一、引言
《中共中央 國務院關於全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）於2018年9月25日正式公布，意見指出「要加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系；要積極開展政府購買服務項目績效管理」。中華人民共和國財政部令第102號《政府購買服務管理辦法》規定「購買主體要實施政府購買服務項目績效管理，建立健全政府購買服務項目全過程績效管理機制」。近年來眾多學者對政府購買服務的預算績效管理進行了一些理論探索。何玉海（2018）分析了政府購買服務績效評價的機制和內涵；劉國永（2019）分析了政府購買服務績效評價的技術類型、原則、方法、流程和指標體系；姜愛華等（2020）提出了基於PDCA循環的「全過程」政府購買公共服務的績效評價體系。目前學者對政府購買服務績效管理的研究大多停留在績效評價環節，實踐中全過程政府購買服務績效管理的制度規範尚不健全，政府購買服務預算管理、採購管理、合同管理、績效管理、財務管理之間的一體化關係尚未理順，政府購買服務全過程績效管理的有效模式還在探索中。構建預算、績效與項目管理一體化的政府購買服務機制，成為重要的理論與實踐議題。
二、政府購買服務全生命周期嵌入績效管理機制
《政府購買服務管理辦法》規定，政府購買服務的全生命周期管理包括購買活動、合同履約、監督管理等環節。購買活動環節要求購買主體對實施政府購買服務的項目開展事前績效評估和績效目標管理；合同履約環節要求購買主體加強政府購買服務項目的履約管理，開展項目運行績效監控，督促承接主體按合同內容嚴格履行，並按照合同約定支付款項給承接主體，定期對項目開展績效評價；監督管理環節要求有關部門建立健全政府購買服務的監督管理機制，購買主體和承接主體應當自覺接受審計監督、財政監督、社會監督以及服務對象等的監督。
上述活動貫穿了三條線索，即預算管理、項目管理和績效管理。其中，預算管理側重資金的計劃與實施，項目管理側重業務的計劃與實施，績效管理側重績效目標和績效理念（經濟、效率、效益、公平）的實現。上述三條線索如何實現融合一體化，是政府購買服務全過程預算績效管理的關鍵問題。
政府購買服務項目與政府直接實施的經常性項目、投資項目、後補助類項目相比，具有契約式治理的屬性，即政府按照一定的方式和程序，把直接提供的政府履職所需服務事項和一部分公共服務事項，交由具備條件的事業單位或社會力量承擔，並由政府根據履約合同約定向其支付相關費用。政府購買服務這種契約式治理的關鍵是如何處理好委託代理管理中的信息不對稱和監督問題，高質量的購買服務合同成為契約式治理成敗的關鍵。
基於上述考慮，本文抓住政府購買服務契約式治理的本質，以預算為主線，以政府購買服務績效指標嵌入招投標文件為樞紐，向前端績效目標管理和後端績效評價延伸，將預算績效管理的理念和方法深度嵌入政府購買公共服務管理的各個環節，構建了新型政府購買服務與績效管理一體化模型，如圖1所示：
圖1 政府購買服務與績效管理一體化模型
（一）政府購買服務預算編制階段
績效目標設定是項目立項和預算編制的前提。在立項準備階段，根據事業發展規劃和工作計劃設定項目的績效目標，推動項目的成熟。新增重大政策和項目入庫之前結合預算評審和立項審批，開展事前績效評估。通過事前績效評估的項目納入政府購買服務計劃並進入預算編製程序，開展預算績效目標管理。一是績效目標作為預算績效管理後續環節的重要依據，需結合項目工作任務設定合理、細化、可衡量的績效指標。二是依據項目績效目標和指標制定明確、具體的項目驗收標準和評價標準，制定中期驗收標準及結項驗收標準，讓後續評價工作有據可依。
（二）政府購買服務預算執行階段
