來源：中國新聞周刊
北三縣如何融入北京
本刊記者/徐天
通州與北三縣：如何協同發展
「北三縣將在諸多方面，融入北京。」3月17日，《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》（以下簡稱《規劃》）由國家發改委公布，很多專業人士做出上述解讀。
三河、大廠、香河，均為河北省廊坊市所轄，統稱為「北三縣」。北三縣地處北京、天津之間，與廊坊反而不相連，成為了一塊飛地。多年來，北三縣為人所知，是因其與北京之間距離較近、房價較低，成為了北京人的「臥城」。
北三縣與通州區聯繫緊密，卻因多年來各自為政，在發展中出現了諸多問題。《規劃》指出，兩地空間布局缺乏協調，功能組織鬆散，職住不平衡問題突出，貼邊連片發展問題嚴重；跨界交通問題突出，交通擁堵嚴重，尤其是早晚尖峰時段交通秩序混亂。
正因為北京「臥城」這一定位，使得北三縣多年來產業發展結構失衡，傳統產業多，新興產業少，產業層次低，就業吸納能力不強，過度依賴房地產開發。兩地在教育和醫療等公共服務領域的資源配置、服務水平、設施標準存在明顯落差。
《規劃》的出臺，就是為了解決這一系列問題，通過統一規劃、統一政策、統一標準、統一管控，包括空間格局、公共運輸、公共服務等多方面措施，實現北三縣與通州的協同發展。
水到渠成
京津冀區域協同發展示範區，是此次《規劃》對通州與北三縣的戰略定位。
這一定位，讓人聯想到另一個示範區——半年前同樣由國家發改委印發總體方案的長三角生態綠色一體化發展示範區，包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，面積也與北三縣和通州的總體面積相似，約2300平方公裡。
不過，通州和北三縣是「協同發展」，青浦等區縣則是為「一體化發展」而努力。中國城市規劃設計研究院副院長鄭德高在接受採訪時指出，長三角兩省一市的人文環境和資源稟賦差距較小，有動力也有條件實現一體化。
北三縣與通州的差距則比較大。中國區域經濟學會副會長肖金成告訴《中國新聞周刊》，北三縣在河北省內屬於經濟實力較為發達的地區。但與通州相比，經濟基礎仍較薄弱，農村的面貌也比較差。因此，北三縣和通州的協調發展，首要解決的是落差問題。
根據2018年的數據，通州的GDP為832.4億元。而北三縣中，三河當年GDP為487.7億元，大廠為109億元。香河2017時的數字是250.8億元。北三縣GDP之和超過了通州。
不難理解，對北三縣而言，與通州進行協同發展，是千載難逢的機遇。
2004年2月，國家發改委經濟司召集北京、天津以及河北發改部門負責人，在廊坊召開了京津冀區域經濟發展戰略研討會，就一些原則問題達成了「廊坊共識」。當年11月，發改委進行《京津冀都市圈區域規劃》的編制，並於2010年上報。
2013年，習近平赴天津、河北視察，提出推動京津冀協同發展。3月24日，京津合作協議籤訂，5月20日和5月22日，河北省分別與天津和北京籤署了合作框架協議，內容詳實而具體。
2014年，《廊坊市北三縣統籌發展規劃（2013—2030）》完成，提出要將北三縣打造成為「京津冀協同發展示範區」。
2015年4月，《京津冀協同發展規劃綱要》由中央政治局會議審議通過，綱要指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能。
2017年，北京市公布《城市總體規劃（2016年-2030年）》，正式將北三縣寫入首都的規劃：「實現北京城市副中心與廊坊北三縣地區統籌發展」。這版城市總規指出，通州與北三縣地域相接、互動性強，需要建立統籌協調機制，加強重點領域合作，促進北三縣產業升級，做到統一規劃、統一政策、統一管控，實現統籌融合發展。
