[摘要]伴隨著國學熱與讀經運動的開展，曾經一度沒落的私塾開始復興，並在當代成為體制內教育的一種補充形式。私塾中的家塾，由於我國未承認父母具有完全的教育選擇權，而不具有合法性;家塾之外的私塾屬於民辦教育範疇，可視為具有形式上合法性，但實際上大多數私塾未獲得民辦教育辦學許可，私塾內任教的教師也不具備國家規定的教師資格，是一種處於法律灰色地帶的民辦教育「準機構」。但是考慮到私塾的客觀存在與法律的相對滯後性，本文建議政府對其進行監管，並給予一定的政策扶持，使其有機會通過相關程序獲得合法之地位。
[關鍵詞]當代私塾;民辦教育;合法性;政府監管;
[中圖分類號]D035[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2015)04-0113-05
中國是世界上私立學校教育最發達、歷史最悠久的國家之一，私塾與書院教育曾經是教育的最主要方式。雖然建國以後在傳統私學向公有化改造的過程中，這種私塾教育一度發生中斷，但在當代的社會教育實踐中，由於對傳統文化的重視程度日益加強，並伴隨著國學熱與讀經運動的開展，曾經沒落的私塾開始復興。現代私塾正以一種迅速發展的勢頭成為一種不可忽視的力量，而其作為一種民間教育形式，是否符合相關教育法規，政府又應當如何監管，都是值得探討的問題。
一、私塾的變遷與當代特點
中國古代與政府官學相區別的私學，最常見的表現形式就是「私塾」。過去的官學實際上等於是古代社會選官制度的一部分，真正意義上的學校教育，是由各種名目的私學實現的。在科舉取仕的年代，私塾是傳授文化知識、進行道德教育並且通向官場的重要教育場所，但是隨著1905年科舉制度的廢除、白話文運動和新式學堂興起，私塾日益走向沒落。
20世紀50年代大學學科調整，1956年將義務教育寫進憲法，基本上解決了適齡兒童的讀書問題，但是體制內的教育課本使用的都是白話文，並且不再把傳統文化作為必讀經典，私塾成為體制外的存在，也隨之慢慢的淡出人們的視線，僅有的私塾也以一種非主流的、民間的方式不引人注意地存在著。
近年來，私塾出現了復興之勢。當代私塾發展的重要背景是近年來興起的「當代讀經運動」。①這種讀經運動直指正規學校教育的弊端，甚至試圖完全顛覆學校教育的內容和形式。學校之外，一些家長開始嘗試讓孩子在課餘時間讀經;一些家長將孩子從學校接回家中，進行全天候的讀經教育;還有一些熱心讀經教育的人士開辦私塾對外招生，這些私塾和老私塾具有教學內容和形式上的相似性。
經過十餘年的發展，可以說在探索教育可能性的各種努力中，現代私塾是參與人數較多、實踐理念較深入、社會影響較大的一種民間教育形式，並且得到很多家長的認同。今日的私塾教育具有如下特點：
首先，私塾的教育具有靈活、方便的特點。從歷史上來看，私塾是一家、一族、一村、一地就可以辦起來的教育，學生上學方便、學費較少，更容易被人們接受;相對來說，官辦、公辦的學校要保持相對的一致性，教學的指導思想和方法不容易也不應該輕易地發生急劇的改變。而私塾由於上課的學生人數少，更利於因材施教，也可以根據當地的生產生活狀況和習俗安排授課
①當代讀經運動被認為肇始於王財貴教授2001年在北師大關於兒童讀經的演講，被稱為「一場演講百年震撼」，此後讀經私塾開始出現並普及。
與放假時間，更具有適應性。雖然當代私塾的教育都是以儒家經典為主，但是幾乎沒有一家的思路和方法完全相同，他們甚至自編教材，呈現出多元化態勢。
其次，私塾的經營都是自負盈虧。由於私塾所具有的私學性質，所有的私塾都是自主經營，由私塾創辦人自己尋找資金來建立，如果經營不善，那麼私塾的教育理念也無法得到良好地貫徹，私塾的主要收入就是來自於學費。一家真正意義上的私塾，至少要包括場地費用、人員工資、教材教具、生活支出。因為現在的私塾多是全日制的，需要有教室和學生、老師的宿舍，因此需要的場地不小，考慮到費用問題，大多數私塾都是在郊區，私塾裡除了教課的老師之外，還需要有生活老師，特別是年齡小的孩子需要更多的照顧。
可見，相對於現有的公辦教育，私塾具有體制外的特性。從體制外來說，「現代私塾」在創辦緣起上就有解決學校教育弊端的訴求。對家長而言，這種訴求是最為現實的考量。私塾也只有在某種程度上回應家長的這種訴求，才能獲得長久發展的機會。因此，對學校弊端的不同判斷以及不同側重，將會影響到家長對私塾的認可，而不同私塾則會形成不同風格，與家長的需求相互激蕩，這些是私塾的體制外性質的明顯表現。
二、私塾的合法性分析
對於現代私塾的出現原因，或許正如有的研究者所說：「是對現今學校教育的挑戰，是對現今根深蒂固的功利教育、『應試教育』弊端的諷刺和嘲弄，是不滿現行教育體制的人們和有一定文化素質的家長們的自助和自救，是將教育引向個性化、多樣化的探索和嘗試，是人們對教育體制改革失望後的無奈之舉。」 [1]這種說法有其道理，而本文的關注點並非私塾出現的原因，而是對這種已經出現並且持續發展了超過十年的民間教育形式的合法性進行探討。
