最高法判例：對於採用「毛地」出讓方式，造成新舊土地使用權並存且拆遷安置補償工作久拖不決的，應當優先保護原土地權利人的合法權益
☑ 裁判要點
2012年修訂的《閒置土地處置辦法》第二十一條規定：「市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閒置：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位）地塊位置質、容積率等規劃條件明確；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。」該規定明確了可出讓土地必須具備的條件，通常認為，此後法律要求國有土地使用權出讓只能採用「淨地」出讓的方式，而此前並未嚴格要求必須採用「淨地」出讓的方式，也未明確禁止「毛地」出讓（所謂「毛地」，一般是指在城市舊區範圍內，尚未經過拆遷安置補償等土地開發過程，不具備基本建設條件的土地；所謂「淨地」，一般是指完成了基礎設施配套及場地內拆遷平整的土地，二者最大的區別為是否完成了拆遷安置補償）。之所以產生這樣的理解，部分原因是2011年《國有土地上房屋徵收與補償條例》實施之前，因城市建設用地需要拆遷房屋及其附屬物的，一般按照《城市房屋拆遷管理條例》先批准、後拆遷的規定，先由獲得國有土地使用權批准的單位申請拆遷許可，用地單位實施拆遷並完成安置補償後，再取得相關土地的使用權。但因《中華人民共和國土地管理法》《城市房屋拆遷管理條例》對原土地使用權的收回、註銷和新土地使用權的出讓、頒證的具體條件和時間銜接等問題沒有明確規定，導致部分地方的土地管理部門將先批准等同於先出讓，採用先出讓、後拆遷的方式，先向用地單位出讓國有土地，再由獲得土地使用權的用地單位完成拆遷和安置補償，即所謂的「毛地」出讓。無論是採取「毛地」出讓還是「淨地」出讓的方式，相關管理部門都應當在頒發新的國有土地使用證之前收回先前的國有土地使用證並予以註銷，避免發生權屬爭議，尤其對於「毛地」出讓，相關管理部門更應當與用地單位共同積極採取措施，妥善及時完成拆遷安置補償工作，保障被拆遷人合法權益。對於採用「毛地」出讓方式，造成新舊土地使用權並存且拆遷安置補償工作久拖不決的，應當優先保護原土地權利人的合法權益。
☑ 裁判文書
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申68號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：西寧五環房地產開發有限公司
法定代表人：孟憲濱，該公司董事長。
委託訴訟代理人：金旭東，江蘇錫海律師事務所律師。
委託訴訟代理人：吳凱，江蘇錫海律師事務所實習律師。
被申請人（一審被告、二審上訴人）：青海省西寧市國土資源局。
法定代表人：包維珍，該局局長。
委託訴訟代理人：張曉民，該局工作人員。
委託訴訟代理人：李政霖，青海泰宏律師事務所律師。
被申請人（一審被告）：
青海省西寧市人民政府
法定代表人：張曉容，該市人民政府市長。
委託訴訟代理人：樊鬱業，該市人民政府法制辦公室工作人員。
委託訴訟代理人：張弛，該市人民政府法制辦公室工作人員。
第三人（一審第三人、二審上訴人）：西寧織襪廠。
法定代表人：陶力國，該廠廠長。
委託訴訟代理人：陳立國，青海凡聖律師事務所律師。
委託訴訟代理人：孫朝陽，青海凡聖律師事務所律師。
再審申請人西寧五環房地產開發有限公司（以下簡稱五環公司）因訴青海省西寧市國土資源局（以下簡稱西寧市國土局）土地行政登記及青海省西寧市人民政府（以下簡稱西寧市政府）行政複議一案，不服青海省高級人民法院（2016）青行終59號行政判決，向本院申請再審。本院受理後，依法組成合議庭對本案進行了審查，現已審查終結。
