再過一周，《反壟斷法》修訂草案公開徵求意見的時間將截止。自1月2日，市場監管總局正式釋出修法消息以來，這部法律將走向何方，頗受外界關注。
與現行版本相比，徵求意見稿新增諸多條款，包括首次將網際網路等新業態納入規制範圍，部分壟斷行為的處罰金額擬漲百倍。南都記者採訪發現，不少專家更關注新增條款的可執行性，認為相關的判斷標準仍需明確。
在《反壟斷法》首次迎來「大修」之際，南都反壟斷課題組發布報告，統計了309起壟斷糾紛訴訟案和490份行政處罰書，試圖深入了解這部法律在實踐中的適用情況及存在的問題。
1月23日，南都反壟斷課題組歷時數月，重磅推出《十餘年反壟斷案例分析報告》（下稱《報告》）。《報告》上篇梳理309起壟斷糾紛訴訟案發現，超過八成的原告選擇以濫用市場支配地位為由提起訴訟，結果整體敗訴率高達89.32%，接近九成。在這類案件中，原告面對最大的「絆腳石」是難以界定相關市場，無法舉證被告具有市場支配地位並實施了壟斷行為。
《報告》下篇則聚焦反壟斷執法案例，選取自《反壟斷法》2008年8月1日施行以來，國家反壟斷執法部門發布的490份處罰決定書進行分析，樣本截止時間為2020年1月10日。
上述樣本包括51起涉及濫用市場支配地位案件，337例壟斷協議案，42起未經申報經營者集中案件，43起附條件/禁止經營者集中案件，另有17起行政性壟斷案件。需要說明的是，由於各地披露方式不同，為保證數據統一性，本次統計以不同案號劃分具體案件，即一個案號對應一例反壟斷處罰案件。
從歷年披露的案件數量看，壟斷協議的執法案例最多。這與一些壟斷協議案件涉及的當事人數量較多有關。比如在2013年，發改委價格監督檢查與反壟斷局公布的4號、7號至29號行政處罰決定書，共計24份文件均與同一事由有關，即浙江省保險行業協會在2009年以來多次組織省內各財產保險公司達成壟斷協議。
整體來看，反壟斷執法部門查處的案件總量基本呈上升趨勢，說明執法力度在不斷增強。其中2019年公開的壟斷協議案件（51起）和未經申報案件（18起）均達到歷年之最，濫用案件量的峰值出現在2016年，共計15起。
按照地域劃分，報告指出《反壟斷法》實施十餘年以來，國家反壟斷監管部門官網披露的執法案例涉及24個省份。從數量來看，浙江省查結的濫用市場支配地位和壟斷協議案件量最多，達到53例。其次是山東以48例居第二位，排在第三位的是湖南，共有41例。
在統計樣本中，另有10個省份至今未披露一起反壟斷案件。《報告》建議加強反壟斷執法的透明性，及時披露查處的案件信息，同時加大執法力度，有效規制壟斷行為。
具體到行業分布，《報告》梳理發現，建材領域是反壟斷執法多發地，一些混凝土、頁巖磚、磚瓦、水泥等建築材料企業和協會常因實施分割銷售市場、限制商品的生產或銷售數量等行為，遭到處罰。
以濫用市場支配地位案件為例，《報告》發現執法部門更多聚焦於民生領域，包括電信、供水、供電、供氣等公用事業，也涉及醫藥、零售、批發等行業。
結合當事人性質看，民營企業是反壟斷處罰的「重災區」，這反映了企業反壟斷風險合規意識還不夠。南都記者注意到，為指導企業合法經營，市場監管總局在去年11月發布《經營者反壟斷合規指南（公開徵求意見稿）》。這是國家層面首次發布類似的指南，目前浙江、上海等地也相繼出臺競爭合規指引，內容更為細化。
此外，國企也是執法部門重點關注的對象。在統計的51起濫用市場支配地位案件中，當事人為國營性質的共計20件，佔比39%，這一比例與民企相同。
今年1月14日，據新華社報導，國家市場監管總局局長肖亞慶明確表示，將加強原料藥、公用事業等民生領域反壟斷執法。據南都記者了解，一些公用事業領域的經營者往往是國企，它們本身具有規模、資本和政策優勢，如果濫用壟斷地位排除、限制競爭，所產生的影響範圍比民企更大，更容易損害消費者利益。
值得一提的是，迄今為止，我國反壟斷監管部門尚未公開披露一起針對網際網路行業的處罰案例。近年來，關於網際網路企業涉嫌壟斷的爭議不斷，類似電商「二選一」、大數據殺熟、數據壟斷等問題引發了諸多討論。