(一)作為「在家教育」形式的家塾合法性分析
對於私塾合法性的分析，首先要區分不同的私塾形式，因為不同的私塾存在方式在法律上的教育性質並不相同。在過去，私塾一般分為家塾、族塾、村塾(亦稱社學)、義塾、散館。前四者都是由組織者(如族長、約長)延請教師。只有散館是教師自行開館，接納學生。舊時私塾往往是一位家長教子讀經，周圍鄰裡積極響應籌辦，然後又對外招生，可謂由家塾而村塾而散館。[2]
關於家塾的合法性。家塾是私塾裡規模比較小的一種形式，近年頗受關注的上海「孟母堂」就是一批家長自願出資出力出房組成的家塾，這種家塾類似於國外所說的「在家上學」，即適齡兒童不去學校讀書，而是由家長或者家長的朋友在家庭中自行教育。因此，對於家庭教育選擇權的問題被放到了桌面上，即誰有權主導孩子的教育?這個問題的選項有三個：國家、父母、孩子。
第一種是國家主導的觀點，很多美國當代政治和憲法理論家認為，父母個人的權利應該服從最重要的自由民主價值，或者政治意義上大多數人的決定。[3] [4]第二種是父母主導的觀點，認為父母具有指導和控制子女教育的憲法權利，把子女培養成為具有創造性的個人，具有責任感的公民。[5]第三種是孩子主導的觀點，一些理論家試圖賦予孩子最主要的權利，要求父母和國家讓孩子接觸不同的價值觀和信念，來培養他們自己的價值觀。[6] [7]
基於以上三種觀點，不同的國家法律做出了不同的規定。在國際法裡有《聯合國人權宣言》的規定，即：「每個人都有接受教育的權利……基礎教育應該是強制性的……父母具有選擇其子女所受教育類型的優先權。」 《歐洲人權條約》則規定「每個人受教育的權利都不可剝奪……父母有權確保這類教育和教學符合自身的宗教和政治信念，國家應當尊重父母的這種權利。」這兩大公約都承認了父母具有兒童教育權的優先權利，雖然沒有直接提出在家上學的概念，實際上也是承認了父母有在家教育兒童的權利。
美國等許多國家的法律都允許家庭教育，並且尊重家庭教育選擇權，支持家長為孩子選擇除了公立教育之外的其他教育方式和途徑。[8]而就歐洲的情況而言，根據各個國家在家上學相關法律法規的不同，可將其大致分為三類：第一類是一直寬容在家教育的國家，包括比利時、丹麥、愛爾蘭、法國、義大利、盧森堡、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士大部分州和英國;第二類是過去不允許在家教育，但是如今允許的國家，主要是奧地利;第三類是如今不再在法律條文上允許在家教育，但是似乎會允許個別情況的國家，包括西班牙、希臘、瑞士一些州、荷蘭和德國。[9]
我國法律規定的教育選擇權是怎樣的呢?我國2006年9月1日開始實行的新版《中華人民共和國義務教育法》裡第二條明確規定：「國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。」第五條第二款規定：「適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人應當依法保證其按時入學接受並完成義務教育。」 第十一條：「凡年滿六周歲的兒童，其父母或者其他法定監護人應當送其入學接受並完成義務教育;條件不具備的地區的兒童，可以推遲到七周歲。適齡兒童、少年因身體狀況需要延緩入學或者休學的，其父母或者其他法定監護人應當提出申請，由當地鄉鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門批准。」 第五十八條：「適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人無正當理由未依照本法規定送適齡兒童、少年入學接受義務教育的，由當地鄉鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責令限期改正。」
這是對教育選擇權的明確規定，即父母必須按照國家規定送孩子進入學校接受義務教育，延期入學都需要申請獲批。當然，這裡學校並非特指公立學校，也可以是民辦學校，但是都必須是國家批准設立的學校，否則可被視為違反了教育法規。《中華人民共和國未成年人保護法》第三條規定：「未成年人享有受教育權，國家、社會、學校和家庭尊重和保障未成年人的受教育權」。第十三條：「父母或者其他監護人應當尊重未成年人受教育的權利，必須使適齡未成年人依法入學接受並完成義務教育，不得使接受義務教育的未成年人輟學。」第十四條：「父母或者其他監護人應當根據未成年人的年齡和智力發展狀況，在作出與未成年人權益有關的決定時告知其本人，並聽取他們的意見。」而大部分孩子從公立學校轉入私塾，都是父母方面的決定，因為孩子的年齡無法做出判斷。這實際上形成了教育選擇權上的國家主導與父母主導的博弈。
