一次報告中說，如果做不到這一點，就無法改變人大「橡皮圖章」的形象。人大常委專職後幹什麼？主要是參加專門委員會的工作，擬訂、審議和研究議案，做系統的調查研究，提出可供選擇的方案。這些工作，沒有相當數量的委員專職去做是不行的。黨的十三大報告中提出，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。但是，憲法作出這一規定至今十五年過去了，幾次換屆，人大常委的專職化、比較年輕化的進展緩慢，沒有多大的改觀。這種狀況給人大常委會和專門委員會的工作帶來不少困難。造成這種狀況的原因是多方面的。不少人認為人大是「二線」。在工作條件、生活條件等方面也有不少困難（如看不到有關文件，研究問題缺乏資料等。）人大常委專職化問題至關重要。五十年代，全國人大常委會按照規定每月至少舉行兩次會議，還規定了常委會委員集體辦公制度，處理問題比較及時。現在常委會的任務比那時更重了，應當是多數委員專職化，把主要精力放在人大工作上。這個問題解決的如何，直接關係到人大常委會審議議案的效率和質量，影響決策的民主化和科學化，也關係到人大的形象。人大及其常委會行使職權，必須嚴格遵循民主集中制的原則。這裡談一下按程序辦事的問題。是不是按法定的程序辦事，是民主政治與專制政治的重要區別之一。民主政治是通過一系列法定的程序來管理國家的政治，而專制政治則是專制統治者憑個人的意志來管理國家的政治。人大及其常委會是從內容到形式方面最能體現民主集中制的國家機關，它行使職權時必須遵循法定的形式和程序。沒有一定的形式和程序，民主就體現不出來。有人說，程序是行動的民主。不無道理。全國人大及其常委會從舉行會議、提出議案到審議議案、作出決定，都有一整套法定的形式和程序。違背了這些形式和程序，也是違法，是不允許的。按照法定的形式和程序去做，也許有人嫌麻煩。但正是這種「麻煩」的民主制度，確保制定的法律和作出的決定，具有嚴肅性和科學性。因此，講民主就不能怕麻煩。民主集中制是終身的大學校。我們要「加緊對民主的學習、修養和鍛鍊」（劉少奇同志語），增強民主精神和法制觀念，認真執行全國人大及其常委會已經制定的各項議事規則和工作制度，並在實踐中使之進一步完善。
第四，建國以來的實踐證明，加強和改善黨對人大工作的領導，是發揮國家權力機關作用的根本保證。
中國共產黨是工人階級的先鋒隊，是全國各族人民利益的忠實代表，是我國社會主義事業的領導核心。堅持黨的領導，是建設有中國特色社會主義民主政治的應有之義和根本保證。我們黨是執政黨。黨的執政地位是通過黨對國家政權機關的領導來實現的。如果放棄了這種領導，就談不上執政地位。各級政權機關，包括人大、政府、法院、檢察院都必須接受黨的領導，堅決貫徹黨的路線、方針、政策。當然，黨同政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式也不同，它不能代替人大行使國家權力。這裡有一個正確處理黨組織與國家權力機關的關係問題。
建國初，中央書記處有五位同志分別擔任了中央人民政府委員會主席、副主席、政務院總理職務。這種領導人員「黨政合一」的形式，既是我們黨取得執政地位的一種體現，也是鞏固新產生的人民民主專政政權的需要。但它並不意味著黨的機關即是國家機關，也不是把黨的職能混同政府職能。黨中央嚴格遵循一切行政命令應經過政權機關發出的正常程序。中央人民政府委員會通過的法律、法令及重大方針，雖然都是由黨首先創議，或擬出初稿，但均經過政協全國委員會或其常委會（當時還沒有全國人大及其常委會）討論，提出補充、修改意見，然後提交中央人民政府委員會或政務院討論通過，再頒布實施。1951年9月，董必武同志在華北第一次縣長會議的講話中，充分讚揚和肯定了這種領導方式，認為應運用到各地去。他進一步指出：「黨對國家政權機關的正確關係應當是：一、對政權機關工作的性質和方向應給予確定的指示；二、通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，並對它們的活動實施監督；三、挑選和提拔忠誠而有能力的幹部（黨與非黨的）到政權機關去工作。」這三條，可以說基本闡明了黨與政權機關的關係，對指導當時的工作是有益的。
1954年，人民代表大會制度在全國範圍內建立起來後，黨中央非常重視人大工作。一些重大問題，包括關於根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃、1956年到1967年全國農業發展綱要（修正草案）、關於改進工業管理體制、商業管理體制、財政管理體制、稅收管理體制的決定等，都是按規定程序提交全國人大或它的常委會討論通過後才去辦的。但是，1957年下半年起，情況發生了變化。毛澤東同志多次強調，權力要集中在政治局常委、中央書記處，由他掛帥，實際上是他個人說了算。在這種情況下，各級黨組織及其領導人往往包攬一切，從國家重大問題的決策到各地方、各部門具體工作的布置、貫徹、執行、檢查，都直接去辦，國家政權機關往往被擱在一邊，人大難以發揮作用。
黨的十一屆三中全會後，黨中央非常重視發展社會主義民主，健全社會主義法制，強調在堅持黨的領導和人民民主專政的基礎上，健全人民代表大會制度。鄧小平同志指出，黨的工作的核心，是領導和支持人民當家作主。整個國家是這樣，各級黨的組織也是這樣。江澤民同志在1990年的一次講話中全面、系統地闡述了如何在保證黨的領導的前提下充分發揮人大作用的問題。他指出，黨的領導是政治領導、思想領導、組織領導，黨對國家事務的領導主要通過政治原則、政治方向、重大決策的領導和思想政治工作，向政權機關推薦重要幹部等來實現。加強黨的領導同發揮國家權力機關的作用是一致的。黨要尊重和支持人大依法行使職權。黨中央關於國家事務的重大決策，凡是應該由全國人大決定的事項，都要提交全國人大經過法定程序變成國家意志。地方也應如此。我們堅持黨管幹部的原則，同時支持人大及其常委會依法履行人事任免權。各級黨組織都要遵守黨章關於「黨要在憲法和法律範圍內活動」的原則和憲法關於「任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權」的規定。加強黨的領導同充分發揚民主和嚴格依法辦事是一致的。正是由於按照這些要求去做，新時期人大工作才取得了重大進展和成績。
從上可以得出這樣的認識：黨對國家事務實行領導是一條不可動搖的原則。健全人民代表大會制度，必須在黨的領導下進行。人大工作要善於領會和掌握黨的路線、方針、政策，並及時地把黨的主張通過法定程序變成國家意志，動員全體人民共同去實現。同時，黨也要不斷改進和完善對國家政權機關的領導方式，以適應依法治國、建設社會主義法治國家的要求。
主講人簡歷
劉政，男，1936年10月生，山東淄博市人。1960年7月中國人民大學經濟系畢業。現任全國人大法律委員會委員，全國人大常委會香港特別行政區基本法委員會委員，研究員。
（1998年9月22日）