2019年1月，北京市發布《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》，在這一版控詳規中，通州與北三縣的統籌發展擁有單獨的章節，打造「京津冀區域協同發展示範區」，也成為兩地的共同目標。
相較此前的北京市城市總規，控詳規在兩地「統一規劃、統一政策、統一管控」的基礎上，加了「統一標準」，統籌發展的領域也更為全面，包括空間格局、城鄉風貌特色、生態環境、綜合交通網絡等。
在一系列規劃的鋪墊之下，此次發布的《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》，屬於水到渠成。
中國城市規劃設計研究院參與了《北京城市副中心控制性詳細規劃（街區層面）》和《北京市通州區與河北省三河、大廠、香河三縣市協同發展規劃》這兩個規劃的編制工作。其副院長王凱曾在接受《中國新聞周刊》採訪時表示，雙方的規劃多次對接、多次溝通，「尤其是通州和北三縣的協同發展規劃，這在過去是不可能的」。
轉移與承接
5點出門，從燕郊的家出發，騎共享單車到公交車站，乘公交車進京後換乘多趟地鐵，早上10點前剛好能趕上位於北五環外的公司打卡時間。這是今年3月初單位復工後，一位上班族每日的通勤步驟。
受疫情影響，多條跨省公交線路停運。截至3月初，燕郊只有一趟公交車可以進京，再加上要在檢查站進行進京人員的體溫檢測，四五個小時成為燕郊通勤族的常見單程耗時。
肖金成對《中國新聞周刊》指出，通州與北三縣協同發展，如果還在中間設檢查站，就耗費巨大時間和精力，尤其是北京和河北地界各設一個檢查站更無必要，檢查站應該外移。
檢查站的廢立，僅是這片區域協同發展的一個剖面。此次公布的《規劃》，涉及空間格局、生態建設、交通網絡、產業發展、公共服務等多個領域，均事關民生。
產業布局是各方關注的重點，尤其是北三縣作為北京的「臥城」由來已久，首先要回答的一個問題是，是否還要繼續走房地產模式？
答案是不。近幾年，北三縣的房地產開發已得到了有效控制。《規劃》也進一步指出，要嚴控房地產無序開發。堅決摒棄以房地產開發為主的發展方式，制定更加嚴格的房地產項目準入條件和年度開發總量約束機制。
在此基礎上，要走上健康的發展之路，核心的一項工作是做好「承接」。
什麼產業將轉移來通州和北三縣？《規劃》給出的答案是，北京「擺不下、離不開、走不遠」的產業，強調通州與北三縣要在產業發展重點及產業鏈條上進行協同分工。
「通州區重點圍繞前沿技術研發環節、科技創新與服務的高端環節進行布局，北三縣地區重點在中試孵化環節、製造環節和配套服務環節實現與通州區的產業協同。」
《規劃》將通州與北三縣中城市功能集中建設的主要區域，分解為一中心、四組團，中心自然是北京城市副中心，四組團則包括燕郊組團、三河組團、香河組團以及亦莊新城的通州部分。
組團的定位明確了，產業的空間布局也就得以明確。根據《規劃》，組團應「特色鮮明、職住平衡」。其中，燕郊從三河剝離，單獨成為組團。《規劃》在燕郊組團上著墨最多：「應重點發展科技創新、商務服務、健康養老等功能，補齊公共服務短板，優化提升城市品質，與北京城市副中心形成更加緊密的功能協作關係。」
此外，三河組團要重點發展科技創新和商務服務功能；香河組團重點發展健康養老、智慧物流、科技創新等功能；亦莊新城（通州部分）組團重點發展科技創新功能和城市綜合服務功能。
通過產業發展，實現各組團的職住平衡，北三縣與北京市潮汐交通的狀況會在一定程度上得到改善。而更直接的變化，需要靠交通一體化來實現。《規劃》指出了幾種解決方案，一方面要加快北三縣內部以及與通州的骨幹道路對接，完善快速公交網絡；另一方面，則要構建以北京城市副中心站為主，亦莊站、燕郊站、三河站、香河站為補充的客運樞紐體系，還要形成區域軌道快線（含市郊鐵路）、軌道普線、局域線等多層次的軌道交通網絡。