一、二審法院查明：1998年，西寧市政府決定改造舊城區，將西寧織襪廠（以下簡稱織襪廠）依法取得的5016平方米土地規劃在改造範圍內。1998年3月13日，原西寧市土地規劃管理局與五環公司籤訂了《國有土地使用權出讓合同》。同月23日，西寧市政府作出《西寧市人民政府關於五環房地產有限公司建設用地的批覆》（寧政〔1998〕45號，以下簡稱45號批覆），批覆如下：1.同意將樂都路西側，下南關北街，原屬花園南街房管所直管公房及私房用地14268平方米（合21.4畝），其中紅斜線範圍內3038平方米為城市道路用地不得佔用外，下餘11230平方米（合16.84畝），五環公司作為舊城改造建設用地；2.按照《中華人民共和國房地產管理法》及省、市有關規定，由市土地規劃管理局與五環公司籤訂土地出讓合同，繳納土地出讓金，出讓期限50年。1999年4月6日，西寧市政府給五環公司頒發了寧國用（1999）字第××號國有土地使用證（以下簡稱220086號土地證）。根據五環公司與西寧市花園南街房管所籤訂的回遷安置協議，西寧市花園南街房管所代五環公司履行了部分拆遷用地範圍內建築物義務，拆除了織襪厂部分商業用房並進行了安置。2010年3月，因西寧市政府修建樂都路佔用織襪廠2173平方米土地。同年6月1日，西寧市國土局經測量核實剩餘宗地面積，向織襪廠核發了宗地面積2170平方米的國有土地使用證。2011年12月8日，西寧市國土局向五環公司發出《通知》，告知五環公司其以出讓方式取得的涉案2170平方米土地仍未拆遷，也未達成協議，產權仍屬織襪廠工業用地。要求五環公司前來西寧市國土局將原登記給五環公司範圍內應屬於織襪廠用地變更到織襪廠。2013年3月28日，西寧市住房保障和房產管理局向西寧市國土局發出《關於暫緩收回東大街勝利巷1-16號以東地塊剩餘2170平方米建設用地使用權的函》（寧房拆〔2013〕10號），基本內容是：東大街勝利巷1-16號以東地塊、面積11232.1平方米的國有土地使用權是五環公司在1998年3月以出讓方式取得的舊城改造建設用地，並辦理了國有土地使用證，截至目前五環公司仍未完成剩餘2170平方米土地上建築物的拆遷。現五環公司申請西寧市住房保障和房產管理局對剩餘未拆遷房屋進行行政裁決，但由於該項目拆遷工作歷時長，且有關行政法規頒布實施，故其無法受理該項目行政裁決申請。現正與城東區政府協調，對剩餘2170平方米建設用地上的房屋實施徵收。所以請西寧市國土局暫緩收回東大街勝利巷1-16號以東地塊剩餘2170平方米建設用地使用權。2013年11月11日，五環公司與織襪廠籤訂《協議書》，但該協議書尚未履行。2015年5月14日，織襪廠向西寧市國土局提出《關於更正土地使用權的申請》。2015年5月20日，西寧市國土局向五環公司發出《通知》，告知五環公司將根據其與織襪廠達成安置補償協議情況，擬對五環公司原登記的宗地面積進行更正登記。2015年6月16日，西寧市國土局向五環公司發出《西寧市國土資源局土地使用權更正登記的通知》，告知五環公司將其持有的220086號土地證面積進行更正。2015年6月17日，西寧市國土局填制了《土地登記審批表》，同意更正五環公司土地使用權面積。西寧市政府亦批准該意見，並加蓋有西寧市政府相關負責人王平個人印章及西寧市政府相關印章。2015年10月28日，青海省產權交易市場刊發《土地更正登記結果公告》，表明對五環公司涉及織襪廠的土地使用權面積進行更正。當日，西寧市國土局向五環公司發出換發土地使用證的通知。2015年12月24日，五環公司向西寧市政府提出行政複議申請，要求撤銷西寧市國土局對土地使用權進行更正登記的行政行為。同月31日，西寧市政府決定予以受理。2016年2月16日，西寧市政府作出《行政複議決定書》（寧復〔2016〕7號，以下簡稱7號複議決定），維持西寧市國土局對五環公司土地使用權面積進行更正登記的行政行為。
一審法院認為，2012年國土資源部修正了《閒置土地處置辦法》，首次明確出讓土地需為「淨地」，禁止「毛地」出讓，此前並無關於「毛地」出讓的禁止性規定。本案中，西寧市政府於1998年3月23日作出45號批覆，此前的3月13日，原西寧市土地規劃管理局與五環公司籤訂了《國有土地使用權出讓合同》，1999年4月6日，西寧市政府給五環公司頒發了220086號土地證，上述行為均涉及「毛地」出讓。2015年期間，西寧市國土局作出的土地使用權更正通知及內部審批的《土地登記審批表》均以根據織襪廠申請，五環公司與織襪廠至今未達成安置補償協議為由，決定對五環公司原享有的涉案土地使用權面積進行更正，不符合土地出讓時相關法律、法規及規章的有關規定，且2012年國土資源部修正的《閒置土地處置辦法》並無溯及力，故西寧市國土局作出的對五環公司享有的土地使用權面積進行更正登記的行政行為適用法律錯誤，應予撤銷。西寧市政府作為複議機關，未對西寧市國土局作出的對五環公司享有的土地使用權進行更正登記的行政行為的法律依據進行嚴格審查，導致複議決定錯誤，亦應撤銷。青海省西寧市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一款第二項、第七十九條之規定，作出（2016）青01行初5號行政判決，判決：一、撤銷西寧市政府作出的7號複議決定；二、撤銷西寧市國土局作出的對五環公司土地使用權面積進行更正登記的行政行為。西寧市國土局和織襪廠均不服，提起上訴。