1、政府購買服務採購招標與籤訂合同。在購買預算下達後，購買主體根據政府採購管理相關要求編制政府採購實施計劃，並報同級政府採購的監管部門備案後開展相關採購活動，購買主體按照《政府採購法》及其條例的有關規定，採用公開招標、競爭性談判、邀請招標、單一來源採購等方式確定承接主體。確定承接主體後，購買主體與承接主體籤訂合同。在招標採購階段，深化預算編制環節確定的績效目標和指標，並將其進一步具體細化為服務考核指標，嵌入招標文件的合同約定中，明確要求採購方自項目承接起至項目驗收止均需按績效目標和考核指標實施項目。在採購階段形成績效契約，將貫穿整個項目承接周期，可有效提高項目實施質量。
2、政府購買服務項目實施階段開展績效運行監控。將績效理念融入項目監督檢查：一是對項目績效目標和預算執行進度進行雙監控，當項目偏離預定目標程度較大或預算執行進度較遲緩時，及時發現問題、分析原因並糾正偏差。對爭議或因客觀因素不能及時予以解決的問題及時會商相關部門，對項目繼續實施的必要性及存在隱患等加以研判，及時預警、反饋和整改。二是按照合同要求和績效管理的要求，適時收集滿意度信息。根據績效目標和驗收標準衡量服務質量，通過多渠道了解項目服務對象滿意度，掌握監控項目實施階段執行情況。
（三）政府購買服務決算階段
項目交付時，購買主體根據合同要求，對項目完成履約情況進行驗收並開展財務結算和決算。在政府購買服務決算階段結合項目驗收，按照合同約定的績效考核指標對項目開展績效自評和重點評價，評價重點和範圍包括業務和財務、立項管理和績效等方面，有助於購買主體全面了解合同履約情況和績效實現情況。
（四）政府購買服務績效結果運用階段
在政府購買服務預算編制、執行和決算的各個環節加強績效信息的利用、反饋和監督。將事前評估結果用於項目立項和方案調整；將事中監控結果用於糾偏；將事後評價結果與下一年度政府購買服務預算掛鈎。與當年獎懲掛鈎，對結果好的項目予以獎勵，對結果不好的項目採取勒令整改或扣減合同預算等，淘汰一部分項目實施不夠優秀的承接方，形成政府購買服務預算績效管理的良性循環。
三、A單位政府購買服務全過程績效管理案例分析
M項目作為A單位（中央部門）一般公共預算項目，採取政府購買服務的方式實施，項目通過公開招標方式確定供應商，承辦大型展覽會，組織豐富有效的展覽活動，提升展覽會的引導和示範作用。
A單位早期存在預算管理和績效管理「兩條腿」走路，績效目標填報和預算編制「兩張皮」的現象，主要表現在以下方面：一是預算編制和績效目標、指標的關聯度不足；二是業務監督和考核與績效運行監控銜接不充分；三是決算和監督反饋環節缺乏績效考核的硬約束。如何將績效理念和方法貫穿到政府購買服務項目預算管理全過程，成為A單位亟需攻克的難點。
為了解決上述問題，A單位以M項目為試點，探索形成了以政府購買服務績效指標嵌入招投標文件為紐帶的全過程預算績效管理體系。M項目主管部門在預算編制環節根據年度展會工作任務填報績效目標申報表；在招標採購環節，依據績效目標申報表中的績效指標設置《項目實施績效考核表》，並將該考核表放入合同模板中，隨合同嵌入招標文件中。投標方需在投標文件的總體服務方案中明確各項績效指標值，在項目驗收時，則根據投標時設定的績效指標和指標值，按照《項目實施績效考核表》對項目實施考核打分，並根據分數採取相應激勵約束措施。
（一）科學設置績效目標指標，夯實績效管理基礎
M項目早期績效目標表設置由於在預算編制前未系統總結往期展會相關指標績效信息，存在「虛報虛高」的現象。經過在招標文件中明確《項目實施績效考核表》評審因素，由中標承辦方填報項目實施總體方案並明確《項目實施績效考核表》中相關指標值，進一步確定了績效目標表中相關指標和指標值，確定了A單位展會類項目常規指標設置，推進了A單位M項目績效目標的標準體系建設，夯實了預算績效管理基礎。在上一輪《項目實施績效考核表》上形成了更加科學的績效目標申報表，包括以下內容：