教育選擇權的含義包括選擇教育場所、教育內容、教育方式等等的權利，對「私塾」教育以及現代家庭教育模式合法性的認同是保護家長教育權的重要方式。而我國對於孩子必須接受學校教育的要求無疑是對教育場所和方式的限定，因此有學者認為我國的規定是國家對父母教育權的侵害 [10]，因為在現有的義務教育體系下，作為家塾或者在家教育形式的存在，並不具備合法性。而家塾之外的私塾形式是否具有合法性則還要進一步探討。
(二)作為「民辦教育」而存在的私塾合法性問題
2006年，由於媒體持續關注孟母堂事件，質疑私塾的合法性，當年11月28日，教育部新聞發言人王旭明表示，義務教育以外的各類學校，按照《民辦教育促進法》和《民辦教育促進法實施條例》申報有關部門，按照有關部門程序批准也可以辦。這一回應被看成是國家五十多年來首次對於私塾合法性的承認，但很明顯，首先，這一回應並未承認現有家塾與在家上學的合法性;其次，家塾之外的絕大多數私塾也都並未依循民辦教育相關法規的規定進行申報，即便申報也無法獲得批准。
私塾的存在，不論是因為家長的責任感，還是民間團體的職責，或是教師自身的生存需要，其產生皆來自民間，2003年的《中華人民共和國民辦教育促進法》第二條規定：「國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構的活動，適用本法。本法未作規定的，依照教育法和其他有關教育法律執行。」從這個定義上來說，私塾當然是屬於民辦教育的範疇的，即非國家的社會力量辦學，但是絕對多數私塾並沒有依法取得辦學許可。
《民辦教育促進法》第九條規定「舉辦民辦學校的社會組織，應當具有法人資格。」這樣首先就把家塾排除在外，之後第十二條到第十六條規定了設立民辦學校的申請與審批流程，之後第十七條規定：「審批機關對批准正式設立的民辦學校發給辦學許可證。審批機關對不批准正式設立的，應當說明理由。」
而現實的情況是絕大部分私塾還是處於辦學的灰色地帶，由於私塾自身規模都不大，基本上是有一些孩子就開始教學，沒有太多的資金，也無法拿到相應的辦學許可證。此外，私塾還有很多地方與法律規定不相一致，《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第八條規定：「民辦學校的舉辦者不得向學生、學生家長籌集資金舉辦民辦學校，不得向社會公開募集資金舉辦民辦學校。」很多家塾甚至私塾就是家長共籌產生的。
而如果是正規的民辦學校，那麼按照《民辦教育促進法》第三十八條規定：「民辦學校資產的使用和財務管理受審批機關和其他有關部門的監督。民辦學校應當在每個會計年度結束時製作財務會計報告，委託會計師事務所依法進行審計，並公布審計結果。」第三十九條：「教育行政部門及有關部門應當對民辦學校的教育教學工作、教師培訓工作進行指導。」第四十條：「教育行政部門及有關部門依法對民辦學校實行督導，促進提高辦學質量;組織或者委託社會中介組織評估辦學水平和教育質量，並將評估結果向社會公布。」這些在私塾也都是做不到的。
還有教材的問題，第二十二條：「實施高級中等教育、義務教育的民辦學校，可以自主開展教育教學活動。但是，該民辦學校的教育教學活動應當達到國務院教育行政部門制定的課程標準，其所選用的教材應當依法審定。」私塾的教材都是自己選定甚至編寫的，並沒有獲得相關教育部分的審定。
因此，目前的大多數私塾可以看成是民辦教育的「準機構」。這個「準機構」一方面進行著體制外的教育教學活動，另一方面也通過收費維持自身的運行。之所以加一個「準」字，是因為它們目前還難以在國家相關管理機構註冊獲得法人資格，有機構之「實」尚無機構之「名」。
(三)關於私塾教師資質的合法性問題
舊時私塾教師被稱為「書師」、「塾師」、「孝經師」、「蒙師」等，唐代之後多由科舉落第的童生、秀才擔任。在歷史上塾師曾經起到了重要的作用，首先，塾師以其靈活性和適應性強等特點紮根社會最底層，尤其是在廣大農村，對於掃盲破蒙和文化知識的傳播起到了重要作用。其次，塾師始終把道德品質的培養與文化知識的教學緊密結合。尤其是私塾教育裡的儒家經典，都把立德立言放在首位。[11]
廢除科舉之後，北洋政府對塾師進行強行改造，對不合標準的塾師採取的措施由原來溫和的勸導變為了嚴厲的幹涉解散，對於塾師這一職業給予了沉重打擊。[12]而到建國之後，由於自覺或被迫解散私塾，導致了舊日塾師階層的最終消失。2003年，80多歲的朱老先生在五峰私塾 「封館棄教」，被認為是中國最後一個塾師退出了歷史舞臺。不過此後由於當代私塾的出現，現代塾師階層也開始再次振興。[13]
