2013-02-26 14:16:04 | 來源：法制網-法律適用 | 作者：紀紅勇
破產重整制度與破產清算以及破產和解制度構成了我國新《破產法》的三大基本制度。債權人作為破產重整程序中債務人的控制人和重要參與人，應當充分保證其知情權，使債權人行使是否通過重整計劃以及是否繼續營業等重大事項的決定權，從而通過正當程序保證破產重整的實體正義，同時促進破產重整的順利進行。筆者作為一名法官，在破產重整案件的審理過程中，深感保護重整企業債權人知情權的困難和重要意義，因此撰寫此文，希望債權人在重整程序中的知情權保護問題，能夠引起大家足夠的重視。
一、關於知情權
（一）關於知情權的含義
「知情權」一詞 ，學者們普遍認為是1945年在美國被提出，意思是民眾享有通過新聞媒介了解政府工作情況的法定權利。[1]很多學者認為，知情權主要指公民有獲取信息的權利和自由。[2]也有學者認為，「所謂知情權是在實質性不對等的法律主體之間，通過請求信息公開來實現的對自己有直接或間接利益的權利。」[3]通過學習，筆者認為下面這段論述較為準確、全面地表達了知情權的含義：「知情權即了解權，即在特定的法律關係中，一方主體從另一方主體依法了解與自身利益相關信息的權利和自由。它是權利的權利，屬於基礎性和前提性的權利，並具體體現為信息的主張權和信息的接受權。」[4]
（二）知情權的分類
通過對知情權分類的了解，能使我們對知情權有一個更為清晰的認識。學者們以不同的標準，從不同的角度對知情權進行了分類。筆者認為，把知情權分為公法性知情權和私法性知情權似乎更能從根本上區分知情權，更具有實踐意義，因此這裡對該分類做一重點介紹。該分類的作者指出：「按照知情權適用法律規範的性質不同，它可以分為公法性的知情權和私法性的知情權。從範圍上講，公民知情權包括公法上的知情權和私法上的知情權，前者是針對行政、立法和司法機關而言，後者則主要是指在諸如消費法律關係、醫患法律關係、勞動法律關係中作為弱勢群體一方的公民知情權。公民的公法性知情權，如憲法性知情權、行政知情權、司法知情權等，它一般通過憲法、憲法性法律、行政法律法規等公法予以規制，並藉助憲法訴訟和行政訴訟的制度設計予以程序保障。這類知情權的權利主體一般為公民，而義務主體則為國家機關。私法性知情權，即民事知情權，其權利主體與義務主體的法律地位形式上是平等的，但對信息資源實質上佔有的不平等才昭示了權利主體知情權的必要性。」[5]
筆者認為，不管私法性知情權是一種人格權還是債權性的權利，私法性的知情權基本上體現了前提性權利的這一屬性，它是為了實現其另一實體上的權利和利益，而要求平等的相對人履行信息披露義務的權利。本文所要探討的破產重整中債權人的知情權，主要都是通過平等的相對義務主體，如債務人履行信息披露義務來實現的，因此，主要屬於私法性的知情權。
二、關於重整中債權人的地位與知情權保護
（一）從公司治理結構的角度看重整中債權人的地位
公司的治理結構有廣義和狹義之分，廣義的公司治理結構是指，「關於公司控制權和剩餘索取權，即企業組織方式、控制機制和利益分配機制的所有法律、機構、制度和文化安排」；而狹義的公司治理結構僅指，「投資者（股東）和企業之間的利益分配和控制關係」。[6]本文探討的是廣義的公司治理結構的範疇。在公司正常經營的情況下，公司的治理結構主要體現在以下幾個關係：1.股東大會與董事會之間的信託關係；2.董事會和經理人員之間的委託代理關係；3.監事會與董事會和經理人員之間的監督與被監督關係。而此時公司的治理結構呈現如下特點：一是公司最終控制權歸屬股東；二是股東利益至上；三是公司意思自治不受外界幹預；四是債權人被排除在治理結構之外。在公司進入重整程序後，公司的治理機構則在以下幾個方面發生重大變化：第一，公司控制權主要轉移給債權人；第二，社會本位代替股東利益至上；第三，司法權介入幹預公司意思自治；第四，新利益主體的產生要求權力重新配置。[7]
