核心提示
吃有保障、住有所居是生活幸福的源泉。當承載口糧的耕地，被違法違規建設的房子一點點「蠶食」，如何既住的安穩又堅守耕地紅線，守護好「飯碗田」？湖南省瀏陽市和江西省鷹潭市餘江區開展了有益的探索。
作為全國農村土地制度改革試點縣（市、區），瀏陽和餘江在農村宅基地制度改革中，將村民建房管理與加強耕地保 護結合起來，因地制宜大膽創新，在疏與堵之間，走出了一條既保護了耕地，又切實保障了農民合理住房用地需求、保護農民宅基地 合法權益的路徑。
湖南瀏陽
護田安居兩相宜
從湖南省瀏陽市大瑤鎮往西南方向驅車約10分鐘，一片青山環繞的別墅群映入眼帘，「悠然見南山」的文化牆與周邊的涼亭、綠廊相映成趣。這是瀏陽市402處農民集中居住點之一的芙蓉小區。
62歲的劉亞光住著自建的一棟小洋樓，日子過得十分愜意。而在10年前，他因自家宅基地選址的事情煩惱不已。「老宅沿山坡而建，地質災害隱患重重，而且交通也不方便，孩子上學、大人上班都是問題。」劉亞光說。有了積蓄後，選新址、建新房成了當年全家的頭等大事。
瀏陽市是我國的「花炮之鄉」。花炮產業的繁榮讓村民逐漸富裕，不少村民和劉亞光一樣，萌發了建新房的需求。可是，現實情況並不允許。羅霄山脈貫穿全境，造成了瀏陽山多地少、地災頻發的局面。基本農田保護面積佔耕地總面積的86.9%，全面實現農民集中建房難度很大。一些村民開始打起了自家耕地的主意。
「瀏陽農民建房有兩類問題很普遍，要麼切坡建房帶來地災隱患，要麼就佔用耕地。」瀏陽市自然資源局耕地保護科科長何安峰說。數據顯示，2012年~2015年期間，全市審批的村民建房佔用耕地達738畝，村居「蠶食」耕地現象十分嚴重。而無序的建房管理，又如連環套引發一系列煩惱：耕地減少、一戶多宅、宅基地使用粗放，村莊建設無序……
規範和引導村民建房、依法保護好「飯碗田」，箭在弦上。
突 破
劉亞光建新房的機會出現在2006年。那一年，幾乎整個鄉的人都聽說了一個消息：相鄰的大瑤鎮的南山村正在向外村人出讓宅基地。
彼時，南山村結合新農村建設，規劃整理了一片廢舊的宅基地用於建設集中居民點，取名芙蓉小區，並允許外村人到本村置地建房。劉亞光當機立斷花1萬元買下了一塊宅基地，按著村裡統一的規劃圖紙，2層樓的小洋房很快建成，舉家移居。
劉亞光所在芙蓉小區是瀏陽市創新村民建房管理的一次嘗試。
芙蓉小區
2015年3月，瀏陽成為全國33個農村土地制度改革試點縣之一，大瑤鎮被列入該市宅基地制度改革先行試點鎮。一場村民建房管理創新的探索就此展開。
村莊規劃是村民建房管理的源頭。早在2005年，南山村就開始繪製村莊規劃藍圖。2018年，瀏陽市200個村莊規劃提質和277個村土地利用規劃編制全面鋪開，以規劃編制為突破口，從源頭管控宅基地總量。
同時，從村民建房需求端破題，允許在市域內對宅基地使用權進行流轉。瀏陽市大瑤鎮新河小區、沿溪鎮蝴蝶小區等均是按美麗鄉村集中居住區標準打造，面向瀏陽全域符合宅基地申請條件的農民，只要一次性出一筆擇位競價費，然後按年繳納有償使用費，就能獲得相應宅基地使用權。
村民建房佔用耕地存量如何解決？
瀏陽市自然資源局副局長劉學輝介紹，全市多措並舉、分類施策，編好綜合管控「一張網」，開展「一戶多宅」「空心房」清理整治專項行動，對違法佔用耕地的行為，嚴厲打擊、一律拆除。同時，推廣實施農村宅基地制度改革試點政策，對合法「一戶多宅」（繼承、贈予獲得）實行有償使用，引導村民主動退出廢棄、閒置宅基地；加大廢棄宅基地復墾力度，將「拆舊復墾騰地」作為新建房不動產權證書發放的前置條件。
針對宅基地超過法定面積的，瀏陽市的做法是對超過部分實行有償使用。「有償使用與有償退出相結合，一倒逼一激勵，兩頭髮力，既解決農民住房保障問題，又保護耕地，促進節約集約用地。」劉學輝說。
安 居
「房子寬敞亮堂了，道路四通八達，這樣集中居住好，我們那一塊的人都願意住到一起，不用自己再到處找地建房了。」34歲的熊元果滿面笑容地告訴記者，他承包了水塘，是村裡養魚大戶，一年有12萬餘元的收入。
