面對父輩為之奮鬥和建設過的城市，當他們的父輩開始打算回鄉度過餘生之際，新生代農民工卻對城市有著更多的要求，然而，他們卻面臨著與父輩們類似的社會境遇。是進城還是返鄉？仍然是擺在他們面前的一道難題。
為此，就農民工與城市化的問題，《第一財經日報》記者邀請中國人民大學經濟學院教授、清華大學布魯金斯公共政策研究中心資深研究員陶然與國家行政學院社會和文化教研部副教授馬秀蓮做一解答。
半城市化
陶然：城市化的過程，意味著人口向城市永久遷移，現在出來的農民工， 很多已是80、90後，更不可能回去了，所以問題不是返鄉，而是如何在城市定居，這也是未來城市化面臨的一個關鍵問題。
目前在城市中的農民工，最大的問題是不能找到可支付住房、難以享受到更好的教育。城市裡的商品房房價太高，大部分農民工都住在城市邊緣的城中村，而城中村，則是城郊農民蓋的小產權房，不是合法的，也沒有相應的配套服務。
這也是中國和拉美不一樣的地方。中國的製造業、中低端服務業發展速度很快，吸引了大量農民進城打工，因此中國是本地農民給外來農民工蓋房子，外來農民在本地找一份正式工作，而拉美印度的城市化，城市正規就業不足，蓋房子和用房子的，往往都是在城市中無法充分就業的人，形成貧民窟。
中國農民之所以進城，是因為大城市提供了更好的就業機會，而對於一些特大城市，也有著更強的財力和公共服務，應該還不是吸引農民進城最主要的原因，因為很多大城市裡，並沒有對農民工提供相應的公共服務，政府應往更多農民工的城市，提供更多的服務，人跟著就業走，公共服務跟著人走。
馬秀蓮：我完全同意陶教授的觀點，即我們目前城市化的一個突出問題是，半城市化。拉美是過度城市化，即農民進城了，但是沒工作；我們是農民進城了，也有工作，但是就不讓他們定居。所以必須要給農民工提供相應的公共服務。
但是，是否就在農民工多的大城市提供，還需要進一步考慮。這裡牽涉到一個如何引導農民入城的問題。我想指出，中國正在出現拉美以及其他第三世界國家城市化普遍發生的第二個問題，即城市首位度（urban primacy）問題。
在國家之內，一個或者少數幾個城市，集中了大部分人口以及其他資源，城市與城市之間的差距，變得越來越大，越來越不平衡。中國的「北上廣」正在成為這樣的地方。
少數城市集聚、壟斷了從工作崗位到教育、醫療衛生，到文化娛樂等等的大量資源。農民們往這裡跑，是因為這裡有工作，還能讓他們的孩子受到更好的教育。
這造成城市之間巨大的不平等。在美國西部或者東部的一個小鎮，其生活水準與舊金山、波士頓這樣大城市之間，並不會有很大的差別。中國則不然，大城市與小城市之間的生活水平的差別，不亞於農村與城市之間的差別，有可能更大。
這也對大城市造成巨大壓力。比如，按照北京的規劃，2020年的人口目標是1800萬，但是2010年的六普數據顯示，北京的常住人口已經達到了1961.2萬人，交通、住房、教育、尤其是水資源的各種壓力空前加大。
這種情況下，北京市通過各種措施開始控制人口。但當把大城市限制人口的措施和它的城市發展戰略放到一起來考察時，就會發現：一方面，這些城市拼命集聚資源，使得大城市這塊磁石的吸引力越來越強，另一方面，又千方百計地想把那些吸引來的小鐵屑、小鐵釘（比如人口）從磁石上拔下來。這也意味著，按照現有模式，大城市的人口是控制不了的。
抑制大城市人口增長，以及縮小中國城市之間區域差距的正確辦法，是通過政府的力量，將資源，然後是人口，向更低一級的城市（二、三級城市，甚至更小的城市）引導。
在充分考慮了如何建立合理的城市體系的基礎上，我與陶教授的看法一致：即政府應該往更多農民工的城市，提供更多的服務，人跟著就業走，服務應跟著人走，讓他們能進城定居。
讓農民真正進城
陶然：中國目前的城市化顯然滯後，現在所謂的51%的城市化率，其中有城市戶口的人只有35～36%，還有10%幾實際是在城市裡已經長期工作、生活，但是卻沒有戶口。