在公司進入破產重整程序後，公司治理機構中最重要的變化就是公司的控制權由股東主要轉移給債權人。在經濟學的概念中，所有權包含剩餘索取權和控制權兩項內容。最優的所有權安排是「企業價值最大化」的所有權安排，這種所有權安排能夠使每個參與人的行動的外部效應最小化。在企業理論中，這種安排表現為「剩餘索取權和剩餘控制權的對應」。在企業正常經營時，剩餘索取權和剩餘控制權應該由股東享有。[8]而企業不再正常經營時，企業的控制權就會發生轉移，而企業控制權轉移的標準在於：「企業中原有的承擔剩餘風險的參與人已經不存在取得收益的可能性，這也就意味著其不再有承擔風險的能力和動力激勵。同時，企業中原有的享有固定合同收益的參與人已經無法通過固定合同保護自身利益，而是承擔了企業經營的剩餘風險。這時控制權就應當轉移到實際承擔企業剩餘風險的參與者手中。」[9]企業在破產狀態下就符合上述標準，因而控制權主要轉移給了債權人。在破產清算的情況下，「控制權的內容相對單一，主要是對資產進行分配」；但在破產重整的情況下，「企業的資產已經在實際上屬於債權人，因此，企業重整成功將在整體上是債權人的財富最大化，而企業重整失敗的風險也將由債權人來承擔。在企業進入重整程序直到重整計劃通過的時間之內，企業一直在持續經營，控制權行使的內容除企業的經營外還包括企業因重整再生而新生的一切內容，這些內容恰恰是企業正常經營時的各類契約中所謂能明確分配的，在性質上都屬於契約中所剩餘的權力，這些權力應當分配給風險的承擔者——債權人。」[10]在重整計劃執行階段，企業的控制權將再次發生轉移，「隨著債權的逐漸清償，債權人的權利也越來越有限，股東權利呈上升趨勢，股東大會恢復最高權利機關的地位」。[11]
通過上述分析，我們可以看出：在企業破產重整之前，企業的控制權歸屬於股東；在進入重整程序後至重整計劃通過，企業的控制權轉移到債權人手中；在重整計劃的執行階段，企業的控制權又從債權人向股東轉移。在重整計劃通過前，企業的控制權應當由債權人享有。但為什麼上文表述為「公司控制權主要轉移給債權人」？理由主要在於破產重整制度在維護當事人權益的同時，也強調保護社會的整體利益。在這樣的理念下，債權人行使權力的組織債權人會議行使職權會受到法院限制，債權人會議的有些決議並不具有最終效力。此外，由於實踐中存在債權人集體行動的困境及債權人冷漠等問題，因此債權人控制權往往需要由管理人或佔有中的債務人集中行使，而債權人則行使最終控制權。在債權人能夠行使權利之前，在時間上存在權力的真空狀態，法律通常會規定有關組織代為行使權利。
（二）從法律規定看重整中債權人的地位
債權人會議是債權人行使權利的組織。我國 《破產法》第61條規定債權人會議行使下列職權：1.核查債權；2.申請人民法院更換管理人，審查管理人的費用和報酬；3.監督管理人；4.選任和更換債權人委員會成員；5.決定繼續或者停止債務人的營業；6.通過重整計劃；7.通過和解協議；8.通過債務人財產的管理方案；9.通過破產財產的變價方案；10.通過破產財產的分配方案；11.人民法院認為應當由債權人會議行使的其他職權。《破產法》第67條規定債權人會議可以決定設立債權人委員會；第68條規定債權人委員會行使下列職權：1.監督債務人財產的管理和處分；2.監督破產財產分配；3.提議召開債權人會議；4.債權人會議委託的其他職權。根據《破產法》的規定，債權人會議各組均同意重整計劃的，重整計劃視為通過；有部分未通過的可以協商後再次表決；仍有債權組不通過重整計劃的，符合《破產法》第87條規定的情形的，債務人或管理人可以申請人民法院強制批准重整計劃。根據《破產法》第93條的規定，債務人不能執行或者不執行重整計劃的，債權人可以請求人民法院裁定終止重整計劃的執行，並宣告債務人破產。