熊元果2004年入住的蝴蝶小區，位於沿溪鎮沙龍村，是瀏陽市第一個集中居住的小區，像他這樣遷過來的有十多戶。原來的宅基地平整成了耕地，村裡給每戶獎勵3000元。小區附近規劃建設了工業小區、食品加工廠，村民就近就業，過上了城裡人一樣的生活。
張賢告是大瑤鎮南山村新河小區居民，原來有2棟房屋，其中一棟是其義父的房屋，屬於政策允許的「一戶多宅」。但是他主動申請了退出，在新河小區建了一棟兩層樓的房屋，按照瀏陽市農村宅基地退出補償標準，一共拿到24.6萬元房屋補償款。「這個價格是結合瀏陽制定的集體建設用地基準地價，通過評估中介對房屋估值，再與集體經濟組織協商後確定的，還在村裡公示了。」張賢告說，「新房按村裡的美麗鄉村規劃標準統一設計，跟城裡別墅一樣。」
在大瑤鎮像張賢告這樣不願意去城裡定居和工作的人很多，但也有部分進城買房的人，他們退出農村住宅後又想回來住怎麼辦？
「我們允許進城農民在宅基地退出後仍保留原農村集體成員身份，在需要重新返鄉置業時仍可通過公開競價取得宅基地使用權，為農民回鄉吃上『定心丸』。」瀏陽市自然資源局辦公室主任羅勇對記者說，目前瀏陽市共有189戶農戶自願退出宅基地，達成退出意向的1000多戶。
湖南師範大學資源與環境科學學院教授羅士軍多年來一直關注瀏陽宅基地改革試點情況，在她看來，瀏陽在符合土地利用總體規劃且確保「一戶一宅」的情況下，允許村民跨越集體經濟組織使用宅基地；嚴格實施宅基地佔用耕地佔補平衡制度；將「拆舊復墾騰地」作為新建房不動產權證發放的前置條件等舉措的實施，提高了宅基地佔用耕地的成本，減少了農民新建房用地數量尤其是佔用耕地數量，進一步優化了農村建設用地布局，改善了農村人居環境。「這些經驗和做法可複製、可推廣。」羅士軍說。
數據顯示，2019年全市完成違法用地整改6199畝，其中，耕地2123畝；新增違法用地同比下降90%以上。改革試點期間，瀏陽依法審批村民建房佔用耕地293畝，騰退盤活低效、閒置、違法宅基地2萬餘宗、1.9萬畝，產生新增耕地1.05萬畝；編制277個村土地利用規劃，規劃整理集中連片居住點402處，確保了不佔或少佔耕地；累計辦理宅基地跨村鎮流轉2061宗、面積451畝，減少佔用耕地110畝。
眼下，有力有序推進農村亂佔耕地建房問題摸排工作正在瀏陽全面展開，市自然資源局正按照統一部署，配合做好國家聯合調研組專題調研和省級摸排系統平臺試點試測，並在20天時間內，完成5萬餘個監測圖斑外業調查。
如何通過法治軌道，既嚴防死守耕地紅線，又切實保障農民建房合理用地需求，瀏陽市自然資源局局長尋文表示，將以規劃為引領，做好「堵」與「疏」的文章。一方面，全面開展「多規合一」實用性村莊規劃編制，強化規劃約束，積極引導群眾聚集居住，儘量不佔或少佔耕地，保障群眾戶有所居。另一方面，分類施策，解決「存量」與「增量」的問題。在摸清宅基地底數的情況下，出台歷史遺留問題分類處置指導意見，對佔用基本農田的堅決拆除。同時，落實自然資源網格管理制度，加強執法監察力度，抓早、抓小，堅決遏制新增違法佔用耕地建房行為。
江西餘江
由亂到治的蛻變
「建房八不準，不懂要吃虧。」
「多佔宅基地，多交人民幣。」
金秋十月，行走在江西省鷹潭市餘江區，鮮活、接地氣的宣傳標語隨處可見，錯落有致的民居與綠蔭碧水相映成趣，不遠處田疇平展，農民忙著收割晚稻，一幅充滿活力的美麗鄉村圖景展現在記者面前。若不是專人介紹，誰能想到，眼前的美好是從一場宅基地制度改革中蛻變而來？
頭疼的亂象
「原先村內有人出5萬元購買其他村民的宅基地，但人家不賣，死死守著。想建的沒地建，有地的佔著不建，實在沒轍了，部分農民把房子建到了耕地裡。」說話的是餘江區平定鄉洪萬村駐隊幹部洪炳金。