二審法院認為，本案當事人爭議的焦點是西寧市國土局的土地更正登記行為的合法性。從本案查明的事實看，五環公司以「毛地」出讓的方式取得了宗地面積為11232.10平方米的土地使用權，該宗地範圍包含涉案爭議宗地即織襪廠依法取得的2170平方米的土地使用權。雖然當時的法律對「毛地」出讓並無禁止性規定，但根據《土地登記辦法》第十八條的規定，對於土地權屬有異議或其他依法不予登記的，應不予登記。因此，對於以「毛地」出讓方式取得的土地使用權，只有完成項目範圍內的所有拆遷安置補償事宜，同時滿足資料齊全、權屬無爭議、界址清楚等條件，土地行政主管部門才能核發權屬證書。本案中，由於客觀上存在雙方對爭議宗地並未達成拆遷安置補償協議，織襪廠取得的2170平方米土地使用權實際並未依法徵收的事實，西寧市國土局在此情況下，逕行將爭議宗地登記確認在五環公司名下並頒發國有土地使用證。為糾正錯誤登記並頒證的行政行為，西寧市國土局作出了更正登記行政行為。根據《中華人民共和國土地管理法》第五條以及《土地登記辦法》第三條的規定，西寧市國土局對土地使用權的更正登記具有法定管理職責，有權作出更正登記行為。同時，根據《中華人民共和國物權法》第十九條「權利人、利害關係人認為不動產登記簿記載的事項錯誤的，可以申請更正登記」以及《土地登記辦法》第五十八條「國土資源行政主管部門發現土地登記簿記載的事項確有錯誤的，應當報經人民政府批准後進行更正登記，並書面通知當事人在規定期限內辦理更換或者註銷原土地權利證書的手續。當事人逾期不辦理的，國土資源行政主管部門報經人民政府批准並公告後，原土地權利證書廢止。更正登記涉及土地權利歸屬的，應當對更正登記結果進行公告」的規定，西寧市國土局在發現上述登記行為錯誤後，依法履行了告知、批准、公告等法定程序，對爭議宗地的土地使用權予以更正登記。西寧市政府的行政複議決定認定事實清楚，適用法律準確，並無不當。西寧市國土局及織襪廠的上訴請求成立，予以採納。一審法院以適用法律錯誤為由認定西寧市國土局的更正登記行為不當，應予糾正。青海省高級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，作出（2016）青行終59號行政判決，判決：一、撤銷西寧市中級人民法院（2016）青01行初5號行政判決；二、駁回五環公司的訴訟請求。五環公司不服，向本院申請再審。
五環公司申請再審稱，1.五環公司根據45號批覆，於1998年以出讓方式取得位於樂都路西側，宗地面積11232.1平方米的土地使用權作為舊城改造用地，並辦理了國有土地使用證，包括織襪廠廢棄廠房所依附的2170平方米劃撥土地，但西寧市國土局違規再次給織襪廠重複發放剩餘廢棄廠房所依附的2170平方米土地使用證，導致拆遷受阻。2.原《城市房屋拆遷管理條例》和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》中並無「毛地」出讓的禁止性規定，五環公司根據45號批覆，以出讓方式取得11232.1平方米的土地使用權符合當時相關的法律規定，不存在登記錯誤，不在更正登記之列。3.在本案一審中，織襪廠明確表示因為沒有達成拆遷協議，所以要求更正登記，並非登記錯誤而更正登記。4.西寧市國土局更正登記的行政行為沒有報經人民政府批准。請求：1.依法撤銷青海省高級人民法院（2016）青行終59號行政判決；2.維持青海省西寧市中級人民法院（2016）青01行初5號行政判決，即支持五環公司的一審訴求。
西寧市國土局提交意見稱，對於「毛地」出讓的土地使用權，只有完成項目範圍內的所有拆遷安置補償事宜，提供資料齊全、權屬無爭議、界址清楚的情況下，註銷原有土地登記後，才能重新登記發證。五環公司與織襪廠長達十餘年一直未達成拆遷安置補償協議，織襪廠提出異議後，西寧市國土局經審核發現原登記存在錯誤，根據相關法律規定，其可依法進行更正登記。
西寧市政府提交意見稱，由於五環公司和織襪廠對爭議宗地未達成拆遷安置補償協議，且織襪廠持有的土地使用證未收回註銷，西寧市國土局為糾正錯誤登記行為，對五環公司的國有土地使用證進行更正登記，符合相關法律規定。西寧市政府的複議決定認定事實清楚，適用法律準確，程序合法。