1、產出數量和質量指標。主要圍繞展覽會基礎數據達標情況設置，主要產出指標包括：（1）展出面積、參展企業數量、專業觀眾人數。項目單位不斷總結經驗，梳理展會工作的核心內容，設置上述核心指標對總體方案中的預期目標加以細化、量化的衡量。（2）參展企業質量。項目單位根據行業特點，設置行業知名企業佔所有參展企業比例指標衡量參展企業質量。（3）展品質量及智慧財產權工作。衡量指標包括展會展品擁有自主智慧財產權、創新較多、附加值較高、節能環保和符合國際質量標準、未出現智慧財產權糾紛等。（4）設計施工質量。項目單位根據展會展區規劃是否合理，設計是否明快大氣、是否符合相關行業特點，特裝面積是否達到整體施工面積比例等指標衡量施工質量。
2、產出進度指標。設置項目完成度指標，該指標指整體項目執行情況，包括供應商是否按照投標文件的承諾順利組織完成了項目的招展、設計施工、展品運輸、廣告宣傳、人員後勤等各項工作，未出現突發事件，按時提交項目實施進展文件等。
M項目在招標文件中明確要求，展會開幕前展會承辦方需向項目主管部門提交項目實施進程計劃表，並及時向主管部門提交參展公司一覽表、展團對外活動安排等工作文件，書面匯報項目實施情況。主管部門在項目實施過程中結合項目實施方案、項目實施進程計劃的工作要求和時間節點，對項目進行全程監督檢查，實現了項目監督檢查和績效運行監控的一體化。
3、產出成本指標。該項指標以項目總體費用執行情況加以衡量，即實際發生額與分項投標報價相差的金額或百分比。M項目在招標文件中明確要求，展會承辦方在展會結束後向主管部門提交項目財務收支情況表和項目收費情況。主管部門根據項目總體費用執行情況，評價考核項目成本指標完成情況。
4、效益和滿意度指標。該項指標評價項目實施產生的效益和受眾滿意度情況。M項目在招標文件中明確要求展會承辦方向主管部門提交有政務信息價值的項目簡報稿件以及辦展情況總結報告，包括展會基本情況及數據、供應商辦展籌備、組織、管理及實施情況、配套活動的組織管理與實施情況、展會期間參展企業取得的經貿成果、境外觀眾對參展企業及產品的認識和評價等文件，作為效益方面評價的佐證依據文件。主要涉及經濟效益、社會效益和客戶滿意度。
（1）經濟效益。根據項目開展是否有效協助參展企業有效地開拓海外市場，參展企業結識專業客商，並籤署意向性協議及貿易合同金額等指標評價M項目的經濟效益。
（2）社會效益。根據展會是否能代表中國品牌整體形象，是否取得了較好的宣傳效果評價M項目的社會效益。
（3）客戶滿意度。項目單位根據項目參展企業滿意度和認可度評價滿意度。M項目主管部門在招標文件中要求展會承辦方對每一參展企業獨立開展參展滿意度意見調查，實地考察展會效果，監督項目執行和資金使用，全面了解展會組織和服務情況，尤其是參展企業通過展覽代理商報名及展位費收費等情況，不斷滿足參展企業滿意度和認可度。將滿意度調查納入招標文件，「做實做優」了滿意度指標。
（二）招標文件嵌入考核指標，加強全過程績效監督
M項目招標文件中要求展會承辦方在展會開幕前向主管部門提交《項目實施總體方案》，該方案需要結合項目年度工作任務和展會核心工作。M項目在招標文件中嵌入《項目實施績效考核表》，作為投標方競標必填的內容和評標依據。該表也是項目全過程監管的依據，與績效目標申報表和項目支出績效評價指標體系相互銜接。該表主要包括項目完成度、展會基礎數據達標情況、費用執行情況和綜合效益四大方面內容。
1、項目完成度。評審項目整體執行情況，按投標文件承諾順利組織完成了項目的招展、設計施工、展品運輸、廣告宣傳、人員後勤等各項工作，未出現突發事件，並按時提交項目實施進展文件作為評審內容。該項評審因素對應績效目標表和項目支出績效評價指標體系中的產出時效指標。
2、展會基礎數據達標情況。從展出面積、參展企業數量、參展企業質量、展品質量及智慧財產權工作等方面評審項目基礎數據是否達標。該項評審因素對應績效目標申報表和項目支出績效評價指標體系中的產出數量和產出質量指標。