無序建房、管理混亂，是洪萬村過去的真實寫照：廢棄豬牛欄、露天廁所隨處可見，進村沒有一條像樣的路，「晴天臭味濃，雨天泥巴陷，雞犬四處跑。」村中多半是無人住的破舊危房，可誰也捨不得拆，「這是祖宗留下的家業，即便倒塌了也要佔著。」許多村民抱著這樣的想法。久而久之，破敗的老屋佔據了村莊大量的空間。
碰到誰家孩子長大結婚，找地方蓋新房更是愁人。這裡人多地少，因為無新建房用地指標，農民私下交易，價格炒到5萬元都不一定買得到，轉而佔用耕地建房，「一戶多宅」現象十分普遍。這一邊、那一片，沒幾年工夫，房越來越多，田越來越少。「這樣下去，子孫後代靠什麼吃飯？」洪炳金感慨。不僅如此，涉及宅基地的矛盾糾紛頻發，全村一盤散沙。
洪萬村折射的是當時餘江農村的普遍情況。
「長期以來，農村建房管理缺乏有效的制度機制，部門職責不明晰，聯動合力發揮不夠，從而在有效扼制農村違法違規建房中顯得力不從心。」關注餘江宅基地問題的專家在調研後指出。
變化，始於2015年。這年3月，餘江成為全國33個農村土地制度改革試點縣（市、區）之一，率先啟動了農村宅基地制度改革。確保土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損，讓農民有獲得感的探索實踐在餘江大地逐步鋪開。
制度建設發力
規劃先行、健全制度，讓所有工作有依據、有標準、有參照是餘江改革走的第一步棋。
記者了解到，試點剛啟動，餘江就投入1500萬元，按照「多規合一」要求，依託農村集體土地所有權、宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記工作成果，編制了1040個自然村村莊規劃，完成了7個行政村土地利用規劃，把村莊的美好藍圖展現在村民面前，讓大家對未來充滿信心。在實踐中，各級幹部強化規劃執行和用地管理，嚴格執行「一戶一宅、面積法定」「建新必須拆舊」的規定，改變村民建房無規可循、有法不依、有新房無新貌的舊格局。
餘江根據村民建房公示內容進行現地督查
第二步棋，把耕地保護納入鄉（鎮、場）年度績效考核中，與幹部提拔任用直接掛鈎。實行耕地保護鄉（鎮、場）主要領導離任審計制度，每個鄉（鎮、場）都建立了農民建房聯合執法領導小組，實行村（組）自然資源執法巡查信息員制度，形成嚴密的執法巡查網絡，對亂佔耕地建房等自然資源違法行為，加強苗頭治理。「發現村民亂佔耕地建房，我們馬上現場取證，並在自然資源執法監管平臺APP上報。」鄧埠鎮四青良種場執法巡查信息員何淑芳告訴記者。
餘江還因地制宜創新建立了具有本地特色的「地長制」，由區、鄉（鎮、場）書記、鄉（鎮、場）分管自然資源的領導、村委會書記為地長，做到「一級管一級，一級對一級負責」，壓實了農民建房管理的主體責任和監管責任。
平定鄉分管自然資源的人大主席周志堅是當地二級副地長，在他看來，地長制激活了幹部主動管理的積極性，較好地解決了農民建房部門管理難、管不好的問題。「我們把耕地保護與建房管理結合起來，每戶佔地面積均控制在116平方米，防止超高超大和違法佔用耕地建房。」
400平方米的房子，兩小時就沒了……市民範某某怎麼都沒想到，政府拆除違建如此迅速徹底。今年4月份，範某某未經批准，租賃鄧埠鎮馬崗村3畝耕地建農家樂，由於建設地點較隱蔽，村級巡查員發現時已建成佔地面積約400平方米的一層主體，硬化了院套1000餘平方米。
「巡查員發現後立即向鄧埠鎮副鎮長孫琰和國土所報告，從接到報告、確認再到調集人員到現場，僅用了2個小時就將違法建築物拆除，3天內全部復耕到位，以『零容忍』的態度堅決遏制新增。」鄧埠鎮國土所所長章微江說。
村裡的事村民辦
在餘江，1040個自然村村村都有一支「願幹事、能幹事、會幹事」的村民事務理事會隊伍活躍在田間地頭。引導和避免村民因建設活動觸碰耕地紅線，調節鄰裡糾紛，推動村裡有序發展，是理事會的任務之一。
餘江為理事會確定了12項權力清單和15項職責清單，讓其直接參與村民建房管理中，通過運用共商、共識、共建、共擔、共享「五共」工作法，讓村民在項目資金使用上有知情權、村莊規劃上有話語權、村莊建設上有表決權、項目招標上有監督權。