2018年12月，南都反壟斷課題組發布《中國網際網路行業競爭與壟斷觀察報告(2008—2018)》。報告指出，國內網際網路領域已衍生出限制性競爭、跨界競爭、併購突出、數據競爭等特點。2019年12月，南都反壟斷課題組發布《電商排他性交易與規制路徑觀察報告》，試圖通過三千餘份商家及消費者問卷聚焦電商「二選一」問題，探討網際網路反壟斷規制難題。
基於持續關注，南都反壟斷課題組發現，隨著國內網際網路行業的快速發展，多個細分市場已形成寡頭格局，「強者愈強，弱者愈弱」的馬太效應也開始凸顯。但是由於網際網路等新經濟業態具有雙邊市場、網絡效應、規模效應等特點，如何用現有的《反壟斷法》規制，成了執法難點。
為此，去年9月發布的《禁止濫用市場支配地位暫行規定》和此次《反壟斷法》修訂草案裡均有涉及網際網路經濟的規定，包括明確具有市場支配地位的特殊考慮因素。
但南都記者採訪發現，不少專家更關注新增條款的可執行性，建議細化相關判斷標準，以便有效規制網際網路壟斷行為。
《報告》指出，相比司法判例，行政執法案件的警示意義更強。不過迄今未有一起網際網路領域的反壟斷執法案件，說明執法部門對新興產業監管較為包容審慎，但從官方的多次表態來看，並不意味著不監管。
南都記者此前報導，有反壟斷官員表示，網際網路領域的競爭問題值得關注，應該作為目前執法重點。距離出現有影響的典型案件只是一個時間問題。
在此次統計的處罰案例中，反壟斷執法部門合計開出約94.65億元罰單。其中51起濫用市場支配地位案件合計罰沒金額約68.90億元，337例壟斷協議案件罰沒金額約為25.62億元，42起未經申報經營者案例中合計罰款1335萬元。
具體到濫用案件，《報告》統計發現，當事人被處以0-50萬和100-500萬居多，共計18起。此外，處罰金額超過1億元的案件有2起，高通領到最高的一筆罰單。
2016年，高通因濫用市場支配地位排除限制競爭，在我國被罰60.88億元。南都記者注意到，這些年因被指濫用晶片和專利市場的壟斷地位，高通在多國遭到反壟斷調查。2016年12月，韓國對高通開出歷史性罰單1.03萬億韓元，約合人民幣60.43億元。2018年歐盟也罰了高通9.97億歐元，約合人民幣77.54億元。
根據《反壟斷法》規定，如果企業濫用市場支配地位，或達成並實施壟斷協議，將被反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，並處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。
《報告》發現，目前國內尚未出現頂格處罰的執法案例。以壟斷協議案件為例，超四成經營者被處以上一年銷售額1%的罰款，最高處罰佔比為9%，共有1起案例。
此外《報告》提及，在統計的壟斷協議案件中，有6家企業被免除行政罰款，除一家因上一年度無銷售額且違法行為嚴重性較低未被罰外，其餘5家都是因為最先主動報告並提供關鍵證據，所以得到執法部門的寬宥處理。
根據《反壟斷法》第四十六條第二款，經營者主動向反壟斷執法機構報告達成壟斷協議的有關情況並提供重要證據的，反壟斷執法機構可以酌情減輕或者免除對該經營者的處罰。
在統計的42起未經申報經營者案例中，合計罰款1335萬元。《反壟斷法》規定，經營者違法實施集中，將被處五十萬元以下的罰款。從處罰結果看，企業被罰15萬元和30萬元的較多，共有38家，佔比超過9成。
《報告》指出，未經申報經營者集中案件處罰以15萬元和30萬元為主，但對於停止實施集中、限期處分股份或者資產、限期轉讓營業等處罰措施並無涉及，由此可見，執法部門處罰手段較為單一，集中於財產性處罰手段。
此外《報告》發現，違法實施經營者集中案件的處罰力度較低。以佳能收購東芝醫療案為例，南都反壟斷課題組對比中美歐開出的罰金髮現，佳能在歐盟被罰3200萬美元，在美國則是同意支付250萬美元與執法部門達成和解，而在中國只被罰了30萬元。
值得關注的是，此次反壟斷法修訂草案擬將違法實施經營者集中的罰款，從現有的50萬元以下，改為上一年銷售額10%以下。
【來源：南方都市報】
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