和體制內學校的統一招聘不同，私塾教師的來源渠道比較多，有的教師是自己對國學和私塾教育感興趣而主動找到私塾要做私塾老師，有的是熟人介紹來做老師，有的是陪在私塾讀書的孩子，而來做兼職老師。有些私塾會發廣告招募老師，而各個私塾間的老師也互相存在流動，或者是一度離開這個圈子，又回到私塾繼續教學的情況也普遍存在。
私塾創辦人對於需要什麼樣的教師有自己的想法。一般來說，要求有高度的責任感使命感，和與私塾創辦人志同道合。當代私塾普遍對老師的文憑並不看重，對於教師的要求根本還是在認同感上，而對於學歷和經驗的要求並不高，因為他們認為這些都是後天可以培養的。而由於私塾的課程與體制內完全不同，比如中醫課、武術課、書法課、吟誦課等課程，從現實出發，也沒有辦法要求教師的專業資格認證。因此，當代私塾的老師基本上都沒有教師證，從嚴格的意義上說並不具有教學的資格。
《中華人民共和國教師法》第十一條規定取得教師資格應當具備相應的學歷，「不具備本法規定的教師資格學歷的公民，申請獲取教師資格，必須通過國家教師資格考試。國家教師資格考試制度由國務院規定。」 《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第二十三條：「民辦學校聘任的教師應當具備《中華人民共和國教師法》和有關行政法規規定的教師資格和任職條件。」而現實中絕大多數私塾的老師們並不具有教師資格和國家規定的學歷，從這點上說私塾教師也不具備合法的身份，其教學行為也是一種自發而不被國家法律認可的活動。
三、對政府監管的建議
如今的私塾，無論是當做一種社會現象，還是當做一種潮流和趨勢，其廣泛存在已經是一種社會現實，並且反應了社會和許多家長的需要，因此，若因為其不具備法律規定的民辦教育條件，而對已經存在的私塾進行取締，顯然也是不現實的。而法律總是具有滯後性，總是在事物已經發展到一定階段之後，才進行制定或者修改，但是政府行為卻是可以及時作出反應和調整的。對於游離於法律之外的私塾，其教育水平、教師資格甚至學費制定的標準都是可以並且應該進行監督和規範的。因此，本文此部分，將對政府的私塾監管提出建議。
(一)國外政府監管方式
在國外即使是承認父母對子女教育具有主導權，依然存在政府對在家教育的管理問題。美國對於在家上學的管理權主要屬於各州政府。國家用這些規定來保證自己的利益，在家教育孩子的父母必須與國家法律保持一致。相關法律法規包括五個方面：(1)學生的持續學習時間，或者最少學習時間;(2)國家許可程序;(3)課程內容;(4)教師資格;(5)學生考試。[14]
寬容在家上學的國家中，法國對於在家教育兒童所學知識的規定相對比較嚴苛，在家上學的孩子必須學會規定的課程，而到十六歲的時候，在家教育的孩子所有學科的成績必須不亞於參加學校教育的孩子。通常要求在平均水平之上，至少達到平均水平。[15]與法國不同，英國對在家教育的管理比較寬鬆，《1996年教育法》第7條明文規定了父母對於子女受教育形式的選擇權。不論其種族、信仰、收入、社會地位和自身的教育水平，任何家長都有權選擇在家教育自己的子女。但是，在家教育仍然要受地方教育當局的監督，如果地方教育當局仍然認為兒童沒有受到適當的教育，那麼他們就可以通過法院向家長下達入學令。[16]
(二)對我國政府監管的建議
政府的管理作為可以分為兩個方面，一是監督，二是扶持。一方面是要對私塾進行監督和管理。對於國家批准的公立和民辦學校，法律規定由教育部門定期對建築安全、教育質量等進行檢查，而對於私塾也應當進行相應的監管。雖然私塾由於規模小，往往不能達到國家對民辦教育的要求，無法取得辦學資格證書，也無法辦法畢業證。但是至少要有符合國家規定的營業執照，在收費上接受稅務和物價部門的管理和監督，此外也可以考慮先給予部分私塾培訓資格證書，待情況發展成熟之後，再制定相關法規對私塾做出具體規定。而對於在私塾讀書的孩子也應當進行相應的學籍管理，此前發生的家塾虐童事件引發了極大的社會關注，雖然這只是個別現象，也反映出監管的漏洞。
此外，對於私塾教師也存在著規範與管理上的缺失，造成對私塾教學質量的無法把控，同時對他們的權益保護不夠，私塾教師作為沒有教師資格證，連民辦教師都算不上的群體，沒有提升空間、發展前景不大，而造成私塾教師流動較大，直接導致的效果還是私塾教學水平的不穩定。因此，對於私塾教師的規範和管理需要借鑑體制內的經驗，可以要求其具備教師資格證書，雖然教學內容與體制內大相逕庭，但是對個人素質和教學能力的考核是可以一致的，並且規範化、制度化，逐步提高他們的學歷程度，整個教師隊伍提高上來後，私塾的教育才會有很大提高。