通過《破產法》的上述規定，可以看出我國《破產法》對債權人權利的規定，和上文對破產重整公司治理結構的理論分析是吻合的。債權人在破產重整中享有最終的控制權，體現在對重整計劃的批准、是否繼續營業等重大事項的決定權以及不能執行重整計劃申請破產清算的權利方面；破產重整中的控制權的一些具體經營權則由管理人承擔，而賦予債權人申請對管理人更換和監督管理人的權利。正如上文所指出的，破產重整不僅僅考慮債權人的控制權問題，還要考慮整體社會利益，所以《破產法》賦予了人民法院在保證債權人權益的前提下強制批准重整計劃的權利。
（三）重整中債權人控制權與知情權保護
綜上所述，無論從公司治理的理論層面，還是我國《 破產法 》 規定的法律層面 ，債權人在公司 （企業 ）進入破產重整程序後，主要歸屬於債權人，具體表現在決定企業是否繼續營業、通過重整計劃、申請更換管理人、行使監督權等等。在文章第1部分，筆者已經闡述，債權人在破產重整中的知情權基本上屬於私法性知情權，它具有前提性權利的顯著特點。通過上文分析，債權人在重整中對企業享有控制權，而債權人行使控制權的前提便是充分享有知情權。正如有的學者所言：「債權人要實現對重整過程的控制，一個很重要的因素是債務人的經營管理的透明狀況，債務人的經營信息需要向債權人披露，以使債權人委員會能夠作出及時而正確的判斷。」[12]
三、破產重整中對債權人知情權的保護
利益主體多元，希望重整成功的總體目標基本一致但各自利益不同，是導致破產重整中債權人知情權保護不力的重要原因。此外，我國《破產法》在信息披露制度設計上有需要完善的地方，也是債權人知情權得不到有力保護的原因之一。如有學者通過與《證券法》的對比，指出「與相對成熟的證券信息披露制度相比，破產法上的信息披露制度尚未引起立法機關與學術界的足夠重視，其無論在法律框架構建方面還是規則設計方面都存在不足。在規則設計方面的缺失，主要體現在信息披露義務主體範圍、披露內容、披露程度、披露方式以及法律責任等方面。」[13]在此，筆者結合《破產法》相關規定以及實踐經驗，粗淺地談一談債權人在破產重整程序中的知情權保護問題。
（一）內容保障
根據《破產法》的規定，需要披露的信息可以分為法定披露信息和按需披露信息。前者指的是《破產法》明確規定需要披露的信息；後者指的是按照債權人等的要求，就有關信息進行披露。1.法定披露的信息。根據《破產法》的規定，債務人提出申請的，應當向人民法院提交財產狀況說明、債務清冊、債權清冊、有關財務會計報告、職工安置預案以及職工工資的支付和社會保險費用的繳納情況；人民法院需要通知和公告申請人、被申請人的名稱或者姓名，人民法院受理破產申請的時間，管理人的名稱或者姓名及其處理事務的地址等事項；債權情況，管理人費用和報酬；管理人實施下列行為，應當及時報告債權人委員會：涉及土地、房屋等不動產權益的轉讓，借款，設定財產擔保，債權和有價證券的轉讓，履行債務人和對方當事人均未履行完畢的合同，放棄權利，擔保物的取回，對債權人利益有重大影響的其他財產處分行為；管理人和債務人向債權人大會提交重整計劃草案；在重整監督期內，債務人應當向管理人報告重整計劃執行情況和債務人財務狀況。2.按需披露的信息。《破產法》規定，債務人的有關人員需根據人民法院、管理人的要求進行工作，並如實回答詢問，列席債權人會議並如實回答債權人的詢問；債權人委員會執行職務時，有權要求管理人、債務人的有關人員對其職權範圍內的事務作出說明或者提供有關文件。