3、費用執行情況。評審項目總體費用執行情況，按實際發生額與分項投標報價金額進行打分。該項評審因素對應績效目標表和項目支出績效評價指標體系中的產出成本指標。
4、綜合效益。評審項目產生的經濟效益、社會效益和客戶滿意度，對應績效目標表和項目支出績效評價指標體系中的產出效益指標。
（三）項目驗收與績效評價貫通，加強項目執行力度
M項目的特點是通過招標文件中嵌入的《項目實施績效考核表》將傳統項目驗收和項目支出績效評價融合。
傳統項目驗收側重項目實施結果、完成程度、交付時間、質量達標等內容，與項目支出績效評價相比缺乏對項目決策、管理、產出和效果的全面回顧，對項目實施過程及可持續成效關注較少。M項目嘗試將項目驗收與項目支出績效評價相關內容結合：一是項目主管部門要求項目承辦方在項目執行過程中按照績效評價相關要求準備資料清單，收集績效資料，作為項目驗收及績效評價相關佐證材料；二是在項目驗收中採取招標文件和合同中嵌入的《項目實施績效考核表》作為驗收評審時的打分依據和標準，評審專家依據相關評價指標對項目整體執行情況作出評價，給出評定結果，完成項目成果驗收，這也意味著完成了項目支出績效評價。
（四）獎優懲劣，強化考核結果剛性約束
M項目主管部門注重績效結果應用，在招標文件中明確績效考核結果的獎懲措施，強化績效考核結果的硬約束。
M項目招標文件中明確指出，在展覽項目結束後，M項目主管部門會同有關方對項目實施情況進行整體評價，並對項目進行考核定級，對不同等級的項目給予不同額度的經費獎勵和懲罰。這一結果反饋機制，形成了反饋、改進、提升績效的良性循環，確保了財政資金的有效使用。
四、案例的經驗和創新：以績效指標嵌入招標文件為樞紐，夯實績效管理
A單位以績效指標嵌入招標文件為樞紐全面實施政府購買服務預算績效管理，其基本經驗總結如下：
一是抓住契約式治理的關鍵，強化預算績效管理理念。政府購買服務是契約式治理的典型代表，這類項目的特點是購買服務和提供服務的雙方圍繞採購合同開展工作，採購活動具有法定意義。要將績效管理理念貫穿政府購買服務整個生命周期，關鍵是購買服務招投標環節和合同籤訂環節，抓住這些環節，以此為紐帶，向前端和後端延伸，才能將績效理念和方法融入政府購買服務的項目管理和預算管理全過程，既避免了績效管理另起爐灶，又避免了績效管理走走形式，確保績效管理成為硬性約束。
二是將政府購買服務績效管理納入單位預算績效管理體系。單位預算績效管理體系涉及不同環節，每個環節看似獨立卻又不可分割。A單位將績效指標嵌入招投標文件中，形成績效契約，通過一輪的實踐，在新一輪的績效目標申報中找到了標準，避免了績效指標形式化和軟化的問題，實現了預算額度和績效目標的實質性聯繫，在硬化了預算約束的同時硬化了績效目標約束。此外，A單位通過將政府購買服務績效管理納入單位績效管理體系中，將政府購買服務項目納入部門項目庫、績效管理指標庫和績效監控平臺，打通了政府購買服務項目事前、事中和事後預算績效管理多個環節，融入了單位預算—績效—項目管理的大循環。
三是打通了政府購買服務管理的三條線索，實現了系統集成。傳統的預算管理、績效管理、項目管理由各個單位的主管部門分散管理，各部門間缺少有效溝通和合作，難以有效結合。而這三條管理主線實際上有著千絲萬縷的聯繫，且貫穿管理始終。A單位不斷探索，總結以往管理工作中的經驗，敢於轉變一些傳統預算、採購和驗收的工作思路，充分發揮各部門的能動性，將購買服務的預算管理和項目管理有機結合，融入績效管理的先進理念和方法，打通了政府購買服務管理的三條線，實現了系統集成。
A單位的探索，以招投標和合同籤訂為核心，將績效目標管理、績效運行監控和績效評價嵌入購買服務管理全過程，形成了契約式的購買服務績效管理模式，值得深入研究和借鑑。■
（作者單位：北京華盛中天諮詢有限責任公司、中央財經大學）