織襪廠提交意見稱，其取得涉案土地使用權的時間遠遠早於五環公司。涉案2170平方米土地並未被依法徵收，使用權仍屬於織襪廠。西寧市國土局對五環公司的國有土地使用證進行更正登記符合法律規定。
本院認為，針對五環公司的申請再審理由，結合原審判決主要內容，西寧市政府、西寧市國土局和織襪廠提交的意見，本案應審查的主要問題是：西寧市國土局的土地更正登記行為是否妥當。
2012年修訂的《閒置土地處置辦法》第二十一條規定：「市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求，防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閒置：（一）土地權利清晰；（二）安置補償落實到位；（三）沒有法律經濟糾紛；（四）地塊位）地塊位置質、容積率等規劃條件明確；（五）具備動工開發所必需的其他基本條件。」該規定明確了可出讓土地必須具備的條件，通常認為，此後法律要求國有土地使用權出讓只能採用「淨地」出讓的方式，而此前並未嚴格要求必須採用「淨地」出讓的方式，也未明確禁止「毛地」出讓（所謂「毛地」，一般是指在城市舊區範圍內，尚未經過拆遷安置補償等土地開發過程，不具備基本建設條件的土地；所謂「淨地」，一般是指完成了基礎設施配套及場地內拆遷平整的土地，二者最大的區別為是否完成了拆遷安置補償）。之所以產生這樣的理解，部分原因是2011年《國有土地上房屋徵收與補償條例》實施之前，因城市建設用地需要拆遷房屋及其附屬物的，一般按照《城市房屋拆遷管理條例》先批准、後拆遷的規定，先由獲得國有土地使用權批准的單位申請拆遷許可，用地單位實施拆遷並完成安置補償後，再取得相關土地的使用權。但因《中華人民共和國土地管理法》《城市房屋拆遷管理條例》對原土地使用權的收回、註銷和新土地使用權的出讓、頒證的具體條件和時間銜接等問題沒有明確規定，導致部分地方的土地管理部門將先批准等同於先出讓，採用先出讓、後拆遷的方式，先向用地單位出讓國有土地，再由獲得土地使用權的用地單位完成拆遷和安置補償，即所謂的「毛地」出讓。無論是採取「毛地」出讓還是「淨地」出讓的方式，相關管理部門都應當在頒發新的國有土地使用證之前收回先前的國有土地使用證並予以註銷，避免發生權屬爭議，尤其對於「毛地」出讓，相關管理部門更應當與用地單位共同積極採取措施，妥善及時完成拆遷安置補償工作，保障被拆遷人合法權益。對於採用「毛地」出讓方式，造成新舊土地使用權並存且拆遷安置補償工作久拖不決的，應當優先保護原土地權利人的合法權益。本案中，原青海省西寧市革命委員會於1978年將包括涉案土地在內的5016平方米土地劃撥給織襪廠作為建廠建樓基建用地，織襪廠於1996年12月13日取得國有土地使用證。西寧市政府於1998年作出45號批覆，同意將包括涉案土地在內的11230平方米土地出讓給五環公司作為舊城改造建設用地，五環公司於次年獲頒220086號土地證。西寧市國土局和西寧市政府在為五環公司頒發國有土地使用證之前，未依法收回織襪廠的涉案土地使用權，並註銷織襪廠的土地登記，因此導致同一地塊上新舊土地使用權並存。五環公司取得涉案土地使用權後，至今與織襪廠無法達成拆遷安置補償協議，織襪廠對涉案土地的使用權並未受到拆遷行為的阻斷，也就是說，織襪廠一直都未喪失涉案土地使用權。在此情形下，織襪廠向西寧市國土局提出更正五環公司土地使用權面積的申請，主張自己在先取得的涉案土地使用權，從優先保護原土地權利人合法權益的角度考慮，西寧市國土局對五環公司進行土地使用權更正登記並無不當，西寧市政府複議維持西寧市國土局的更正登記行為亦無不當。至於更正登記後涉及五環公司取得涉案土地使用權的信賴利益保護問題，五環公司可另行主張。
關於五環公司主張西寧市國土局進行更正登記沒有報經人民政府批准的問題。根據原審查明的事實，西寧市政府批准同意西寧市國土局更正五環公司土地使用權面積的意見，並加蓋有西寧市政府相關負責人王平個人印章及西寧市政府印章。因此，五環公司該主張不符合本案事實，亦不予支持。
綜上，五環公司的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規定的情形。本院依照《最高人民法院關於適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款之規定，裁定如下：
駁回西寧五環房地產開發有限公司的再審申請。
二〇一八年十月八日