通過上述介紹，我們可以看到《破產法》對信息披露的內容還是做了大量規定的。但筆者認為仍存在需要完善的地方。
第一，應當就信息披露的問題做專門的規定。上述信息披露的內容都散見於破產法的各個章節，並沒有進行統一的規定，這樣導致實踐中對信息披露不能很好地貫徹落實。
第二，對於重整計劃草案的規定不夠充分。《破產法》第81條規定重整計劃草案應當包括下列內容：債務人的經營方案、債權分類、債權調整方案、債權受償方案、重整計劃的執行期限、重整計劃執行的監督期限、有利於債務人重整的其他方案。筆者認為在重整計劃草案中，還應當包含債務人的經營歷史，導致破產重整的原因、應收帳款追回的可能性、 普通債權在重整計劃被批准時按照破產清算程序預計能獲得的清償比例、 重整計劃執行階段債務人管理層的報酬等等，增加這些內容能夠讓債權人有相對充分的信息來決定是否同意重整計劃草案，以及可促使管理人等選擇最佳的重整方案。
（二）時間保障
我國《破產法》對於向債權人進行信息披露的時間並沒有明確的規定，特別是在重整程序中的重整計劃草案及其說明的披露時間沒有規定，這導致實踐中債權人的相關知情權無法得到充分保障。《破產法》 僅在第63條規定，召開債權人會議，需提前15日通知已知債權人；在第84條規定，人民法院應當自收到重整計劃草案之日起30日內召開債權人會議，對重整計劃草案進行表決。但相關材料是否需要提前交付債權人，並沒有規定，使得債權人根本沒有足夠的時間了解企業的情況，重整計劃是否可行，是否還存在其他重整計劃的可能。這些做法不符合程序正義的要求，嚴重損害了債權人的知情權。因此，筆者建議，應當明確規定披露相關材料的時間。比如，可規定在對重整計劃草案進行表決之前，應當至少提前5日對草案及其說明進行披露，以讓債權人對重整計劃草案進行充分的了解。另外，《破產法》規定對於債權人利益有重大影響的財產處分行為應當及時向債權人委員會報告，但對於及時報告是在處分行為前還是處分行為之後以及何謂「及時」沒有明確規定，這需要司法解釋的進一步明確。
（三）主體保障
債權人知情權的主體包括權利主體和義務主體。首先，關於債權人知情權的權利主體。這個問題是不言自明的，《破產法》規定了一些債權人享有知情權的情形，但要求提交法院和管理人內容較多，忽視了債權人的知情權。筆者注意到很多要求債務人及債務人的有關人員提交的財務帳冊等材料，僅規定了提交給法院；管理人要接管債務人的財產、帳簿等，並有調查債務人財產狀況、製作調查報告的職責，但並沒有明確規定上述報告需要向債權人披露。此外，《破產法》規定在重整監督期內，債務人應當向管理人報告重整計劃執行情況和債務人財務狀況。如果債務人不能執行或者不執行重整計劃的，債權人可以申請裁定終止重整計劃的執行，並宣告債務人破產。因此，在重整計劃執行階段，債務人的相關情況應當及時披露給債權人。其次，關於債權人知情權的義務主體。根據《破產法》的規定，債務人，債務人的法定代表人 、財務管理人員和其他經營管理人員，管理人都是進行相關信息披露的義務主體。筆者認為，除了上述人員外，企業的有關股東以及實際控制人都應當成為信息披露的義務主體。這裡還想強調的是，雖然法官並非信息披露的義務主體，但實踐中法官對於保障債權人的知情權起著非常重要的作用。管理人對於債務人相關情況的了解都要向法官報告，法官應當督促管理人將對債權人利益有影響的信息都披露給債權人。
（四）組織保障