洪萬村曾經沒有一條像樣的路，大家盼著修路，卻都不願意佔了自家的地。幾戶村民還曾為此大打出手。村民事務理事會成立後，理事會成員反覆上門做群眾工作，打通村民心結，同時發動鄉賢踴躍捐資。隨著筆直寬敞的道路建起來，村民凝聚力和向心力大大提高。理事會乘勢而上，一舉拆除了村內無人居住的老舊危房。
餘江改造後的村民休閒區
「騰出的宅基地一部分復墾為耕地，另一部分建起了村史館、農民書屋和全區第一個留守兒童學校，讓外出務工的村民安心工作，大家心裡暖洋洋的，現在都積極關心村裡大小事務，無序建房問題徹底得到了根治。」理事長洪金水告訴記者。
記者了解到，試點過程中，餘江黨員幹部、理事會成員帶頭拆除自家多建、違法建設的住房，帶頭退出多佔宅基地。各村在區鄉指導下自行組織拆舊宅、清廢墟，全區沒有出現一起群眾阻工和上訪。
為使宅基地得到合理利用，一把尺子量到底，餘江採取有償、無償退出和有償使用等不同辦法，促使村民退出超佔宅基地和多宅部分；對歷史形成的超佔多佔，且確實無法退出的，一律由村民事務理事會以有償使用的辦法進行收費調整。同時，各村對有償使用費收取、退出的戶數面積、資金管理使用等情況一律張榜公布，讓廣大村民群眾切身感受到了建房管理合法合情合理、公開公平公正。
「2015年以來，餘江區農房建設亂象得到遏制，依法用地意識進一步增強，釋放了大量存量土地，徹底消滅了空心村，保護了有限的耕地資源。」鷹潭市自然資源局餘江分局局長聶榮華說。
短評
「疏」得到位，才能「堵」得有力
農村亂佔耕地建房問題整治是當前自然資源領域最重要的工作之一，在推進過程中，各地都提出了「疏堵結合」的原則，只有「疏」得到位，才能「堵」得有力。通過新建社區，集中搬遷安置，無疑是一條有效的疏導方式。而筆者認為，在這種方式的推廣過程中，有三個方面必須到位，才能收到廣泛、長久的效果。
一是補償到位。村民遷居，購建新房，是一筆不小的花費。此外，還要考慮裝修和置辦家具、家電等費用。這就需要在其騰退舊有房屋和宅基地時，得到充分、合理的補償，才能使搬遷村民在經濟上實現平衡。如果補償不到位，村民不願搬遷，或搬遷後不願騰退舊有宅地，就達不到節約集約用地的目的，並可能引發新的矛盾。因此，必須從財政保障、制度設計等方面預先做好準備。
二是配套到位。安居不僅要有房子，還要考慮交通、商業、醫療、就學等諸多因素。要以集中搬遷安置為契機，切實提高農村居民的生活質量，體現新型社區的優勢，讓村民們願意來，住得穩，這樣的模式才能推廣開來。如果配套跟不上，房子雖新，生活卻處處不便，住進來的人又想搬走，就會造成新的矛盾和資源浪費。
三是社保到位。農村居民與城市居民最大的差別在於沒有完善的養老、醫療等社會保障。現有的農村社保、醫保水平較低。這個問題對老一輩村民來說尤其突出。從前在熟悉的環境和群體中，村民們靠養雞養魚，開店租房，還能有點收入，如果搬到新社區，環境陌生，保障不足，又沒有經濟來源，問題就會進一步加劇。因此，應著力提高農村居民的社會保障水平，或可將其作為集中安置，舊宅基地騰退復墾的一種鼓勵措施加以考慮。
曉言
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本文由中國自然資源報社微信公眾號「i自然全媒體」獨家編輯。未經授權，謝絕媒體（包括公眾號）轉載。轉載請在醒目位置標註來源：i自然全媒體。i自然投稿郵箱：izrqmt@126.com。電話：010-68024627。
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記者：王麗容 張 彬
通訊員：鄒禮卿 周帥卿
原標題：《「飯碗田」與「安居夢」的那些事兒》
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