產業來了，交通改善了，要靠什麼舉措來留住人？公共服務。這是當前已經在做的一項工作。2019年全國兩會期間，北京市長陳吉寧在回答記者提問時說，推動產業、基礎設施、公共服務向廊坊北三縣延伸布局。
協同的難題
通州與北三縣的公共服務差距仍然很大，其中大眾最為關注的是教育和醫療領域。
2019年2月，北京市教委、廊坊市政府以及北三縣教育主管部門，共同研究制定了《關於北三縣地區教育發展合作協議》，雙方將完善溝通協調機制和政策保障機制，落實教學管理、教師培訓、人才培養、學生交流等四項合作。
以教學管理來說，雙方將建立北京市優質中小學、職業院校與北三縣學校協同發展共同體，在學校管理、師資培養、課程建設、資源共享等方面深化對口合作。2019年10月，北京市朝陽師範附屬小學等5所中小學，與三河、燕郊的多所中小學籤訂了合作協議，實現課程體系與名師資源共建共享等幾方面合作。
根據《規劃》所說，未來，還會「鼓勵以合作辦學、建立分校區等方式，促進北京優質教育資源向通州區與北三縣轉移」。
在醫療領域，為了緩解東五環外鮮有三甲醫院的困境，《規劃》指出，要「建立覆蓋城鄉、服務均等的衛生健康服務體系，逐步完善醫院、公共衛生和基層衛生等基礎設施，優化服務機構布局，提高基本醫療設施建設水平，大幅提升衛生健康服務能力」。
目前，已有友誼醫院、北大人民醫院、安貞醫院等多家三甲綜合醫院在通州布局。北三縣的一批醫院也得到了幫扶，與北京多家醫院共同成立了醫聯體。比如清華大學第一附屬醫院與香河縣氣管炎哮喘醫院建立醫療聯合體，前者會組織專家到香河坐診、查房，接受後者醫護人員前來培訓，並開通雙向轉診綠色通道等。
隨著北三縣的發展吸引越來越多的人，他們的戶籍將如何管理？
在《規劃》的結尾有一段話：「創新人口人才管理政策。通州區嚴格執行北京市人口積分落戶制度。河北省實施北三縣戶籍制度單列管理。」
2019年底，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合下發文件，要求各地全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件。而北京則是人口超千萬的城市，戶籍政策始終沒有放開。
這種情況下，北三縣的「戶籍制度單列管理」就十分特殊了。肖金成認為，恐怕「既不能像北京那麼限制，也不能像河北那麼沒有門檻」。不過，相關政策還有待進一步出臺。
不難看出，《規劃》涉及了不同行政區的方方面面內容。想要實現協同發展，協調必不可少，難度也不小。
中規院副院長王凱曾對《中國新聞周刊》舉了一個較為典型的例子，即潮白河兩岸的生態環境保護。走訪中，他們發現，通州一側的工作還不錯，綠化帶很寬，另一岸則高樓林立，離河道非常近，部分地區貼邊率高達80%以上，「密密麻麻，像一個鐵桶圍在北京周邊」。
王凱表示，兩地都必須遏制貼邊發展和無序蔓延。按照兩地建立的統一管控規則，雙方在潮白河兩岸的建設，都必須後退，降低貼邊率，一些已經批出去的項目如果不符合規劃要收回，不能再建設。「最重要的還是要打破『一畝三分地』的思維定式，在區域尺度上統籌協商解決。」
這將是接下來兩地發展所面臨的一個極大挑戰。雙方如何進行有效溝通，以及錢由誰出？
肖金成指出，紙上談兵容易，付諸實踐則涉及一個重要問題，誰來掏錢。這一問題沒有寫入《規劃》中。北三縣是縣級行政單位，相較通州財政實力並不雄厚。假如要解決交通問題，投資主體如何確立？肖金成建議，可以由兩地提供一定數額的資本，共同建立交投公司，再通過發行債券或向銀行借款，由公司統一建設以及運營管理。
當然，這只是其中的一環。在長三角的一體化發展示範區總體方案中，發改委提出，這一小片區域將「加強通盤謀劃和頂層設計，在跨省級行政區、沒有行政隸屬關係、涉及多個平行行政主體的框架下，探索一體化推進的共同行為準則，形成制度新供給。」
這也是通州和北三縣需要探索的。