根據《破產法》的規定，債權人行使權利的組織是債權人會議和債權人委員會。實踐中，債權人會議存在人數眾多、債權人分散、召開困難的問題，而且也很難形成統一的意見。因此，成立人數較少的債權人委員會，更能夠充分行使債權人的權利，切實保障債權人的知情權。《破產法》第67條規定，債權人會議可以決定設立債權人委員會，債權人委員會成員應當經人民法院書面決定認可。但實踐中，很多破產案件都不願成立債權人委員會，而是否成立債權人委員會，主要作用在於法院。鑑於破產重整中利益主體多元，有必要設立債權人委員會以增加債權人維護其知情權和控制權的力量，建議規定在重整案件中，法官應當要求管理人向債權人會議釋明他們可以設立債權人委員會；同時規定，對於債權人超過50人以上的，管理人應當建議成立債權人委員會，並積極予以協助。
（五）責任保障
所謂責任保障，就是對於不履行披露義務的主體所應當承擔的責任。第一，關於債務人及其有關人員的責任。我國《破產法》第126條和第127條規定，有義務列席債權人會議的債務人的有關人員，經人民法院傳喚，無正當理由拒不列席債權人會議的，人民法院可以拘傳，並依法處以罰款；債務人的有關人員違反本法規定，拒不陳述、回答，或者作虛假陳述、回答的，拒不向人民法院提交或者提交不真實的財產狀況說明、債務清冊、債權清冊、有關財務會計報告以及職工工資的支付情況和社會保險費用的繳納情況的，拒不向管理人移交財產、印章和帳簿、文書等資料的，或者偽造、銷毀有關財產證據材料而使財產狀況不明的，人民法院可以依法處以罰款。筆者認為僅僅罰款是不夠的，建議增加信息披露義務主體的責任，對於造成債權人損失的，應當規定予以賠償；對於嚴重損害債權人利益的，應當追究相應的刑事責任。第二，管理人的責任。《破產法》對關於管理人未履行披露義務的責任沒有做明確規定，僅在第130條籠統規定：管理人未依照本法規定勤勉盡責，忠實執行職務的，人民法院可以依法處以罰款；給債權人、債務人或者第三人造成損失的，依法承擔賠償責任。筆者認為上述規定應當適用於未履行披露義務的情形，同時建議通過司法解釋等形式對管理人不履行披露義務的責任予以明確規定。
注釋
[1] 丁峻峰：《股東知情權理論與制度研究——以合同為視角》，北京大學出版社2012年版，第15頁。
[2] 參見李步雲主編：《信息公開制度研究》，湖南大學出版社2002年版，第2頁；皮純協、劉傑：「知情權與情報公開制度」，載《山西大學學報》2000年第3期。
[3] 渠濤：「日本的公民知情權」，載李步雲主編：《信息公開制度研究》，湖南大學出版社2002年版，第361頁。
[4] 姚小林：「知情權的法理分析」，載中國法學網，http：//www.iolaw.org.cn/shownews.asp？id=2895，2012年9月9日訪問。
[5]藍壽榮：《上市公司股東知情權研究》，中國檢察出版社2006年版，第38—39頁。
[6] 王新欣、徐陽光：「破產重整中的公司治理結構問題」，載甘培忠、樓建波主編：《公司治理專論》，北京大學出版社2009年版，第435頁。
[7] 張婷：「中國重整程序中的公司治理結構問題研究」，載李曙光、鄭志斌主編：《公司重整法律評論》，法律出版社2011年版，第172-179頁。
[8] 張維迎：「所有制、治理結構及委託—代理關係」，載《企業理論與中國企業改革》，北京大學出版社1999年版，轉引自賀丹：《破產重整控制權的法律配置》，中國檢察出版社2010年版，第44頁。
[9] 同上注。
[10] 賀丹：《破產重整控制權的法律配置》，中國檢察出版社2010年版，，第45頁。
[11] 同注[7]，第205頁。
[12] 同注[10]，第68頁。
[13] 王欣新、丁燕：「論破產法上信息披露制度的構建與完善」，載《政治與法律》2012年第2期。
原文出處:《法律適用》2012年第11期。
（作者單位：北京市高級人民法院）