正常的城市化應該農村來的人在城市裡能夠工作，同時他的家庭成員也在城市裡生活，結合中國經濟發展水平，城市化率至少應在60%～70%，中國現在只有51%，就是因為我們現在有大概２億多農民工他們的家庭成員沒有跟他們一起遷移過來。
中國目前有2億多農民工，加上家人有三四億人，解決他們的住房可以帶動大量的產能過剩行業，鋼鐵、水泥、建材等，不用大規模收縮產能，便可以逐漸消化，當這些人在城市裡租得起、買得起住房時，夫妻雙方上班，孩子可以上得起學，會形成城市化良性的循環，經濟增長能夠被進一步推動。
馬秀蓮：農民不能進城，與我們的戶籍制度有關。同時與我們對於城市的理解有偏差也有關係。
盧梭有一句話叫做：Houses make a town, but citizens make a city——有房子，只叫鎮；有公民的，才叫城市。但是我們現在建的，或者擴張的，恰恰是這個「鎮」的部分——對土地和空間的再造，遠遠超過了對人，乃至對產業的熱衷。
這個再造過程包含了巨大的利益，與此同時，城市中人的存在，就是其次的，更不用說那些外來的民工了。
有些城建起來了，沒有人，也沒有產業，是空城；有些城建起來了，雖然有產業有人，但是產業支撐不足，結果人氣也不足；還有一些城市，產業也有，人也有，但是人被工具性地對待——或者因為他們是城市的廉價勞動力；或者因為他們有錢，是投資者，或買得起城裡的房子；或者因為他們是城市的「原住民」，即便如此，該上樓還是上樓，該搬遷還是搬遷。
只有當所有這些人都成為城市社區的一份子，當大家共同組建成一個城市家園時，我們才建立起真正的城市——人本的城市。
目前而言，怎樣才能讓農民真正進城？這就需要解決很多制度化的問題。除了中央應該提供政策和資金支持，將二、三線甚至更低層級的城市，作為實現公共住房均等化，允許農民進城的突破口。在農民進城的社會保障問題上，需要進一步釐清中央、地方的責任。
陶然：應在城市裡創造更多住宅用地供給主體，如允許本地農民給外來農民建房，通過增加供給將房價平抑。
對於地方政府，目前中央壓住房價，土地出讓金就會下行，地方政府徵地成本也在增加，收益逐步下滑。不如逐漸放開，讓開發商直接與城郊農民進行協商買賣，政府收稅即可。儘管政府在土地出讓金方面的收入有所損失，但市場激活之後會放量並提高效率，建設過程中的稅、費仍可以補充土地出讓金的空缺。
既往的工業用地過多，商住用地少，國有部門壟斷高價，導致全社會的運營成本很高，如果這些東西用合理的方法打破，中國的經濟很有發展潛力，而中國的未來，取決於政府有沒有決心進行這些改革。」
馬秀蓮：此外，還應考慮重新建構城市稅基。我們原來的地方稅基（縣級或者地區級），是建立在城市化人口佔比有限，城市（行政區內）還包含廣大農村的基礎上上設定的。但是現在城市化了，而且有的已經達到了很高的比例，經濟活動、組織方式、和人們的需求都已經發生了很大變化的情況下，城市的稅基應該做一個重新的調整和設定。
比如，在美國，人口增加了，然後增加對教育資源的需求，比如說開辦更多的學校，招收更多的學生，於是就可能提高房產稅的徵收，因為這些新增人口通常會買房居住下來，以滿足這項公共服務需求。
稅制的設立，背後有嚴格的原理支撐。而我們的地方政府，如果缺錢，很多時候，首先想到的，如何多賣一塊地，把錢拿過來用。地方財政對於土地和房產的依賴，已經到了非常畸形了地步。
城市稅基重構，還需要考慮如何將外來人口容納進來，而不再是只考慮本地人口。
土地制度突破是根本
馬秀蓮：農村的房子和宅基地，可不可以拿到城裡來進行置換？我們目前的高房價已經使得外來民工不可能在城市買房，在未來進城農民的住房問題的解決，必須要想其他辦法。