另一方面，政府也應當對私塾這種民間教育方式進行一定的政策扶助。作為一種幾乎沒有任何官方支持的民間教育機構，私塾只能通過和教學相關的收費努力來實現收支的平衡。在資金方面，有人曾經呼籲國家補貼，因為，如果私塾能夠提供和學校相等或高於學校教學功能的教育，而私塾學生大多又是義務教育階段的兒童，學校應該把本來該花在這些學生身上的義務教育費用補貼給學生或私塾。畢竟，義務教育的國家撥款最終來自納稅人，而這些納稅人中也包括私塾學生的父母。這在邏輯上似乎有道理，但至少短期內很難實現，因為基本上義務教育的費用撥款都是屬於體制內的學校教育的。
除了資金的支持之外，最有效和可行的就是政策支持，國家法律政策的支持是民辦教育發展的重要外部動力機制，良好的制度環境是民辦教育得以發展的基礎。現代私塾作為一種特殊的民辦教育組織，政府支持，如相應法律法規的制定、財政支持、免稅優惠等，對其發展至關重要。拋開私塾自我設定的復興傳統文化的功能與意義不談，將私塾放到與其他民辦教育形式同等的起跑線上，也充分反映出我國對於民辦教育的支持力度還遠遠不夠。
同時也建議相關的政府部門對私塾進行調研，提出相應的規範、管理與支持意見，比如在給予私塾辦學許可證的同時，也可以給予私塾就讀的學生相應的畢業證書。由於與體制內的教學內容不同，這個畢業證書的頒發一定要採取不同的考核標準，這必將促進教育多元化的發展，讓選擇讀私塾的學生獲得更多的保障與支持。
作者：熊江寧，北京大學哲學系博士生，北京 100871;李勇剛，中央社會主義學院講師，北京100081
（來源：中國行政管理）
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Research on the Legitimacy and Government Regulation of Modern Private Old-Styled Schools
Xiong JiangningLi Yonggang
[Abstract]「Modern Private Old-Styled School」 is a kind of complementary form of education, developing with the movement of reading classics and trend of traditional cultural Renaissance. The homeschooling ,one form among the Modern Private Old-Styled Schools, is without legitimacy, because Chinese government do not admit that parents have full education choice rights. While other forms belonging to the Private Education have its formal legitimacy. In fact, most of those Private Schools do not obtain private education school license, and their teachers do not have the teachers' qualification prescribed by the state. But given the objective existence and law's relative lag, this paper suggests that the government regulate and give certain policy support to those modern private schools, making them have the opportunity to obtain legal status through the relevant procedures.
[Keywords]modern private old-styled school，private education，legitimacy，government regulation
[Authors]Xiong Jiangning is PhD. Candidate at Philosophy Department, Peking University, Beijing 100871; Li Yonggang is Lecturer at Central Socialist College. Beijing 100081