在這一點上，我認同陶教授對城中村的研究——城中村將是解決問題的重要出路之一。在廣州、上海、北京這樣的地方，大量的外來人口，都靠城中村為提供低廉的居住空間。
城中村牽涉到土地收益的分配問題。城中村讓民工住得起，是因為土地的價值沒有完全市場化，所以房價低。但是很多城中村進行了改造，經過徵地、拆遷、補償、拍賣、開發商建造等一系列過程，民工們就再也不能問津了。
這也是矛盾所在——拆遷農民從集體土地中轉變為國有土地中，一夜之間成了百萬富翁甚至千萬富翁；國家從土地拍賣中獲利了；開發商也獲利了，所有方都獲利了。
而目前，在廣州、上海、北京這樣的地方，大量的外來人口，都靠城中村為提供低廉的居住空間。城市總想把他們的城中村拆掉，這些外來人口就在更外圍的地方建起一個新的城中村；或者轉入地下，租住地下室（成為「鼠族」）；或者分割居住市中心的公寓，成為「蜂居」。
如果要想外來民工們在城市中住得起房子，需要國家、被拆遷方、房地產商進行土地收益的讓渡。
我設想的一種方式可以是，國家仍然進行徵地拆遷，將土地轉為國有，同時給拆遷農民適當的補償,然後將國有化的土地，以土地信託的方式，且以比較低廉的價格租給原來的村集體，村裡可以通過成立公司等方式建造保障房，以微利的價格，租給外來民工。這樣，村集體獲得了收益、國家能夠收取部分土地租金，同時獲得保障房，而外來民工也有房子住。
陶然：除了馬教授所說，未來推進新型城市化，需要進行綜合配套改革，而目前，中央的房地產調控政策面臨兩難，不進行調控會使房地產進一步泡沫化，而持續進行房價調控又可能推動經濟進一步下行。
因此，必須調整政策思路，來有效解決大量城市流動人口進入城市永久定居的居住和教育融資問題。
實際上， 如果土地制度改革可以突破， 那麼這個兩難就可以化解，比如，政府除教育、交通、綠地等公益事業繼續徵地外，對經營性用地不再徵用。只要符合城市規劃與土地利用規劃，城市擴展過程中需要佔用農村用地並進行商業、住宅業經營性使用的，由開發商與作為原土地權利人的農村集體、農戶直接進行談判並完成市場化交易。
這樣可以改變目前城市政府作為住宅用地單一供地主體、限量少供並推高地價、房價的局面。通過增加城市供地主體，有效增加住宅用地供給，逐漸降低城市商品房房價，逐步解決城市流動人口中較高收入群體人在城市購買產權房的問題。
此外，除上述房地產開發商與農村集體、農戶直接進行談判購地並興建商品房外，應鼓勵 「城中村」、「城郊村」村集體與村民自主開發為城市流動人口與低收入階層建設出租房。
政府應該考慮借鑑國際「區段徵收」和「市地重劃」經驗，根據統一規劃，政府無償徵收一定比例城中村土地，其中部分可作為城中村基礎設施建設用地，剩餘部分拍賣獲取出讓金作為基礎設施改造來源。徵收比例視城中村實際情況（人口、密度、地價等）大致確定在30～50%之間。
同時，靈活運用城市規劃手段適當提高剩餘地段開發容積率，確保村集體和村民留用地段的有效增值。
通過上述措施將上述地段改造成具有良好生活環境的出租房集中區，就可以在政府不用投入過多資源建設保障性住房的前提下，通過市場機制來解決大部分外來流動人口在城市定居所需住房問題，同時還兼顧了城中村與城郊村農民財產權益，並實現城中村、城郊村基礎設施的順利改造。
上述土地制度改革可以依據城市規劃等控制方式來逐步推進，將不會對現有城市房價形成過大衝擊，但同時也可以對房地產投機者釋放「房地產炒作沒有前途」的重要信號。
前述土地制度改革將有效激活房地產市場，而政府可以從房地產開發、建設與保有等各個環節獲取多種稅收收入，包括開發建設過程中的營業稅、土地增值稅等稅費，土地和房地產開發後，政府還可抽取出租屋出租收入所得稅（未來可逐漸過渡到房產稅）， 而且政府用其中一部分稅收來辦公立學校讓農民工子女就學， 實際上就同時解決了他們的住房和子女教育問題， 實現了戶籍制度改革的突破。